粮食安全视角下健全种粮农民收益保障机制研究

袁威 关文晋

　　党的二十大明确提出加快建设农业强国，“健全种粮农民收益保障机制”。习近平总书记强调，“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”。保障好粮食安全的重点任务之一就是保障种粮农民收益。农业农村部2023年在向种粮农民发放一次性补贴时，明确“种粮农民”是指实际种粮者，包括利用自有承包地种粮的农民，流转土地种粮的大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体。在加快建设农业强国和大国小农的“中国特色”背景下，以小农户为主的家庭经营仍是我国农业经营主要形式的现实，研究“种粮农民”这一重要群体，既要重点关注小农户群体，又要兼顾好其他新型种粮主体。如何处理好小农户和市场的关系，保障好种粮农民特别是小农户的“生存权+发展权”，是新时代背景下保障粮食安全亟需回答的关键问题。

　　一、种粮农民收益保障的中国特色与时代背景

　　截至2022年末，我国耕地面积19.14亿亩，根据第三次全国农业普查数据，目前我国有近2.3亿户农户，户均耕地面积8亩左右，耕地总面积虽然在世界排第三位，但人均耕地面积却不足世界平均水平的40%。2022年，我国粮食产量68653万吨，占全世界粮食总产量的四分之一，但大国小农的基本国情农情决定了保障口粮绝对安全依然存在较大压力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持以人民为中心的发展理念，纵深推进乡村振兴战略，在保障种粮农民收益上作了诸多有益探索。

　　（一）大国小农“中国特色”与保障种粮农民收益

　　自1982年实施联产承包责任制以来，以农户为单位的种粮模式重塑农村经济。改革开放后，工农产品“剪刀差”迅速拉大，大量农民放弃农业生产进城务工，农村逐渐出现土地撂荒现象，客观上为土地连片生产创造了条件。在新的资源禀赋约束和粮食安全保障要求下，我国种粮农民呈现出一些新特征。一方面，兼业化经营现象普遍呈现。兼业化是农户成员既从事农业生产，又从事非农业经营获取收入的一种现象，是农业经营比较效益低、机会成本高背景下农户理性选择的结果。我国单个农户经营规模小，人地矛盾突出，有较多季节性剩余劳动力和绝对剩余劳动力需要转化。与此同时，我国农村社会保障制度还不健全，农民完全脱离土地外出务工存在一定风险，保留土地经营农业是抵御生存风险的一道屏障，两者共同决定了兼业农民越来越多。另一方面，新型农业经营主体发展遭遇瓶颈。大量剩余农村劳动力向城镇和非农产业转移，农村改革不断深化，土地快速流转，越来越多的农产品开始走向规模化、专业化、集约化、社会化生产和经营。但新型农业经营主体发展却面临一些限制。其一，因土地肥沃程度、平整度等客观条件不同形成的流转租金不一致，新型农业经营主体与农户家庭进行商谈签订合同难以达成统一的稳定价格，磋商成本高，土地流转不畅；其二，以家庭为生产单位的家庭农场和专业大户贷款融资高度依靠个人的信贷能力，而在发展初期缺少足够的资产抵押导致农业主体融资困难；其三，因家庭农场、合作社准入门槛低，部分注册的新型农业经营主体在基础设施、财务管理和制度建设等方面均不完善，运营规范性低，也限制了其进一步发展。

　　从解决温饱问题到逐步实现全体人民共同富裕，要求保障种粮农民生存权与发展权并重。新中国成立之初，我国物资严重短缺，粮食供应尤为紧张，多数人民生活在温饱线以下。党的十一届三中全会以后，我国实行了一系列市场化改革，转变计划经济体制下生产要素分配方式和粮食生产流通模式，极大地提高了农民的积极性，改善了人民的生活水平，人民的温饱问题得到解决，生存权得到初步保障。90年代，“双轨制”被打破，我国初步建立起以市场为主形成价格的农产品流通体制。进入21世纪，为进一步发展农村地区，提高农村居民的生活水平，国家先后出台了减免农业税、建立农村新型合作医疗、实行种粮补贴等系列惠农措施，为农民增收减负提供了重要支撑。农村居民人均可支配收入从1991年的708.6元增加到2022年的20133元，人均消费支出从1991年的619.79元增加到2022年的16632元。党的十八大以来，我国始终重视人民的生存权、发展权。党的二十大报告中提出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。新时代奔向共同富裕，在生存权基础上进行了扩展，提出“生存权+发展权”的新要求。实现共同富裕，发展成果惠及人民群众，实现人的全面发展和社会全面进步等方面与“生存权+发展权”的价值内涵相一致。一方面，两权的保障离不开坚实的物质基础。现阶段我国种粮的意义不仅在于口粮安全，而且还在于保障多样性营养供应，在发展权的视域下，城乡居民对美好生活的需要体现在吃的方面就是更加丰富、营养健康的食物供给。另一方面，两权的保障需要更高的收入作支撑，这就要求种粮农民种好粮、得实惠、有发展，实现农民群众持续增收。让种粮农民“钱袋子”鼓起来，在保障生存权的同时，也会不断满足新时代农民多样化、全方位发展的需求，充分实现种粮农民的发展权。

　　（二）保障种粮农民收益是新时代稳粮惠农重要原则

　　粮稳天下安，保障种粮农民收益，充分调动种粮农民的积极性，是新时代建设中国特色农业强国必须突破的难题。党的十八大以前，为调动种粮农民积极性，出台了直接补贴、农机械补贴等补贴政策，但受当时社会条件制约，补贴力度有限，作用效果并不明显。党的十八大之后，党中央适时优化完善惠农利农政策，出台了一系列措施保障国家粮食安全和保障种粮农民收益，包括耕地保护、提高农产品收购价格等，不断完善价格、补贴、保险三位一体的种粮农民收益政策保障体系，稳定粮食最低收购价格，提高补贴标准，扩大保险范围和保险报销比例，切实提高了种粮农民收益保障水平，稳粮惠农的理念贯穿始终。

　　党的十八大以来，党中央高度重视粮食安全，提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，坚持以处理好农民和土地的关系为主线，全面深化农村土地制度改革，进一步稳定和完善农村土地承包关系，放活土地经营权，巩固和完善农村基本经营制度。2013年中央一号文件明确要求，“健全农村土地承包经营权登记制度”，全面开展农村土地确权登记颁证。党的十八届三中全会作出决定，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，保持现有土地承包关系稳定。2016年，在全国范围推行的土地经营权、承包权和所有权的三权分置改革是继家庭联产承包责任制以来的又一重大制度创新，既让流出土地的农民得到了财产性收益，又让种粮大户、种粮企业流转土地有法可依，有效缓解了耕地抛荒、耕地碎片化等问题，为高标准农田经营提供了可能。2021年1月施行的《中华人民共和国民法典》强化了稳定和完善农村土地承包关系的法律保障，进一步延续了稳粮惠农政策。一系列组合拳使得新时代稳粮惠农成效日益显现。一方面，农民收入增速快于城镇居民。2022年农村居民的人均可支配收入达到20133元，城乡居民人均可支配收入比为2.45，明显低于2012年的2.88，农民收入的整体增速明显快于同期城镇居民收入的增速和经济增长的速度。另一方面，农民收入来源更加多元，收入结构逐步优化，工资性收入已成为农民最主要的收入来源。2022年，农村居民人均可支配工资性收入达到8449元，是2012年3123元的2.7倍，农村居民工资性收入占农村居民人均可支配收入的比重达到42.0%①?。

　　（三）保障种粮农民收益是全面推进乡村振兴必然要求

　　党的二十大报告描绘了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，并进一步提出了全面推进乡村振兴，加快建设农业强国的目标。针对粮食安全和种粮农民利益保障的相关问题，明确提出了“全方位夯实粮食安全根基”的解决办法，并强调“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制”。

　　乡村振兴战略为种粮农民利益提供保障。一方面，乡村振兴战略对农民、农村专业人才队伍素质提升作出了相关部署和安排，对提升农民技术、经营能力、职业认同感等方面都出台了相应措施，回应了时代对农民素质提出的更高要求。另一方面，乡村振兴战略保障了乡村基础设施需求，有利于进一步保障种粮农民收益。从农村交通物流网络来看，农村交通物流设施条件的改善对于农业与其它产业的融合发展，保障种粮农民的切身利益具有重要作用。乡村振兴战略提出要全面推进农村道路建设，保障农村地区的基本出行条件，还要将目光更多投向部分地区的铁路公路建设，确保这些区域之间的农业经济发展不至相较于其他地区落后太多。同时，乡村振兴战略还要求保障种粮农民创收增收需求。乡村振兴战略通过引导和支持种粮农民种植绿色有机农产品和各具地方特色的农产品，在提升产量和擦亮招牌后又逐步推进农村电商的融入和发展，推动数字化和智能化在农村地区的应用和发展，促进乡村经济全面提升，进一步带动农民增收。

　　当前破解种粮农民收益保障面临的束缚已迫在眉睫。从市场功能来看，农村市场体系还不健全，制约着土地等资源要素的配置效率，加之部分城乡产品价值的不对等交换，可能阻碍粮食增产增收、农民劳动市场价值实现。就农产品市场而言，分散的小农户经营方式使得种粮农民难以有效参与农产品市场建设。我国农产品流通渠道长期存在产销不衔接、流通环节多、基础设施薄弱等问题，小农户缺乏市场销售信息，抵御风险的人力、物力和财力均存在不足。就要素市场而言，土地、资本、人力等市场发育不充分，因市场交易制度不健全而造成要素价格难以真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度。从主体地位来看，当前种粮农民主体地位还未显现，劳动价值难以被充分承认。一方面，个别基层政府对农民主体性地位认识不清。部分农村工作按照自上而下的模式开展，农民群众变成被管理的客观对象、主动性不足。另一方面，有些农村空心化现象日趋严重，也进一步导致部分农民主体意识薄弱。随着农村青年受教育程度逐渐提高，具有高学历、高能力的农村人口更愿意留在城市发展，大量外出打工农民逐步丧失了对农村家乡的情感认同，乡村中大部分是留守儿童、老人，乡村老龄化、空心化突出，农民主体地位难以体现。

　　二、保障种粮农民收益破解“谁来种粮”难题

　　随着农业不断向现代化转型，粮食自身的属性也开始走向复杂化，要进一步构建完善种粮农民收益保障机制，深入认识和解决粮食相关问题，系统厘清政府层面、市场层面以及农民主体层面在构建种粮农民收益保障机制中的内在逻辑。

　　（一）兼顾粮食公共产品属性与商品属性

　　种粮农民内生性利益与粮食安全制度规制相互制衡。一方面，粮食的私人产品属性决定了种粮农民追求内生性利益扩张。经济系统内粮食的两个基本经济属性是产品与商品,表现为私人物品性质。从耕种收益来看，起初人们通过大规模扩大耕地面积的方式提高粮食产量，随着资本进入，转向对更高质量的人力物力投入，加剧了对耕种收益的追求。从市场交换环节来看，粮食具有商品的属性受市场供求关系的影响，但粮食是生活必需品，其自身的价格波动幅度会远小于粮食供求量的实际变化程度。另一方面，粮食的公共产品属性与粮食安全制度规制。其一，粮食安全政策的制定目标要在一定范围内维持粮食的供给与需求处于相对稳定的安全状态。通常情况下，粮食安全制度会鼓励种粮农民提高粮食产量，但粮食生产者具备相应的自主权和选择权，政府只能通过制定相应的利益机制吸引生产者，从而实现既定的粮食安全目标。其二，粮食安全主观调控政策影响种粮农民收益。当粮食的供给量远小于粮食的需求量时，政府需依据政策调控一部分储备粮食的粮价，确保公众基本粮食安全。其三，粮食安全制度的落脚点就是保障公众的基本生存安全。

　　我国当前农民收益保障机制还不能完全满足种粮农民时代需求。从土地产权制度来看，改革开放以来家庭联产承包责任制的推行在一定程度上解决了激励不足的问题，但这一基本制度也带来一定弊端。家庭联产承包责任制形成的土地细碎化导致农村难以适应农业集约化经营，进一步影响了种粮的规模化和机械化应用。从生产组织制度来看，当前我国粮食生产组织制度还未适应现代农业发展的需要。一方面，我国粮食生产组织发展还处于初始阶段，面临着专业化程度不高、制度建设不规范等多方面现实问题，规模经营、资源共享等方面的机制亟需健全，多元化农业生产组织也尚未形成。另一方面，农业、社会化服务体系建设滞后，粮食服务业内部科技研发、金融保险等新兴行业发育程度低、占比小，农资供应、农机作业等常规性传统行业还不能有效覆盖粮食种植产前、产中和产后全过程，难以满足农民对粮食生产服务的需求。从粮食流通制度来看，粮食作为一种商品，其流通体制改革明显滞后。我国粮食在商品流通环节对农业生产的导向功能仍比较弱，市场对粮食生产的导向并不能在第一时间传导出去，交易和消费市场体系仍未健全。从金融供给制度来看，我国农业产业化发展缺乏稳定的“金融组织基础”。随着商业化改革进程加快，农业银行的市场定位不断调整，部分设在乡镇的分支机构被撤并，信贷权限被上收，而新增贷款主要集中在大型企业集团、国债配套资金等项目，对农业尤其是对粮食所提供的金融服务供给不足，对涉农资金的投入仅仅能够实现粮棉油收购方面的增加，并未在种粮农民扩大种植规模、提高农用科技应用上发挥影响力。

　　（二）兼顾耕地资源利用提效与保障种粮收益

　　我国人口众多，耕地总量相对不足，耕地资源的稀缺性决定了我国的耕地使用方式必须尽力实现耕地利用效率最大化目标。从传统土地的效益角度出发，所谓耕地利用效率就是指耕地实现其价值目标的情况，放置在粮食安全这一大背景下看，就是以有限的耕地面积尽可能地实现粮食生产能力满足国家生存发展需求。土地资源不仅在总量上存在供需矛盾，而且在农用地、建设用地等结构上也存在此消彼长的竞争关系。土地的绝对有限性和“投入—产出”边际递减所造成土地产出因人的意志而改变的空间较小，虽然在政策上可以通过占补平衡等方式增加耕地面积和提高耕地质量，但农业生产面临的耕地稀缺性现状或问题依然长期存在。同时，我国针对土地问题围绕耕地利用效率与行政规制公平进行了一系列的探索。从新中国成立初期第一次土地制度变迁，土地制度改革的目标就是实现农民土地所有权，使农民获得了土地的支配权；到第二次土地制度变迁，通过互助组、初级社、高级社、人民公社这一合作化运动把农民土地所有制变革为土地集体所有、集体统一经营；再到第三次土地制度变迁所形成的我国现行农村土地制度——土地集体所有，家庭联产承包责任制。随着我国经济的发展和社会形态的改变，家庭联产承包责任制固有的家庭分散经营不利于效率提升，农业生产观念短视化等问题和深层矛盾已日渐显现出来。

　　为进一步提高耕地利用效率，耕地使用规模效应是一个绕不开的话题。一方面，发展农业适度规模经营意义重大。随着我国农业机械化水平的不断提高、农业科技的广泛应用以及土地规模连片集中整理和集约化耕作，云计算、移动互联网、物联网、大数据、人工智能、5G、区块链等数字技术日益深入赋能农业农村的各个领域和环节，迫切要求实现农业生产的规模化。已有数据表明，种粮大户粮食生产亩均成本比普通户低20%左右，亩均收益比普通户高10%以上，规模种粮生产收益明显高于散户。另一方面，为保障种粮农民收益，要进一步完善集体和小农户经济补偿方式。耕地集中在种粮大户手里，能够促进规模化经营，实现粮食集约化种植，而政策对于适度规模经营的引导，最直接的就是补贴。从近年来的政策变化来看，中央层面的农业补贴仍是以“普惠制”为主，多数地方农业“三项补贴”已经演变成为农民的收入补贴。集体和小农户经济补偿公平要求集体和小农户在获得经济补偿时，合理确定其分配比例，在以追求“规模报酬效率”为目标的适度规模经营下，“集体和小农户经济补偿公平”成为政策和实践中亟需关注的焦点。

　　（三）兼顾激发内生种粮动力与规范引导资本参与

　　小农户亏损与资本志愿不足表现出双向动能不足。一方面，随着工业化、城镇化进程加快，农村土地细碎化导致难以形成规模经济，加之非农就业劳动力转移，种粮经济比较收益与实际收益相对降低，农民的收入重心不断从土地上转移出去。由于市场信息不对称导致小农户在转型过程中往往会出现盲目的生产决策，使得劳动投入回报进一步减少。同时在生产过程中缺乏现代化的技术和设备，不仅种粮效率低下，而且产出也难以适应市场需求的变化，形成小农户种粮“亏钱”的表象特征。另一方面，低收益预期与土地“非粮化”限制，加剧资本“不愿”进入农业领域的意愿。经济作物种植收益明显高于粮食作物，面对收益倍差，资本通常通过“非粮化”种植方式追求种地利润，但近年来农业主管部门不断加大对“非粮化”的严格管控，直接降低了资本下乡的收益预期。

　　“小农户理性”和“资本收益预期”共同作用影响种粮农民收益。一方面，“小农户理性”决定了种粮农民的非单一化目标。其一，“小农户理性”追求稳定农业生产，在耕作时注重维护农田的肥力，保护庄稼免受病虫害，确保自己能够有足够的粮食来维持生活。其二，“小农户理性”注重家庭生活，重视家庭成员之间的亲情和互助，使得农业社会中家庭关系相对稳定，农村社会秩序也得以维持。其三，“小农户理性”表现出自我约束和自我限制，小农户通常不会过于追求物质财富和权力地位，而是注重自身家庭农业生产和家庭关系构建。“小农户理性”的积极作用在于作为一种实用的决策方式能帮助个体在有限的信息和资源下做出相对明智的选择，但“小农户理性”也有其局限性，往往只关注眼前的利益，忽视长远的利益，可能导致短视决策。另一方面，“资本收益预期”对小农户及农业生产具有重要影响。由于资本的进入，小农户的生产资料成本上升，产品销售也面临更大的竞争压力。资本的进入可能引导农业生产向高利润、高附加值的领域转移，提升农业生产的整体结构，但为了追求更高的利润，资本存在过度利用农业自然资源的倾向，对农业可持续发展造成威胁。“资本收益预期”对“小农户理性”产生的直接或间接影响都会传递到农民收益层面，进而影响种粮农民收益保障。

　　三、健全种粮农民收益保障机制的实现路径

　　习近平总书记强调，坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务，千方百计拓宽农民增收致富渠道。这就要求我们紧扣粮食增产和农民增收双赢主线，全方位思考目前农民种粮可持续增收障碍因素，从体制机制创新、完善政策保障等方面破解种粮农民增收致富难题，真正做到使种粮农民“挣钱得利”，走实中国式现代化视域下的粮食安全之路。

　　（一）健全赋能机制：处理好补偿与协调的关系

　　一是健全种粮利益补偿机制。充分发挥价格涨价、补贴提价、保险报价“三位一体”政策优势，延伸补偿补贴空间，优化补偿补贴方式，破解“售粮困难”。全面铺开农业“三项补贴”改革，综合分析粮食生产农资成本、市场供求、土地租金、人工成本、宏观政策等诸多因素,及时制定补贴实施方案，加大对重要生产区域、粮食重点产区、规模经营主体补贴力度。同时，实行农业补贴与粮食生产长效挂钩奖惩机制，实现多生产粮者多补贴、少生产粮者少补贴、不生产粮者不补贴，稳定农民收益预期。

　　二是严格落实耕地保护责任。守饭碗，地是粮之本。逐级扛稳耕地保护党政同责、齐抓共管，坚持农地农有、粮地粮用，加快制定耕地保护立法，推动耕地保护考核和粮食安全考核“一体化”。立下省、市、县、乡四级耕地保护“军令状”，层层分解加快耕地和永久基本农田保护连片建设任务，着力构建日常监督、重点监督、交叉监督、专项监督“四位一体”的监督体系。全面推行“田长制”，护好“饭碗田”，切实做好耕地“占补平衡”和“进出平衡”。

　　三是深化农村产权制度改革。确权是基础，流转是核心。从立法层面明晰农民土地具体权益，厘清产权归属和土地属性，同步引入市场化机制，依法、公开、透明、规范土地有序流转工作程序。构建“土地股份合作+托管服务”平台，设立由政府主导的具有公益属性的农村土地银行或农村土地交易所规范农村土地交易买卖。严格落实土地流转登记备案制度，打造土地流转风险防范处置“闭环”管理机制。

　　（二）畅通可持续发展机制：处理好效率与公平的关系

　　一是优化要素流动市场。构建农村信用评定体系，全力拓宽资本要素融入渠道，发挥资本建设农村的作用，切实有效维护小农户合法利益。各地村镇银行、信用合作社要立足本土实际，织密普惠“三农”金融网格，打通农村金融服务“最后一公里”。高标准培育农村劳动力要素，从数量和质量上齐头并进、双线发力，既精准引进爱农业、懂技术、善经营的对口人才投身农业建设一线，又要转变思路、破除壁垒，畅通劳动力流转渠道，逐步改善基础设施，加快补齐公共服务短板。

　　二是发展高效粮食产业。以粮食供给侧结构性改革为主线，循着绿色优质健康方向，树牢绿色发展思维，将绿色循环发展贯穿粮食产业生产全过程、全链条。大力发展真绿色、真有机、真健康生态粮食，健全绿色粮食消费法律法规，建立粮食生产生态效率测算评估体系。鼓励粮食主产区建立品质品种品牌控制体系，全面推进营养导向型标准化生产，实施“绿色优储”改造提升计划，完善质量可追溯管理，深耕健康性、功能性粮油产品研发，推进优粮联动优产、优粮卖出优价。

　　三是完善社会保障体系。统筹考虑当前现实基础和未来发展趋势，深化政府公共服务体制机制改革，加快做到城乡基本公共服务普惠共享、均等可及。着手建立新型基本养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度及其他一系列相关保障制度，全力保障种粮农民尤其是因大龄、超龄丧失劳动力的种粮农民的基本物质生活条件，让种粮农民种地“底气”足、种粮“干劲”大。

　　（三）完善引导机制：处理好保障与兜底的关系

　　一是坚持各主体共同发展。立法出台家庭农场发展条例，围绕家庭农场的市场主体地位、经营性质范围、注册登记验证等方面，依法依规全力促进家庭农场做大做优做强。实施家庭农场示范“头雁”工程，聚焦品种培优、品质提升、品牌塑造，引导发展产业专攻、生态循环、休闲观光、设施农业等多种类型的家庭农场。促进一二三产业融合发展，完善联农带农机制，让农民合理分享全产业链增值收益。支持家庭农场科学选定引进优良新品种，瞄准机械化整地、播种、移栽、采收等现代农业生产新技术、新模式应用。

　　二是强化小农户政策保障。坚持公开、平等、竞争、评优原则，加快制定出台科学、合理、规范的农业从业资格新标准，对小农户进行职业资格评价及认定，并对取得新型职业农民中级及以上职称的小农户在分配相关项目资金、评先选优等方面予以政策倾斜。建立健全职业小农户体面退休制度，法定小农户退休年限及相关福利待遇标准，为达到法定退休年龄以上的小农户交养老和医疗保险费，真正保障全体小农户有更多获得感、幸福感、安全感。

　　三是合理利用小农资金。延伸农村普惠金融“触角”，由政府或政府机构发起或出资建立政策性、社会公益性、市场商业性“三位一体”金融机构，并携手完成与农民互助合作金融机构的互相促进与有效补充，持续保持金融惠农政策的连续性、稳定性、可持续性，降低融资成本。（来源：行政管理改革）