[生态策略] 我国海洋碳汇交易政策、实践及展望

1 福州市规划设计研究院集团有限公司

2 中国水产科学研究院

海洋碳汇的潜力开发是人类应对气候变化和各经济体实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标的必然选择和有效途径。从碳库体量来看，海洋是世界上最大的碳汇体，海洋碳库的碳储量约为39万亿吨，是陆地碳库的20倍、大气碳库的50倍，海洋生态系统固定了全球55%的碳，每年约有30%由人类活动排放到大气中的二氧化碳被海洋吸收。从效率来看，单位海域中生物的固碳量是森林的10倍，是草原的290倍。从资源禀赋来看，地球表面约70%为海洋，我国拥有约300万平方千米的主张管辖海域和1.8万千米的大陆海岸线，海洋碳汇资源禀赋丰裕、潜力巨大。从碳汇技术来看，随着微生物碳泵（MCP）理论的发展，在传统海洋生态系统修复（如红树林、海草床、盐沼的修复与保护）等增汇固碳基础上，陆海统筹、海洋负排放、海洋碱化等也被正式纳入海洋碳汇框架体系中。从国际交易来看，美国、印度尼西亚、肯尼亚、马达加斯加、塞内加尔等均计划推进或已开展海洋碳汇交易项目。

我国碳排放总量约104亿吨，用于抵消的潜在碳汇需求量约为4亿吨，而国内签发的碳汇量所剩无几。因此，我国对效率高、潜力大的海洋碳汇交易需求强烈。在我国“双碳”目标、海洋生态文明建设和海洋强国战略等大背景下，作为实现海洋碳汇价值、修复和保护海洋生态的有效手段，交易政策与交易实践仍处于起步探索阶段，急需加强研究。文章对我国海洋碳汇交易的有关政策和探索实践进行总结分析，并结合现实需求和存在困境提出战略建议，为构建海洋碳汇这一生态资本化的可行交易机制，统筹推进“减污、降碳、扩绿、增长”和“双碳”目标提供参考。

我国海洋碳汇交易政策可大致分为2类。

1. 制度性政策。关注全国碳交易市场（以下简称“碳市场”）总体布局，是方向性或主体政策，为海洋碳汇交易提供了政策制度上的可能性，集中体现于碳市场制度和国家有关海洋碳汇的顶层设计政策。

2.操作性政策。重点关注实践依据，更大程度上是具体化措施，为海洋碳汇交易提供操作上的指南，集中体现于海洋碳汇交易规程、评估标准及方法学。

我国海洋碳汇交易可从2个维度考察。

1.市场空间维度。碳市场分为全国和区域2类，是从区域试点开始，演变为当前的全国碳市场和地方碳市场共存的格局。

2.交易标的维度。我国碳市场分为强制属性的碳排放权配额（CEA）交易市场和自愿属性的中国核证自愿减排量（CCER）交易市场2类，主要经历了碳排放权市场先行、两者共存和碳排放权单一市场的过程。

目前我国缺乏国家层面的海洋碳汇所属的CCER交易制度。从理论和制度上来看，海洋碳汇属于CCER交易市场，但是由于CCER交易市场存在前期交易不规范、对政策目标贡献小等问题，该市场已于2017年关闭，停止了交易CCER相关的增量业务。由于海洋碳汇基础研究不足、评估标准和方法学不完善等，前期实践上还未将海洋碳汇纳入CCER市场交易。不过，随着全国碳市场建设推进，我国CCER交易市场正借鉴前期经验进行改进，并即将重启。

海洋碳汇纳入碳抵消机制的制度性政策不断完善。碳抵消机制是由某一组织制定的一套标准，主要用于监测、规范和审查自愿减排项目登记和自愿减排量交易的过程。目前，虽然海洋碳汇尚未纳入碳市场或CCER市场，但我国相关政策已将其作为国家应对气候变化和碳抵消的重要内容。具体而言，2012年国务院印发《全国海洋经济发展“十二五”规划》，在国内最早明确提出海洋碳汇的概念，并逐渐在国内展开了具有海洋碳汇效应的生态修复行动。2015年，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等多个文件，明确提出增加海洋碳汇作为有效控制温室效应气体（GHG）排放的手段、探索海洋碳汇试点、加大开展具有碳汇效应的海洋生态修复等内容。2016年，海洋碳汇被正式纳入《中华人民共和国气候变化第一次两年更新报告》（第五章），并于2017年提交《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处，标志着海洋碳汇成为我国碳抵消的重要板块。

海洋碳汇交易成为实现“双碳”目标顶层设计的制度性政策。2020年，我国明确提出“双碳”目标，之后逐步健全的“1+N”政策体系对海洋碳汇交易作出了系统部署。“1”是指国家层面出台的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》政策，其为“双碳”工作进行系统谋划、总体部署，其中明确提出了整体推进海洋生态系统保护和修复，具体包括：提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力；提升海洋等碳汇统计监测能力；将碳汇交易纳入全国碳交易市场；大力推进海上风电+海洋牧场等低碳农业模式等。在此基础上，还出台了有关部门或区域的“N”政策。例如，生态环境部、国家发展和改革委员会、自然资源部、交通运输部、农业农村部、中国海警局联合印发《“十四五”海洋生态环境保护规划》，自然资源部、国家发展和改革委员会、财政部、国家林业和草原局联合印发《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》，山东省人民政府印发《山东省碳达峰实施方案》等。这些政策都进一步强调加强海洋碳汇监测、巩固海洋生态系统碳汇能力、健全生态系统碳汇相关法规政策和促进生态产品价值实现等的重要性；意味着海洋碳汇交易已成为我国践行“双碳”目标的具体措施，也为海洋碳汇未来纳入碳市场提供了制度支持，同时有利于监测指南、方法学研制及实施等相关工作的推进。

考虑到海洋碳汇交易的碳抵消机制属性，从对应的国家层面的CCER交易市场和地方层面的碳普惠市场2个方面对海洋碳汇操作性政策进行分析。

已有的CCER交易市场，尤其是与海洋碳汇高度相似的林业碳汇的交易市场相关经验及操作政策，可为海洋碳汇交易机制研究与设计提供一定借鉴，其中最基本的就是项目开发及交易流程。以林业碳汇CCER交易市场为例，主要可分为项目备案、减排量备案、挂牌交易3个阶段（图1）。

图1 海洋碳汇可借鉴的CCER交易操作规程

需根据相应海洋碳汇方法学进行项目选择与设计，并向有关部门提交包括项目设计文件（PDD）、环评批复、第三方出具的项目审定报告等材料，重点是论证碳汇项目的可监测、可报告、可核查及额外性、障碍因素等，通过有关部门合规性审定并进行备案后，可正式称为“海洋碳汇CCER”项目并获得国家对该项目的公示。

重点是完成海洋碳汇CCER项目实施过程中的监测、报告和核查（MRV）等定量工作，并提交以MRV为主的系列材料，通过有关部门审查后，获得海洋碳汇量和签发的CCER。

签发的海洋碳汇CCER进行挂牌交易，基于等量原则用于碳配额抵消。碳汇项目开发及交易流程的各阶段中（图1），项目额外性论证、基准情景设定、合规审定、碳汇监测、报告和核查等关键环节，项目方法学是其最主要的操作依据，也是通过碳汇交易实现碳资源优化配置的操作规范。

目前，国家层面的海洋碳汇操作性政策还未完成研制，但为推进CCER交易市场重启进程，2023年3月，生态环境部正式印发的《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》明确提出，将建立并完善温室气体自愿减排项目方法学体系，这为海洋碳汇项目方法学研制及出台提供了重大机遇。同时，国家层面已发布和实施了部分海洋碳汇操作性政策（表1），虽然未涉及基准情景、碳汇的额外性等方法学的核心内容，未充分考虑可交易碳汇的人工干预和碳抵消的最重要原则，但是仍为未来海洋碳汇项目方法研制提供了一定的依据。

表1 国家层面的海洋碳汇标准

目前，地方层面的碳市场包含配额市场和碳普惠市场2类，本研究仅讨论与海洋碳汇交易直接相关的碳普惠市场。福建、北京、广东等省份的碳普惠市场最具代表性，是未来最有可能率先将海洋碳汇纳入碳抵消机制的区域。与国家层面基本一致，地方碳普惠市场也尚未将海洋碳汇纳入碳抵消机制交易范围。许多区域在海洋碳汇交易的主要操作依据即方法学方面，进行了有益探索（表2）。广东、海南、河北等地研制发布了红树林或双壳贝类的区域性碳汇方法学，深圳市研制了区域内典型海洋生态系统碳汇的核算指南，福建、广东、上海、山东、海南等多个沿海省市开展了海洋生态系统碳汇本底调查工作，并尝试构建包括海洋碳汇本底、碳汇监测、储量评估、潜力评估、保护修复、增汇成效评估的碳汇核算体系。这些将为未来海洋碳汇交易项目开发（如项目边界和基准情景设定、碳监测计划、碳库选择、额外性论证、缺省参数获得等）提供基础。

表2 地方层面的海洋碳汇交易操作性政策

在“双碳”大背景和初步形成的海洋碳汇交易政策下，福建连江等地积极探索和推动了海洋碳汇的交易实践（表3）。交易标的集中于碳汇计量或方法学比较成熟的海洋碳汇系统，具体包括红树林、海草床、湿地及大型藻类、双壳贝类。购买方主要为银行、材料公司等企业及非政府组织（NGO），交易价格以线下磋商为主。以上交易实践对海洋碳汇交易机制的项目开发、流程探索等具有先行实践意义。然而，以CCER交易市场和地方层面的碳普惠市场为参照的碳抵消机制需要完成项目备案、减排量备案2个阶段工作才能交易。结合具体实施过程中的操作依据，现有的海洋碳汇交易实践还面临着诸多困境，主要集中于4个方面。

表3 国内海洋碳汇交易的探索性实践典型案例

项目备案是碳汇开发与交易的首要环节，但从现有海洋碳汇交易的披露信息来看，已进行的交易均无项目备案这一关键环节。这很可能导致项目边界不清、基准情景设定失误、监测和报告可行性低等问题，尤其是在碳泄漏、生态环境的负面影响等方面因评估不足而导致偏差，最终可能导致项目不满足额外性这一交易核心条件（即部分项目在考虑碳库合理性、项目活动碳排放、土壤扰动等因素时），达不到净碳汇标准。

1.碳汇量核算参照标准与方法学有较大差距。从现有海洋碳汇交易实践来看，除湛江红树林交易的碳汇量核算符合方法学规范外，其他交易的碳汇量是依据科研机构的行标核算或自行监测及报告得到的数据，多数以碳移除量为碳汇量结果，未考虑基准情景、碳泄漏及生物碳泵、微型生物碳泵的碳沉积作用等。因此，这类碳汇量核算参照标准的科学性和合理性有待提升。

2.第三方核定和核查单位并不具有资质。目前，具有CCER项目审定核查资质的机构有6批共12家，这些机构也不是所有生态系统类型的碳汇都有审定的资质，如具有林业碳汇审定资质的仅有6家，即中国质量认证中心（CQC）、广州赛宝认证中心服务有限公司、中环联合（北京）认证中心有限公司、北京重创碳投科技有限公司、中国农业科学院、中国林科院林业科技信息研究所，海洋碳汇审定资质尚无明确规定（表4）。除湛江红树林碳汇由具备CCER资质的机构中国质量认证中心审定和核查外，现有其他交易的碳汇并不具备有关部门的合规性审定，仅是科研机构作为第三方出具了评审报告，该评审报告不是真正基于监测、核查的报告，且这些科研机构不具备相应的资质。

3.不符合地方层面的碳普惠市场政策。从已开展碳普惠的各地区政策来看，海洋碳汇还未正式纳入交易标的，也与地方所公布的方法学或核算指南不一致，更不符合地方碳普惠市场要求的注册、登记、备案等规程。

表4 具有CCER项目审定（核查）资质的机构

* 表示具有林业碳汇审定核查资质的机构

现有的海洋碳汇交易大多是线下交易，如湛江红树林、威海海草床、宁波海岸带等，个别线上交易的交割平台（如海带、贝类、湿地）不具备CCER交易资质，交易平台不规范甚至未通过正式的交易平台。海洋碳汇买方的动力以提升社会影响力为主，而不是真正为了碳抵消和减排。所以，现有的海洋碳汇交易不是在碳抵消机制下的交易，只是非正式的碳普惠交易。

现有海洋碳汇交易价格约20元/吨，海带碳汇交易价格更是低至8元/吨，明显低于2021年7月16日—2023年3月17日全国碳排放权配额（CEA）市场平均交易价格（45元/吨），究其原因是现有项目不是真正的碳汇交易。从供给方而言，现有的海洋碳汇不符合额外性；从需求方而言，由于不是国家重点控排企业，现有项目不能在系统上抵消碳配额。因此，海洋碳汇的供需双方对交易的需求存在明显差异，供给方的交易需求弹性较小，而购买方的交易需求弹性较大，决定了购买方在交易价格的谈判能力显著强于供给方，意味着现有海洋碳汇为“买方市场”。

海洋碳汇资源禀赋丰裕、潜力巨大，理论上海洋碳汇交易具有可抵消碳排放、优化资源配置和提升社会福利的可行性、有效性。海洋碳汇交易本质上是碳汇这一生态产品的价值实现过程，具体是通过碳抵消机制实现碳权在不同主体间的资源优化配置，引导分散的碳排放个体兼顾经济与生态，同时消除碳汇主体生态行为的正外部性，进而保障集体（国家或特定区域、行业）沿着“减污、降碳、扩绿、增长”的协同增长路径发展，最终实现“双碳”目标。

当前，海洋碳汇交易具有重要现实意义和强烈需求，海洋碳汇交易制度正逐步构建，诸多区域、主体在具有明显碳汇效益的海域展开了海洋生态修复与保护行动，并在规范核算及计量方法、开展交易实践等方面进行了有益探索。与国际社会相比，我国海洋碳汇交易起步较晚，但探索性实践进程发展迅速，交易标的也更多样，除以IPCC为代表的、国际社会关注的红树林、海草床、盐沼等传统的典型海洋碳汇系统，还涉及渔业（大型藻类和贝类养殖）碳汇。这些都为未来海洋碳汇交易的规范化积累了政策和实践的基础。未来海洋碳汇交易将成为我国海洋经济转型升级、高效践行“双碳”目标的重要抓手。

结合我国碳市场交易经验，针对海洋碳汇交易现有政策和实践困境，本文建议未来应在促进海洋生态系统增汇和负排放基础上，从如下3个方面推进海洋碳汇交易进程。

当前的海洋碳汇交易并不涉及重点企业，海洋碳汇市场机制未发挥碳资源优化配置的作用，主要是由于当前政策下，海洋碳汇不能抵消市场主体控排的碳配额，市场主体缺乏购买动机。为此，在CCER市场即将开启的背景下，拟出台的政策文件应将海洋碳汇纳入CCER体系，在国家层面建立海洋碳汇的碳抵消市场机制，从而扩大海洋碳汇交易的需求，适度提升交易价格。

通过总结前期CEA交易市场及CCER交易市场的相关政策、交易流程，借鉴绿碳交易机制经验，加强海洋碳汇交易机制的基础研究，包括生态系统研究（红树林、海草床、盐沼等滨海蓝碳和大型藻类、双壳贝类养殖的渔业碳汇）和技术手段研究（生态修复与保护增汇、陆海统筹负排放或经济活动减排、海洋微生物增汇等）。加快制定、出台海洋碳汇的有关评估标准、方法学，推进海洋碳汇MRV体系的建设（包括技术规范、重点规程、第三方机构资质等）。

在正式的碳抵消制度出台前，“民间”探索性的海洋碳汇交易实践具有促进共识、积累经验、示范创新等多重意义。具体可注重4点探索性实践：

1.流程。参考CCER尝试更为严谨的交易规程。

2.价值实现方式。探索金融保险与质押信贷、生态灾害损失赔偿、大型活动碳抵消（如会议主办方购买海洋碳汇）等多种方式。

3.利益主体。激励和吸纳社会责任企业、非政府组织、金融机构等潜在客户，鼓励多样化的业主、平台、第三方机构参与海洋碳汇交易实践。

4.交易标的。在红树林、贝藻类碳汇基础上，探索资源更加丰富的盐沼及柽柳栽植复壮、互花米草防治等典型生态修复与保护的碳汇项目开发及交易。

董敬明  福州市规划设计研究院集团有限公司副总规划师。主要研究方向为区域和城市规划、海洋经济、生态环保。

刘子飞  中国水产科学研究院副研究员。主要研究方向为渔业经济、资源与环境经济、海洋经济与碳汇。