积极稳妥谋划新一轮财税体制改革

高培勇（中国社会科学院学部委员）

继2023年中央经济工作会议和中央深改委第四次会议之后，今年的《政府工作报告》再一次就“要谋划新一轮财税体制改革”做出战略部署。作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制牵动党和国家事业发展全局。新一轮财税体制改革必将对高质量发展和中国式现代化建设产生十分重要而广泛的影响。

一

当前，我国经济恢复仍处在关键阶段。立足经济恢复关键阶段，我们所面临的一项重大历史任务，就是巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

2023年以来的疫后经济恢复进程表明，在波浪式发展、曲折性前进的过程中，当下经济恢复的一项重要工作就是稳预期，这是巩固和增强经济回升向好态势的基础和保障。稳预期离不开宏观政策的支持和支撑，但根本之道还在于深化改革。以改革促发展，恰是我国改革开放40多年来走出的基本轨迹、收获的历史经验。中国经济之所以能创造出世所罕见的快速发展奇迹，其中的一个重要源泉，就在于不断深化改革，以改革为经济发展提供不竭动力。

回顾我国改革开放40多年来的历史进程，可以看到，几乎每一轮重大改革，都是从财税体制改革起步、以财税体制改革为突破口的，财税体制改革事实上扮演了改革“先锋官”和“突击队”的角色。

我国的经济体制改革是从分配领域入手的。从分配领域入手的经济体制改革，最初确定的主调是“放权让利”，即下放一部分财政上的管理权，降低财政在国民收入分配格局中的所占份额。故而，由下放财权和财力入手为整体改革“铺路搭桥”，以财税体制上的“放权让利”换取整体改革的推动和成功，成为“放权让利”型改革的主要线索。

随着改革思路由侧重于利益格局调整向新型体制建立的转换，以党的十四大正式确立社会主义市场经济体制改革目标为契机，我国踏上了“制度创新”之路。建立社会主义市场经济体制无疑是一项系统工程，按照党的十四届三中全会所通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的部署，这一次又是财税体制改革先行。1994年的财税体制改革，不仅为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架，而且为整个社会主义市场经济体制的建立以及此后的经济快速发展奠定了坚实基础。

党的十八大之后，随着中国特色社会主义进入新时代，以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革正式启动。全面深化改革并非所有领域改革“一二一”齐步走，仍然要有“先锋官”和“突击队”。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中作出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断。于是，由财税体制改革入手，构筑起现代国家治理的坚实基础和重要支柱，为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障，便成为全面深化改革的题中应有之义。党的十八届三中全会之后中共中央政治局审议通过的第一个系统性改革总体方案，就是《深化财税体制改革总体方案》。

从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”，到走上制度创新之路、旨在为建立社会主义市场经济体制奠定坚实基础，再到在全面深化改革中为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用，迄今中国财税体制改革的一大特点，就是它始终作为整体改革的“先锋官”和“突击队”，并服从于、服务于整体改革的需要。

站在新的更高起点上，面对巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长这一重大历史任务，在“深化重点领域改革”中，财税体制改革仍要先行，仍要充当“先锋官”和“突击队”。

二

作为进一步全面深化改革的重大举措，新一轮财税体制改革方案的谋划绝非从零开始。党的十八届三中全会以来围绕建立现代财税体制所取得的一系列进展和成果，是谋划新一轮财税体制改革的逻辑起点。

立足现代财税体制框架，以更高的站位、更广的视野、更大的格局，围绕推进中国式现代化这一最大的政治、聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务而对财税体制改革作出新的战略谋划，既是新一轮财税体制改革必须履行的历史使命，更是新一轮财税体制改革的根本出发点和落脚点。

这意味着，新一轮财税体制改革应首先致力于巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。更进一步说，从加快当下经济恢复进程出发，新一轮财税体制改革应首先盯住相关行为主体关切，将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。

比如地方政府。地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力，是推动中国经济快速发展的重要力量。地方积极性的调动和发挥，须以相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局为前提。1994年迄今我国的财政管理体制一直以分税制冠名，2015年实施的《中华人民共和国预算法》亦明确规定了“国家实行中央和地方分税制”。当前，全面落实分税制财政管理体制，是充分调动和发挥地方积极性的当然选择。全面落实分税制财政管理体制的关键，在于准确把握分税制的内涵与外延，坚持走“分税源”而非“分税收”、分级财政管理而非单级财政管理、税权高度集中而非财权高度集中的路子。其相应的着力点和着重点是，通过健全地方税体系、健全中央对地方转移支付制度来健全地方财政收支体系，让地方政府形成关于经济发展和财政收支的确定性预期。

再如企业。企业是经济发展的基本动力源，系经济发展的根基所在。经济恢复首先是企业恢复，只要企业能够展现活力，只要企业投资能够持续扩大，进而带动就业、创造新的社会财富，经济运行便有充分的保障和支撑。企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大，须以坚持市场化、法治化、国际化的营商环境为前提。党的十八届三中全会明确的建立现代税收制度行动主线是“逐步提高直接税比重”，“十四五”规划亦重申了“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”这一目标任务。因而，有效降低企业税负水平，从根本上规范政府和企业之间的财税分配关系，应成为新一轮财税体制改革的当然选择。其关键，在于坚持走增加直接税而非间接税的路子。其相应的着力点和着重点是，在保持宏观税负水平基本稳定的前提下，降低来自间接税的收入比重，同时相应提高来自直接税的收入比重，为企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大“腾挪”必要空间。

又如居民个人。作为社会总需求的重要组成部分，消费对经济发展的意义无须论证。无论是消费规模扩大，还是消费质量升级，抑或发挥消费对经济发展的基础性作用，都同居民个人的收入分配和财富积累状况直接相关。党的二十大围绕完善分配制度做出的重要战略部署，就是提出“两个规范”——规范收入分配秩序，规范财富积累机制，借此定位以税收、社会保障和转移支付为代表的分配制度完善目标。坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重，是完善税收、社会保障和转移支付制度的当然选择。其关键，在于准确把握分配范畴的内涵与外延，在厘清收入分配和财富积累系统性差异的基础上，坚持走“两个规范”而非限于收入分配秩序一个规范的路子。以此为基础，强化再分配对基尼系数的调节作用，逐步实现效率和公平互为倚重的共同富裕目标。（来源：光明日报）