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全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任 庄晓泳
自2024年6月1日起，新制定的粮食安全保障法将开始正式施行。作为我国粮食领域第一部基础性、统领性法律，粮食安全保障法坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，对耕地保护、粮食生产到收储运加销及节约减损各环节作了系统规定，推动建立科学完善的粮食安全保障制度体系，为全方位夯实国家粮食安全根基提供了有力法治保障。制定粮食安全保障法的必要性和工作情况粮食安全是“国之大者”。保障国家粮食安全，解决好十几亿人口的吃饭问题，是实现我国经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础，是我们党治国理政的头等大事。以习近平同志为核心的党中央高度重视国家粮食安全，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，出台了一系列保障国家粮食安全的政策措施，为保障我国粮食产量连年丰收，端牢中国人自己的饭碗打下了坚实基础。多年来，经过艰苦努力和不懈奋斗，我们实现了从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好的转变，2023年全国粮食总产量13908.2亿斤，连续9年稳定在1.3万亿斤以上，全国粮食产量再创新高。总体上看，我国粮食安全形势较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕。但同时也要看到，随着经济社会的发展、人口增加和人民生活水平提高，我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变，保障国家粮食安全还面临着诸多现实问题和挑战。我国耕地资源有限、淡水资源严重不足，粮食生产的刚性约束日益增强，粮食稳产增产难度加大；农民种粮比较收益较低，地方抓粮、农民种粮的积极性有待提升；国内改革进入深水区，粮食总量充裕但结构性矛盾比较突出，还存在粮食储备体制机制有待健全、流通体系有待完善、加工能力有待提升、应急保障有待加强、节约减损有待规范等许多新情况新挑战；此外，国际形势日益复杂多变，对我国的粮食安全也构成了不可忽视的影响。为端牢端稳“中国饭碗”，党中央出台了一系列粮食安全有关政策，积极推进粮食生产、储备、流通、加工等方面的改革和发展，推动形成了一大批改革成果，积累了行之有效的经验做法，有必要通过立法予以规范、支持、保障。在立法层面，现行农业法、乡村振兴促进法、土地管理法、黑土地保护法、种子法、农业机械化促进法、农业技术推广法，基本农田保护条例、粮食流通管理条例、中央储备粮管理条例等法律法规为保障国家粮食安全作了一些规定，但整体上还不够系统完善，规定的内容相对分散。为贯彻落实党中央决策部署，保障好国家粮食安全，需要在立法层面予以系统地归纳、梳理、总结、规范，把利国惠民的粮食安全保护政策和制度措施以法律的形式固定下来，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的作用。近年来，部分全国人大代表不断提出有关制定粮食法、粮食安全保障法的立法议案和建议，一些地方也已经出台了相关地方法规，积累了一些立法经验，出台一部基础性、统领性的粮食安全保障法，十分必要。全国人大常委会高度重视粮食安全立法工作。十三届、十四届全国人大常委会在十一届全国人大常委会将粮食法列入立法规划的基础上，从实施国家粮食安全战略出发，将粮食法调整为粮食安全保障法，列为一类项目。2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议初次审议了粮食安全保障法草案；10月，再次进行了审议。在法律草案审议期间，全国人大宪法和法律委员会、法制工作委员会践行全过程人民民主，广泛征求各方面意见，包括全国人大代表、有关政府部门、专家学者、粮食生产加工企业、粮食储备企业、家庭农场、农民专业合作社、基层种粮农民等；到北京、黑龙江、吉林、辽宁、湖南、广东、河北、陕西、甘肃、青海等多地调研，召开座谈会，深入田间地头，听取基层一线特别是种粮农民的意见，全面了解掌握人民群众的期待和要求，着力解决各方面反映强烈的突出问题；同司法部、国家发展改革委、国家粮食和物资储备局、财政部、农业农村部、自然资源部等有关部门多次召开会议，讨论修改完善草案。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议高票通过了粮食安全保障法。制定粮食安全保障法的重要意义和主要亮点粮食安全保障法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的重要指示精神和党中央决策部署，坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，立足我国国情、粮情，把经实践检验成熟的政策措施和制度成果转化为法律规范，着力构建系统完善的粮食安全保障制度体系，为保障国家粮食安全提供坚实的法治保障。一是深入贯彻落实党中央决策部署，把行之有效的粮食安全政策措施转化为法律制度。习近平总书记指出，必须全方位夯实粮食安全根基，既要抓物质基础，强化藏粮于地、藏粮于技，也要抓机制保障，做到产能提升、结构优化、韧性增强、收益保障、责任压实。党的十八大以来，党中央作出一系列保障国家粮食安全的决策部署，提出了明确的国家粮食安全战略，并要求坚持藏粮于地、藏粮于技，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。党的二十大报告和多个中央文件都对保障国家粮食安全作出部署，特别是2018年、2019年、2023年中央一号文件对推进粮食安全保障立法提出了明确要求。制定好粮食安全保障法，就是以法律的形式将习近平总书记关于保障粮食安全的重要指示要求和党中央有关重大决策部署制度化、法定化，将其转化为国家意志和全社会的行为准则，为各方面做好粮食安全工作提供有力法治保障。二是立足国家安全定位，坚持国家安全观，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。“洪范八政，食为政首。”粮食事关国计民生，粮食安全对维护经济社会稳定发展至关重要，是国家安全的重要内容。习近平总书记指出，只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。党的二十大报告明确提出“完善国家安全法治体系”“加强重点领域能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。国家安全法第二十二条专门规定：“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全。”粮食安全保障法属于国家安全范畴的法律，是国家安全法的配套法律，必须用总体国家安全观和国家粮食安全战略的要求来定位立法工作，在制度安排上打稳基础、化解隐患，提高防范和抵御粮食安全风险能力。三是调动农民种粮积极性，尊重农民主体地位，切实维护种粮农民长远利益。保障14亿多人的粮食安全，必须回答好谁来种地的问题。习近平总书记指出，党中央出台了一系列支持粮食生产的政策举措，就是要让中国人的饭碗牢牢端在自己手中，就是要让种粮农民有钱挣、得实惠，日子越过越好。粮食安全保障法明确国家建立健全粮食安全保障投入机制和粮食生产者收益保障机制，要求采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障，调动粮食生产者和地方人民政府保护耕地、种粮、做好粮食安全保障工作的积极性，促进农业增效、粮食生产者增收，推动实现农民增收和粮食增产同步发展，给农民吃上“定心丸”，让农民种粮有利可图、让地方抓粮更有积极性。四是满足多元发展需要，更好保障人民群众的消费需求。以满足人民群众的美好生活需要为出发点，粮食安全保障法从多个方面适应人民群众从“吃得饱”向“吃得好”转变的现实需求。第一，规定国家加强粮食宏观调控，优化粮食品种结构和区域布局，构建科学合理、安全高效的粮食供给保障体系。第二，明确应当树立大食物观，构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物资源，满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求。从过去以满足口粮需求为主，进一步丰富食物类型，优化食物消费结构，提升食物质量和品质。第三，着眼于人民群众“吃得放心”，与食品安全法、农产品质量安全法相衔接，从强调标准，建立粮食质量安全追溯体系，完善粮食质量安全风险监测和检验制度，鼓励和引导粮食加工结构优化，增加优质、营养粮食加工产品供给等角度予以规范。这些规定，适应了人民群众生活水平提高、食物结构变化的趋势，真正做到增进民生福祉，提高人民生活品质。五是构建科学合理的粮食安全法律制度体系。涉及粮食安全的法律法规较多，既有涉及某一个具体领域的，比如土地管理、乡村振兴、耕地保护、种子、农产品质量安全、食品安全、反食品浪费、安全生产等方面的法律法规，又有粮食生产、储备、流通、加工等专门环节的，比如粮食流通管理条例、中央储备粮管理条例等，还有新疆、贵州、广东、浙江等多个省份出台的有关地方性法规等。一方面，作为粮食安全领域的基础性、统领性法律，粮食安全保障法立足基本法位阶，主要确立保障国家粮食安全的重大原则、基本制度和成型体制，具体工作需要的实施性、操作性、一般性的规定不作规范，由其他单行法律和相关的行政法规、地方性法规等来作出具体规定。另一方面，本法立足有效衔接，原则上不重复规定现行法律已有规定的内容，确有必要的，则通过衔接性和实施性安排的方式处理。对现行法律虽有规定，但不能完全解决粮食安全保障工作的突出问题，或者粮食安全保障方面有特殊要求的内容进行重点规范。粮食安全保障法的颁布实施，是我国粮食安全保障领域的一件大事，相关法律制度规定坚持问题导向，体现了系统性、整体性、科学性、前瞻性，能够推动解决行业中长期存在的突出矛盾，真正做到全方位夯实粮食安全根基，维护经济社会稳定和国家安全，意义重大、影响深远。认真学习法律的主要内容 切实抓好贯彻实施工作粮食安全保障法共11章74条，包括总则、耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约、监督管理、法律责任和附则。主要规定了八个方面的内容：一是明确粮食安全保障工作的基本要求。包括坚持党的领导，建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责，明确国家粮食安全战略和新粮食安全观，树立大食物观等。二是确保耕地数量有保障、质量有提升。设耕地保护专章，明确“藏粮于地、藏粮于技”要求，完善耕地保护制度。规定实施国土空间用途管制，划定落实耕地和永久基本农田保护红线，实施耕地保护补偿制度和占用耕地补偿制度，加强耕地种植用途管控，建立严格的耕地质量保护制度，加强高标准农田建设等。三是巩固和提高粮食生产能力。主要通过“稳面积、增单产”两手发力。一方面，规定国家加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，要求采取措施稳定粮食播种面积，明确粮食主产区、主销区、产销平衡区都应当保面积、保产量，健全粮食主产区利益补偿机制和粮食生产者收益保障机制。另一方面，加大对粮食生产的支持力度，从种业安全、水资源管理、农业机械化发展、农业技术推广体系建设等多个方面作出规定。四是完善粮食储备调节制度。规定国家建立粮食储备体系，合理确定粮食储备的品种结构、区域布局。明确承储政府粮食的企业或者其他组织应当严格执行有关规定，建立健全内部管理和风险事项报告制度。要求政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等应当进行全过程记录。地方政府指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备，鼓励自主储粮。五是推动粮食流通、加工高质量发展。明确国家加强对粮食市场的管理，健全市场规则，维护市场秩序，保障粮食经营者公平参与市场竞争。规定国家采取多种手段加强对粮食市场的调控，保持全国粮食供求总量基本平衡和市场基本稳定。明确粮食供求关系和价格显著变化或者有可能显著变化时，政府及其有关部门调控粮食市场的具体权限和措施。鼓励和引导粮食加工业发展和加工结构优化，科学布局粮食加工业。鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的产销关系。六是强化防灾减灾和应急保供能力建设。明确国家加强粮食生产防灾减灾救灾能力建设，建立健全农业自然灾害和生物灾害监测预警体系，加强防御防控技术研究应用。规定国家完善政策性农业保险制度，鼓励开展商业性保险业务。建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制，完善粮食市场异常波动报告制度，制定粮食应急预案，按规定启动应急响应。七是做好全链条节粮减损工作。明确政府部门、粮食生产经营者、企事业单位、学会协会及公民个人、家庭等有关主体的节约义务。规定粮食生产者应当加强粮食作物生长期保护和生产作业管理，鼓励和支持推广适时农业机械收获和产地烘干等实用技术。推广适度加工技术优化工业用粮生产结构，调控不合理加工转化。规定公民个人和家庭应当树立文明、健康、理性、绿色的消费理念。八是压实粮食安全保障的政府责任。规定国家建立健全粮食安全保障投入机制，采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障。明确地方政府承担具体责任，政府有关部门协同配合做好粮食安全保障工作。为促进全面落实粮食安全各方责任，明确政府及其有关部门组织编制专项规划、建立粮食安全保障投入机制、实施监督检查、建立监测预警体系、加强质量安全监督管理、建立信用体系等制度措施。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要确保新制定的粮食安全保障法真正落地见效，促使有关方面在法治轨道上开展工作，建议从三个方面予以推进：一是抓紧制定修改配套制度，加快完善粮食安全保障法律制度体系。粮食安全保障法确立了我国新时期粮食安全保障法律制度的基本框架，但其中的不少规定还比较原则，相关部门要积极做好法律制度的配套工作，组织制定、清理、修改完善相关行政法规、部门规章和规范性文件，包括有关标准和技术规范。及时制定法律配套规定也是立法法明确规定的义务要求。有关地方也可以结合实际需要，做好相应的地方性法规、规章和规范性文件的立、改、废、释工作。二是加强法律学习教育培训，提升干部职工学法、知法、用法的能力。要推动法治政府建设，促进干部职工依法行政，需要各地方各部门积极安排、统筹推动，做好粮食安全保障法的学习教育培训工作。要通过多种途径，创新方式方法，组织开展好法律培训和法律解读，帮助广大干部职工，特别是执法工作人员准确、全面理解把握法律相关规定，将粮食安全保障法的立法精神融入日常工作中，特别是涉及到本部门本单位的一些义务性规则，要作为学习重点。三是大力开展法律宣传普及工作，推动粮食安全保障法走到群众身边、走进群众心里。建议有关方面把粮食安全保障法列入相关普法工作计划，创新法律普及与宣传的方式方法，组织开展多层次、多形式普法活动和政策解读，久久为功、循序推进、广泛宣传解读粮食安全保障法的立法精神和法律规定，让人民群众知晓粮食安全保障法，提高社会各界对粮食安全保障工作的认识，增强人民群众法治素养和尊法守法意识，为法律的顺利实施营造良好的舆论氛围和社会环境。（来源：《农村工作通讯》）
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