[治理策略] 陈思丞等：政策网络与创造性执行效能

“创造性执行效能”是地方政府有效落实政策目标的重要能力，提高创造性执行效能已经成为各级政府关注的核心问题。习近平总书记在党的二十届一中全会上提出要求，“要因地制宜、因时制宜，紧密结合各自实际，开动脑筋、主动作为、大胆作为，创造性开展工作，真正让党中央决策部署落地见效，坚决克服空喊口号、机械执行、消极应付等不良倾向”。李强总理在谈及“新一届政府如何加强自身建设”问题时，也多次强调要提高地方政府的创造性执行效能。

“创造性”主要体现于在规则模糊、自由裁量、没有固定执行路径的情景下，政府能够主动作为，确保实现政策目标。政府的创造性执行效能在创新型政策执行中尤为突出。创新型政策是指为解决新社会问题或实现新社会目标所出台的新政策。创新型政策的执行不论在政府治理还是技术应用层面均存在经验不足和不确定性，政策实施路径模糊，执行主体拥有裁量权。

创新型政策的执行过程是发现政府创造性执行效能从何而来的丰富场景。本文从该角度出发，以J省D市M村执行省政府盐碱土地改造为案例，提出拓展政策网络主体是提升政府创造性执行效能的途径之一。广义的政策创新是指政府主导发起的、不同于旧有工作方式的创新实践，可以分为制度创新和技术创新两类：制度创新，即通过改造现有制度或创立新的制度以适应社会经济发展需要；技术创新，即将科学技术手段应用于现有的或新兴的政府治理过程。M村盐碱地土地改造项目是典型的创新型政策，制度创新表现在政府、企业等多元主体在工作中形成的一系列方式办法，技术创新体现为使用新兴大规模盐碱地改良技术替代传统的、分散的土地改良方法，因此，该项目是两种创新的复合体。在技术方面面临不确定性，同时在执行方面也没有先例可以参考，地方政府需要根据实际情况和出现的问题调整执行策略。这其中便蕴含了网络主体合作以提升创造性执行效能的路径和机制。

有关政策执行的研究多数关注政府组织或准政府组织内部成员推动创新型政策执行所发挥的作用，少有对其他主体角色的系统梳理。但是正如奥斯特罗姆和伊文斯等人所关注到的，公共部门和私营部门的互动合作可能有利于协同解决集体行动问题，政策的创造性执行亦不例外。现有创造性执行研究集中于对地方政府策略的分析，忽视了政策网络的重要性，创造性执行很有可能通过拓展网络主体的方式实现。同时现有研究多专注在政策议程和政策设计阶段，未能从政策全过程分析网络主体推动政策执行的作用机制，少有强调主体互动在政策执行、评估和推广阶段所施加的作用。本文从政策网络视角出发，以创新型政策执行为场景，补充政策网络主体互动在政策创造性执行过程中所发挥的作用机制。

面对创新型政策执行困难的问题，地方政府需要在政策执行过程中发挥创造性和能动性，而吸纳其他政策网络中的主体成为有效解决相关问题的重要策略。本文尝试从政策网络视角出发，建立地方政府在政策执行全过程吸纳企业作为政策主体的理论框架，进而解释如何提升地方创造性执行效能。

实现政策的创造性执行既要有坚定的原则性，又要有极大的灵活性，在执行政策策略时发挥能动性和创造性。这就要求政府在政策执行过程中根据实际情况进行讨论和审察，而不是一味盲目执行。现有文献从特定情境出发，讨论了实现政策创造性执行的方式。樊红敏等分析了县域干部群体作为一线干部嵌入地方政策执行过程，通过发挥组织整合主动性、资源动员主动性、政策调适战略主动性以及政策执行策略主动性实现了地方政府的创造性执行。也有一些研究从中央与地方的关系角度回答了地方政府实现创造性执行的条件。李元珍通过分析地方政府的政策话语转译行为来解释创造性执行，地方政府在对标对表执行上级政策时，既不是机械按照上级指标分解细化，也不是简单地根据自身所需层层加码，而是呈现出极大的灵活性。夏瑛等指出，“回头看”督察后中央政府对行政调度这一常规科层治理手段的非常规运用直接推动了地方执行力的提升，提升了创造性执行效能。张翔从组织学的角度出发，指出地方政府的创造性执行面临着权威性与创造性的矛盾。地方政府通过“坚决执行”的主观态度、“实事求是”的客观成效、“阶段成果”的意义建构、“肯定评价”的舆论环境、“清晰妥当”的后继方案等机制争取创造性执行，为组织权威所容纳。也有一些文献讨论了地方政府政策执行中的变通与灵活性问题，虽然没有形成有关创造性执行的理论解释，但为本文的内容奠定了基础。

现有关于创造性执行的研究以地方政府为主体，讨论了干部在政策执行过程中体现的灵活性和创造性，以及地方政府在与上级政府互动中对政策执行的变通和解释机制。值得注意的是，这对地方政府的能力提出了较大的挑战。对于一些执行难度大、未知问题多的创新型政策，只依靠地方政府的执行变通或目标建构很难真正将政策顺利执行。本文将政策网络理论作为理论基础，指出在政策执行过程中，拓展相关主体可以成为提高创造性执行效能的方式。

政策网络理论区别于分别强调自上而下和自下而上执行主体的第一代和第二代政策执行理论，属于第三代的政策执行理论。该理论更加强调政策设计与执行全过程中政府和社会中各角色的有机贡献，关注角色间的网络关系对政策及其效果的因果解释。该理论的优势在于能够更好地认知多利益相关方、各主体能动性强、复杂不确定的政策问题。政策网络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种治理形式或者治理结构。政策网络是与政府、市场相区别又介于二者之间的第三种社会结构形式和治理模式，其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动，培养出共同的价值观，形成一套解决问题的方式。在政策网络的研究中，对网络连结属性的认识基本有三种观点：第一种观点认为，政策网络赖以连结的“粘合剂”是政策过程中不同行为主体之间的资源依赖。第二种观点则认为共同的价值信仰是维系网络联盟的基础。第三种观点借用了社会学研究中“话语”的概念，认为对政策问题共同的理解是网络联盟存在的条件。政策网络的影响贯穿整个政策执行及推广的过程。

当前，政策网络理论已经成为公共政策研究的一种重要范式。许多中国学者也强调了政策网络理论在中国的适用性。社会转型期的中国需要打造共治共建共享的社会治理格局，作为治理范式的政策网络能够为多元主体的共同参与、网络化治理提供可资借鉴的管理策略。一方面，不同于西方的多元决策结构，在中国，决策的“中心”位置是非常清晰可见的。另一方面，作为一个“关系型”社会，中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网，运用“政策网络”方法对于这些关系网进行具体的研究更有解释力。同时，随着我国现代化进程的不断推进，利益结构的多元化、决策过程的部门化也在日益加剧，为政策网络的研究提供了更为贴切的现实基础和理论背景。

政策网络理论也广泛应用于解释中国政策过程。冯贵霞解释了大气污染防治行动，众多利益主体之间的互动——联合、集结或博弈对抗，呈现出复杂多变的关系特征，构成了不同类型的政策网络。锁利铭等通过泛珠三角合作区的案例发现，建立在信息共享基础上的“弱关系”网络结构打破了原有行政隶属，通过代理人的传递作用连接了不同的参与者，从而保障制度性集体行动的实现。范永茂利用政策网络理论分析了网约车监管困境及其治理出路，指出政策网络可以降低交易成本，通过建立以信任、互惠为基石的社会资本或关系契约进行主体间协调，以弥补科层制与市场机制的不足。朱亚鹏等指出流动人口医疗卫生福利的边缘化源于政治结构和特定制度安排所致的封闭政策网络，建立一个包容性的政策网络可以克服主要的制度障碍，从而更好地满足流动人口的医疗卫生需要。

创新型政策的执行，不论在政府治理还是技术应用层面均存在经验不足和不确定性。正是由于这些不确定性和风险要求政府创造性地开展工作，探寻更为高效的政策执行方式，寻求与其他主体的合作。

本文认为企业在创新性政策执行中具有明显的优势，是地方政府的重要合作对象。政策创新倡导联盟成员所具有的个人或组织特质、社会网络、政治资本被视为影响政策创新成功的因素。既往对中国政策创新的研究多关注政府组织内部的创新推动者，在文献中常用“政策企业家”指代推动政策创新的关键个人和组织。已有研究认为，在中国的制度环境下，政府内部的政策企业家往往诞生于地方和基层部门，且相较于政府外部组织和个人，政府内的政策企业家具有更加丰富的政治资源、政治网络和决策权力，从而不论在现实中还是研究中都占据更大比例。近些年，随着中国政府治理模式的转变和社会组织的发展，越来越多的学者关注到了行业协会和非政府组织在政策创新中的作用，就其在政策倡导和创新中发挥影响的大小及具体机制等问题进行了理论建构。

聂辉华将中国政府与企业间的互动分为政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害四种类型。该分类表征了现有文献看待政企合作的两种视角：一是政治庇护主义视角，政府以其公共权力向企业寻租，可能导致公共利益的损害。二是双向互补视角，政府和企业间能够实现激励相容，共同服务于经济发展、社会治理等公共服务目标。本文所采取的是第二种视角。不同于以往研究对政府和企业间的博弈、寻租和促进经济发展问题的关注，本研究旨在揭示政府可以通过利用企业在政策创新过程中的优势实现政策的有效执行，就企业被地方政府吸纳为创新型政策执行成员所具有的政策网络关系、行为策略和作用机制进行分析，指出拓展政策网络主体是提升地方政府创造性执行效能的有效途径。

本文从政策网络理论出发，解释地方政府与网络中各主体尤其是企业的合作如何在议程设定、政策执行和政策推广三个阶段提升创造性执行效能，因地制宜解决执行中遇到的问题，形成创造性执行效能从何而来的解释框架（如图1所示）。

（1）政策网络推进议程设定。地方政府通过吸纳政策主体、拓宽政策网络的方式推进政策议程，形成政策实施条件。

（2）政策网络执行创新型政策。政策网络中的各主体能力互补，创造性地解决政策执行过程中的问题。

（3）政策网络推广创新型政策。网络多主体互动，扩大政策影响提升对政策成果的信任，促进政策的大范围推广。

本文采用的案例研究方法适用于回答本文的研究问题，即地方政府如何通过拓展政策网络主体来提升创造性执行效能。案例研究方法有助于研究者刻画研究对象间的网络关系、行为互动和事件发展，以逻辑性的分析进行串联归纳，从而形成解释性的理论贡献。

创新型政策执行过程是探究地方政府创造性执行效能的丰富场景。土地政策是公共管理领域具有高度代表性的一类政策，涉及广泛的群众利益，也是改革创新频发的领域。本文选取J省D市M村盐碱地改造项目进行单案例分析。该项目是盐碱地改造在全国多地推广前第一个于村民拥有土地使用权的荒地上开展的改造项目，没有先例可以借鉴，创新风险高，是典型的创新型政策。对该政策的执行和推广过程的探究有利于发掘地方政策提升创造性执行效能的机制。

在东北，由于地势低和气候干旱造成的蒸发等自然因素，以及不合理灌溉和土地过度开发等人为因素，广袤的黑土地间分布着大片盐碱地，令当地群众深陷贫困。如何改造这片“不毛地”，是从脱贫攻坚到乡村振兴的关键之举，也是加快农业农村现代化、助力农业强国建设、保障国家粮食安全的必由之路。党和国家高度重视盐碱地综合开发利用。2021年10月，习近平总书记考察黄河三角洲农业高新技术产业示范区时强调：“18亿亩耕地红线要守住，5亿亩盐碱地也要充分开发利用。”2022年中央一号文件首次写入“支持将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地”；2023年中央一号文件再次强调“做好盐碱地等耕地后备资源综合开发利用试点”，不断推进国家盐碱地综合开发利用工作。

J省是粮食大省，2022年粮食总产量达816.16亿斤，单产居全国前十名产粮大省第一位。然而，受自然和人文等因素影响，J省土壤积盐返碱问题突出，自1959年至今盐碱地面积增加450万亩，成为我国最主要的盐碱地集中连片区域之一。D市地处冲积平原，域内耕地约200万亩、盐碱地95.78万亩，是J省盐碱地占比最高的地区，也是集中连片特困地区和主要的国家级贫困县之一。C镇M村则是D市最典型的因盐碱地致贫连片地区之一。选M村盐碱地改造项目进行单案例分析具有较强的代表性和典型性，且笔者于2017年至2023年多次访问项目实施地，与项目参与企业和J省政府有频繁的工作往来，有助于笔者开展长期的过程观察和获得一手资料。

本文数据采用非结构化访谈、政策文件收集、媒体报刊资料检索三种方式形成一手资料，收集国家、省、市、县的耕地相关政策资料，了解盐碱地改造的技术原理和中国盐碱地分布，了解M村的基本信息，完成资料间的交叉验证。从2017年至2023年，作者共三次前往J省政府、D市政府、M村项目地开展实地考察和利益相关方访谈，共访谈20人次，形成访谈资料近30万字。从各级政府、企业和村民三方视角形成了对事件发生过程和结果的梳理，从而最大限度地避免了单利益相关方可能造成的叙述偏误。多次回访也有助于研究观察者，形成长期多次的评估观察，从而减少单次观察可能产生的信息和理解偏差。作者采用系统性的方式选取访谈对象，保证对各利益相关方均至少一次访谈，在必要时对同一个访谈对象进行二次回访。表1为本研究的资料收集情况。

2015年末，J省D市国土局L局长出于解决国土财政问题以及支持脱贫攻坚目的，萌生了在D市开展盐碱地改造为耕地的想法，向上级分管副市长汇报，获得领导支持。C镇M村作为最典型的因盐碱地致贫连片地区，获得省级耕地开垦费1.41亿元。然而，这项于政府内部自上而下发起的创新型政策，面临着来自基层干部和村民的双重阻碍：盐碱地改良失败的不确定性和土地产权等利益纠葛使得干部畏难、村民患失。

1.企业以信息协调者身份融入政策网络

本节关注政策网络的建立和扩张过程。盐碱地改造的政策倡议者国土局L局长身担市委、市政府交办的两项工作任务：（1）解决国土财政问题；（2）支持脱贫攻坚。国家自1997年《土地法》颁布以来实施“占补平衡”政策，鼓励地方政府开垦新增耕地，所新增的耕地指标可以出售给省内耕地少的地区、城市化用地需求高的地区，从而增加财政收入。L局长认为D市具有广袤的盐碱地资源，若能成功实现盐碱地的大规模改造，便能解决国土财政和脱贫攻坚两大问题，可谓一举两得。经过调研、协调与动员，D市国土局最终选定C镇M村作为本次盐碱地大规模改造的试点，从而将政策执行的关键人物C镇党委书记和M村村两委负责人纳入政策网络。

经多次赴原J省国土资源厅请求给予政策支持，2016年1月11日，J省国土资源厅发出《关于下达省级占补平衡土地整治项目实施计划的函》，公布拟投入省级耕地开垦费1.41亿元在D市C镇实施土地整理项目，建设面积为940公顷即1.41万亩，力争到2016年底前完成工程建设，2017年底完成项目验收。项目建成后，由省国土资源厅对新增耕地进行确认，改造后的耕地指标交易后形成的收入，J省厅与D市按四六分成。

A公司2016年于省厅获悉D市C镇盐碱地改造项目信息。A公司是北京市B大学科研技术转化所成立科技公司，早在1995年，B大学便自主研发“利用脱硫石膏改良盐碱地”技术，并于2007年获得发明专利。2010年，B大学筹措2亿元资金牵头组建A公司，提出为“国家改良1亿亩盐碱地”目标。2011年起，A公司相继在黄河中游、东北、华北和新疆开展大规模示范区建设，并于2012年在D市建立盐碱地改良示范基地。A公司认为D市项目是不可多得的重要项目。第一，M村盐碱地集中连片，达1.41万亩，是公司第一次对村民所有土地开展盐碱地改造项目。若项目顺利完成，不仅能够在实践中证明公司的技术实力，还能够惠及村民，从而获得更大的项目影响力。第二，项目资金充裕，基本能够支持项目实施。第三，A公司所拥有的盐碱地改造专利技术也日渐成熟。公司于D市承包建设的示范基地于2012年改造完成后，产量逐年稳步上升，为M村项目积累了宝贵经验。综合而言，在国家日益重视粮食安全的大背景下，A公司将D市项目视为盐碱地改造产业发展的重要分水岭，公司需要在产业方兴未艾之际以标志性项目获得早期市场的认可。

为了获得当地政府认可、融入政策网络，从而在后续招投标中取得优势，A公司负责人与刘局长建立了工作关系。L局长于交流中向A公司表达了一项政策上的顾虑。2016年的耕地“占补平衡”只允许耕地指标在各省省内进行跨地市的交易，但L局长考察南方省市发现，在长三角、珠三角等地，由于用地紧张，耕地指标的价格是东北省份的数倍。若能实现耕地指标的跨省交易，盐碱地改造项目的经济价值将会更高，也有利于国家在更大范围内实现资源的高效利用。关于此事，L局长已多次向省厅提起建议，但均未获得回应。

A公司负责人常驻北京，随即依靠与省政府和中央政府相关部委建立的工作关系，就此事进行了了解和反馈。A公司在省政府和中央政府所建立的关系网络得益于其股东北京市B大学，A公司专利技术发明人之一为中国科学院院士，亦帮助A公司与农业农村部等部门建立了工作关系。2017年1月中共中央国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出耕地指标跨省交易。当时，通过多轮的交流沟通，A公司既帮助L局长坚定了项目信心，又与L局长形成了良好的信任关系。此外，A公司负责人安排项目经理与C镇党委书记和M村村支书也建立了工作关系，为后续投标做准备。

A公司以其在中央和省政府层面建立的工作关系，在项目早期参与到地方政府创新型政策的设计过程中。尽管绝大多数政策层面的事务均由各级政府决定和推进，A公司通过发挥自身在多层级政府的网络关系，以信息协调的角色为地方政府提供了价值。通过信息协调和技术支持，A公司加强了D市、C镇地方政府政策创新的信心。这为后续政策执行奠定了组织基础。

2.政策网络在创新型政策中的作用

M村项目执行网络的构建经历了信念形成、利益赋予和治理赋能三个过程（见图2）。首先，中央政府已形成相关制度和财政支持推动地方政府开展补充耕地创新项目，为各级干部个人成长与信念形成提供有力支撑。其次，J省厅与D市在盐碱地改造后能够按四六分成的方式获得耕地指标交易收益，各级政府与A公司在该项目实现合作共赢。再次，各级政府有关部门在项目实施中给予必要的政策扶持，为项目实施提供更大自主性空间，这些都为下一级地方政府和村两委治理赋能提供必要支撑。

在此背景下，D市与省厅密切沟通，获得1.41亿元耕地占补平衡项目资金。市政府分管副市长和相关部门组织商讨，就选定M村开展盐碱地改造达成共识。至此，D市政府将政策执行网络持续扩展，通过政府层级间自上而下的信念和利益供给，将C镇党委和M村村两委纳入执行网络中，形成强关系。与此同时，市政府分管副市长借助自身的管辖权，横向协调了多个与项目成功密切相关的职能部门，为项目提供电力、水利、交通等各方面的保障，确保项目成功。这一过程中，上级政府在向下级传达任务的同时，也充分调动行政资源助力下级政府，通过跨层级、跨部门协同，提升治理能力。

A公司在项目可行性分析和招投标时进入政府-企业政策执行网络。在盐碱地改造市场刚刚起步、各级政府对大规模推进盐碱地改造仍有迟疑的情况下，作为国内盐碱地改造技术的领先企业，A公司洞悉国家耕地政策，深知在国家粮食安全日益重要的大背景下，盐碱地改造大有可为、前景可期。M村项目是不可多得的大规模试点项目，有充足政府资金保障，同时该项目直接涉及村民利益，引领示范作用突出，有助于A公司抢占市场、快速发展。鉴于此，A公司有充足动力主动、深入地与政府建立良好关系，参与该项目并确保项目成功，因此积极向各级部门展示其技术原理和可行性。此外，A公司系B大学校企，其公有属性在一定程度上提升了政府干部的信任度，降低其感知的创新合作风险。在激励相融和能力赋予两方面，A公司和政府双方都有很强的意愿且能够建立良好的网络合作关系。

至此，政策执行网络形成，政府上下级间、各级政府和企业间从各自利益出发，形成利益共同体和强关系网络，实现相互赋能。该强关系网络成为推进该项目执行的主导联盟，是解决项目挑战、控制项目风险、保障项目成功的关键因素。

1.创新型政策执行困难重重

2016年3月经过C镇镇政府和M村村两委的努力，盐碱地改造项目通过基层民主流程，可以启动招标。为取得村民同意，政府出台了多项创新性举措，涉及历史土地承包合同处理、集体所有土地再分配、村民种植收入损失补偿等方面。随后，项目启动土地整理和基础设施建设等工作，为后续盐碱地改造做准备。2017年3月，A公司与D市政府签订关于盐碱地改良的技术服务合同。盐碱地改造阶段没有遇到太大困难，按照A公司的技术流程完成了改造工作。挑战出现在了改造完成后的插秧种植阶段，许多村民不愿意进行水稻种植工作。背后的原因一是村民们过去都是种旱田，种植玉米等作物，而盐碱地改造要求村民改种水稻田，村民们没有经验、害怕失败。M村妇女主任表示虽然自己碍于干部身份在民主流程中签了“同意”但仍心有抵触，“咱没种过水稻，不懂技术而且资金投入太大”。二是由于盐碱地改造项目是政府主导且政府已经承诺在第一年施工期内给予村民每人7000元的种植损失补贴，不少村民认为只要不参与水稻种植，那么项目失败就是政府的责任，政府就要继续补贴村民。

其中，一位有十多公顷地的绰号“二鸭子”的村民非常有代表性。A公司刚帮“二鸭子”改完地，却发现“二鸭子”早已卖了秧苗。原来，合同约定，打完浆后池埂高度要达到40公分，但因为打完浆后土是虚的，会有部分漂跑，导致埂高只剩十几公分了。“二鸭子”以此为由不肯插秧。A公司领导说派人帮他把埂重新扶一下，“二鸭子”也不答应，每天在地里守到天黑，不让A公司的人和机械进入。还有一次，村民插秧插到一半，停电了，村民们跑到乡政府投诉。公司领导赶到现场，一个个地询问村民有什么具体问题，才发现都不是什么大问题，只是因为当中有几个确实不想种水田的人带头起哄，还有人纯粹来充数，“别人来，我们也不好意思不来”。国土局土地整理中心李主任指出：“有些村民通过拉拢亲戚、朋友串联起一个小团队抵制项目，也有一些是盲目跟风。”另外，插秧过程中用电问题也曾引发风波。2017年夏正逢大旱，天然水紧缺。所以村民插秧过程中需要用水泵抽取水井的水，导致用电量暴增频繁跳闸。“灌水的农时有一个时间节点，就那么十多天，如果打不了浆、插不了秧，那么这一年全废了。”D市副市长介绍。执行中问题多、难预料是创新型政策的特征，为政策网络的执行能力提出了挑战。

2.网络主体能力互补创造性解决执行问题

政策网络中政府与企业合作，使企业发挥出其资源和信息优势，形成能力互补，依据实地情况创造性解决执行中的各种问题。原本解决村民种植意愿低的问题是政府的责任，A公司仅负责完成盐碱地的改造工作。但项目时间紧，若错过最佳插秧时节，秋收产量就是大问题。在政府人员紧张、解决矛盾时间有限的情况下，A公司项目经理决定短期雇佣数百名工人帮助村民完成插秧工作，在完成土壤盐碱监测和控制的同时，承担了许多合同外的责任。村民们也在沟通中“积累经验”，明白找政府比找A公司项目经理回应更慢，便常常直接给A公司项目经理打电话反馈自家分配地块出现的各种土地问题。

村民“二鸭子”的问题最后得以解决也在于A公司。项目经理趁雨夜“二鸭子”不在地里派了37个工人通宵帮“二鸭子”把田埂扶好，全部达到40公分。第二天，“二鸭子”一看，再没有拖延不种的理由。“农民的事很复杂，但只要摸清他们的需求，有问题就解决问题，其实也不难。我成天与他们在一起，他们什么情况，我一清二楚。”A公司项目经理说。由于村民抵制耽搁了农时，A公司最后雇了三五百个雇工为村民提供“保姆式”的插秧与土壤检测等服务。此外，因为公司的款项周转较慢，为了按时给雇工结工钱，项目经理自行垫付了70多万元。L局长称，“A公司当时就一个目标：必须把这项目干好，挣不挣钱无所谓。现在看它的理念是对的。”他还说，“按理说A公司只负责土壤改良，不管插秧，但村民就爱找A公司，因为他们真能解决问题。A公司有担当，村民心里门儿清！”

地方政府也充分发挥了其主体能力，调动资源创造性地解决执行中所出现的问题。为了解决用电问题，除了让村民错峰用电，副市长带领的工作小组还走了一步险棋，在充分论证的基础上增加开关电阻，满负荷度过了那几天的困难期。国土局L局长称，“没有最难，只有更难。如果要写本书的话，每个困难都能作为一个章节。”在谈及项目推进过程中的重要支持力量时，副市长与L局长提到了J省厅及D市委市政府的作用。D市市委书记、市长亲自过问，多次实地检查调研，给了他们莫大支持。L局长称，J省厅给予了很多强有力的政策保障，包括在原来的土地整理基础上加入培肥地力和土壤改良环节，成为M村项目成功的关键。此外，市委和政府整合全市的力量，市长亲自挂帅、主管副市长靠前指挥都是推动创新型政策执行的关键。如图3所示，网络主体发挥各自的优势推动了政策的执行。

2017年秋，M村曾经白茫茫的“疙瘩地”上长满了金灿灿的稻穗，曾经的俗语“盐碱地，涝洼塘，光出碱沙不打粮”成为历史。2017年9月下旬，原国土资源部组织专家到M村实地进行测产，每公顷水田产量超过1.5万斤，远超此前村民自行种植产量。一位村民种了将近30年地，八九公顷地主要是靠天吃饭，收成最好的一年毛收入也不过6万元；盐碱地改造后第1年，6公顷地光卖粮食的纯收入就超9万元。截至2022年，盐碱地改造以来，M村连年丰产丰收。村民的观念也出现了转变，由于技术不熟悉等带来的担忧也一扫而光，想要承包更多的土地。

1.创新型政策的评估与推广

D市曾是J省8个国家贫困县之一，2015年，M村依然有205户建档立卡贫困户。在盐碱地改造项目实施后M村打了翻身仗。2017年及2018年各有一部分村民脱贫，随后村里全部脱贫，实现小康生活。此次项目共开发整治水田面积1136公顷，旱改水面积104公顷、新增耕地1032公顷，每位村民分到一公顷，共分了570多公顷，村集体还按约定预留了70公顷作为新生儿备用地，剩下的470公顷进行对外发包，村集体一次性获得1700万的十年租金收入。曾经的贫困村M村2021年入选“中国美丽休闲乡村”。

M村盐碱地改造取得成功的消息不胫而走，附近村镇纷纷前来取经，相隔近700公里的N省甚至派了一支30多人的代表团前来考察学习。镇党委书记对此指出，现在的盐碱地改造，技术、资金都不是问题，最难的是执行。“各级干部如果执行力太弱，再好的技术也落不了地，再多的资金也下沉不了。现在中国的问题，其实就是人的问题。关键在于转变干部跟群众的思想。”

2022年12月3日，J省委农办印发《探索形成盐碱地开发利用“D市模式”深度挖掘后备粮食产能》，将“D市模式”概括为以“以水定地以稻治碱”为主要特征，并称成功构建“良种+良技+良法”的盐碱地开发技术方案。良种指建立耐盐碱种子科研联盟，培育出耐盐碱作物品种30多个；良技指研发了化学降碱排灌洗盐、培肥地力等专利技术；良法指探索形成密植抗逆栽培方案，推广应用有序机抛秧技术等。在M村之后，D市多个村镇相继实施土地整理项目。

2.网络主体互动实现政策推广

D市M村盐碱地改造项目以其优异的改造效果获得了社会各界的广泛认可和央视的报道。网络中各主体在上级政府进行创新吸纳、推广，以及向周边省份、地市政府扩散的过程中，发挥着积极作用。D市国土局和A企业所建议和期盼的耕地指标交易政策变化取得了结果。2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）出台；2018年，《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号）出台，耕地指标跨省交易支持政策正式成形。M村新增的耕地中有350公顷成为全国跨省交易的首批项目，D市地方财政依靠指标交易增收9.6亿元，D市从盐碱地改造创新的参与者、推动者成为受益者。该项政策的出台为更大范围开展盐碱地改造提供了资金支持。

M村项目成为D市政府和A企业向外推介盐碱地改造的有力实践。除A企业外，其他盐碱地改造行业企业也开始加快布局，深入东北各地了解下一步的盐碱地改造规划。政府层面，D市人民政府于2019年3月印发《D市引导和规范社会力量参与土地整治项目建设实施意见》（大政发〔2019〕10号），后续项目共撬动社会资本36亿元，大大拓宽资金来源。2022年9月9日，国家发展改革委等7部委联合印发《J省盐碱地等耕地后备资源综合利用试点方案的通知》（发改农经〔2022〕1426号），支持J省在D市等地，开展盐碱地等耕地后备资源综合利用试点，共可新增和改造提升耕地面积52.88万亩。这意味着新一轮的盐碱地综合利用试点全面铺开。

企业层面，A企业作为政策创新的执行方，多次配合D市政府接待来自各省和中央的考察队伍。通过与J省政府的工作关系，A企业负责人多次被邀请在耕地工作会议上发表讲话，介绍M村项目经验，为下一步盐碱地改造工作建言献策。M村项目也成为A企业向黑龙江、内蒙古等市场宣介盐碱地改造可行性的核心证据。此外，2022年3月，在D市政府组织下，9家国内一流盐碱地改造企业在同一地块进行改造效果“比武打擂”，进一步客观真实地展示了各企业的技术实力，为D市各镇参与盐碱地改造试点提供参考。如图4所示，网络主体之间的互动配合促进了政策影响进一步扩大。

唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。在中国式现代化的征程中，提高创造性执行效能是做好新一届政府工作和自身建设的时代要求。提高创造性执行效能归根到底是为了满足人民群众日益增长的美好生活需要。本文明确了政策网络在创新型政策执行和大范围推广过程中能够发挥的作用以及其中的机制，丰富了创造性执行的内涵。研究发现，地方政府与多层级的政府系统以及企业形成网络关系，在信息协调、能力互补和信任建立三个方面发挥推动创新型政策的执行的作用，是创造性执行效能的重要来源：第一，政策网络推进议程设定，地方政府通过吸纳政策主体、拓宽政策网络的方式推进政策议程，形成政策实施条件；第二，政策网络执行创新型政策，政策网络中的各主体能力互补，创造性地解决政策执行过程中的问题；第三，政策网络推广创新型政策，网络多主体互动，扩大政策影响提升对政策成果的信任，促进政策的大范围推广。

新治理范式下，政府从“划船”变为“舵手”，创新型政策的科学性、有效性不再单纯取决于政府单方面的投入和努力。诸如社会政策、医疗政策、土地政策等，往往都离不开社会中各主体的参与。政府应该如何吸纳各主体到政策中来，如何与各主体配合，都是需要研究的问题。

本研究的贡献在于，首先，为地方政府创造性执行提供了典型样本。面对诸多的不确定性以及一些地方化的问题，地方政府根据实际情况创造性地将各级政府与企业纳入政策网络，为创新型政策的执行和推广提供了更广泛的信息来源和能力基础。现有关于创造性执行效能提升的研究多集中于地方政府如何在政策执行中发挥灵活性和变通性，而本文提供了拓展政策网络主体的思路，最大化了地方政府的执行能力。土地政策是具有高度代表性的一类政策，新时代背景下如何应用新的技术手段提高土地利用率，因地制宜造福造富是改革创新的重要议题。通过透视M村盐碱地改造项目发现，政策网络是促进创新型政策执行与推广的有效方式，为其他地方政府提高创造性执行效能提供了借鉴。

其次，本文丰富了政策网络理论对于中国实践的解释效力。M村项目总体反映了一个协同、稳固、利益紧密相关的政策执行网络对项目成功的重要性。M村盐碱地项目是由政府-企业执行网络发起的对既有社会均衡的一次创新改造，改变了旧有社会均衡形成了创新技术驱动的、更加高效的新社会均衡。新增耕地指标交易政策为地方政府改造盐碱土地提供激励，脱贫攻坚任务使得提升土地生产力势在必行，科学技术进步使盐碱地改造成为可能。在该环境下，经过协商、博弈和利益赋予，部分有创新精神和动力的政府干部和有识企业家逐渐聚拢起来，形成跨层级、跨部门和跨政府内外部的创新型政策执行网络。面对来自既有社会均衡的阻力，各方以法律、行政、金融、市场等手段，各显其能逐一解决村民的担忧事项，逐渐稳定了创新初期的混乱，形成共识、恢复秩序。

最后，本案例中结论也强调了企业在我国政策过程中的重要作用。企业是政府创新的合作者，能够在信息、资源、能力等方面为创新执行和扩散提供价值；企业的技术和商业理性是区别于政府能力和信息的重要特点，能够为创新扩散的科学性和可行性提供输入。企业与政府的多层级网络关系常常出现在国有企业、行业龙头和资源丰富的技术创新型企业当中，发挥这部分企业的创新积极性和统筹协调能力有助于发现和推动跨地域的政策创新。这种企业与政府在创新型政策过程中的高效互动，在共享经济、数字经济和新能源等新兴产业中并不少见，在较为传统的土地政策等领域，企业的作用亦不能忽视。

【参考文献略】

来源 | 中国行政管理微信公号