自贸试验区、自贸港探路高水平对外开放

以开放促改革、促发展、促创新，是我国经济发展不断取得新成就的重要法宝。

当前，世界正在经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境复杂严峻，不稳定性、不确定性凸显。对此，我国实行了更加积极主动的开放战略，建设更高水平开放型经济新体制，形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放新格局，在中国式现代化的进程中，推动世界经济共同繁荣发展。

7月15日，国家移民管理局发布公告，将我国144小时过境免签政策适用口岸增至37个。据介绍，中国自2013年1月实施72/144小时过境免签政策以来，过境免签政策在服务国家高水平对外开放、便利中外人员往来、促进对外交流合作方面发挥了重要作用。

中央财经大学国际经济与贸易学院院长张晓涛在接受21世纪经济报道记者采访时表示，对外开放是实现国家繁荣发展的内在要求。改革开放40多年来，中国从参与世界经济分工到日益走近世界舞台的中央，逐步引领经济全球化的开放之路。

“历史经验证明中国经济发展离不开对外开放，高质量发展需要高水平对外开放。改革与开放是一体两面、相辅相成、辩证统一的关系。对外开放本身就是改革，开放对改革的促进与深化作用已经从最初的倒逼机制，转变为对标高标准规则主动变革，为全球治理贡献中国方案、中国智慧，为其他落后及发展中国家发展贡献发展经验、发展模式。”张晓涛称。

中国（海南）改革发展研究院副院长、RCEP研究所所长匡贤明在接受21世纪经济报道记者采访时表示，要继续扩大高水平对外开放、积极对接国际高标准经贸规则，以此促进国内深层次改革、推动高质量发展，为中国式现代化拓宽发展空间。

一直以来，自贸试验区都承载着中国坚持全方位开放，主动作为释放经济全球化正面效应的重大使命。张晓涛表示，2013年至今，我国共计推出7批22个自贸试验区，其片区与扩展区涉及全国2/3省份，覆盖了我国不同地理分布、不同发展水平、不同发展路径的地区，是适应地区经济发展、对外开放的务实制度安排。

我国自贸试验区建设一方面遵循改革开放以来“先试点再推广”的基本经验和循序渐进的发展规律，另一方面自贸试验区在外贸外资领域也发挥了举足轻重的作用。据商务部统计，全国22个自贸试验区占全国国土面积不到千分之四，但是它们贡献的进出口占到全国的18.4%，吸收外资占到全国的18.5%。

张晓涛分析称，从简政放权视角看，自贸试验区开展了以投资管理制度、商事登记制度为重点的行政审批制度改革；从投资便利化方面看，负面清单不断缩小，管理制度不断优化；从放管结合视角来看，从重视事前审批逐步转变为强化事中事后监管，大幅精简审批程序；从优化服务视角看，各自贸试验区加快推进“互联网+政务服务”，建立起“一窗受理、一网通办、两个大厅、多种终端”的线上线下一体化服务体系，优化了政务服务的“最后一公里”。

“当前，国际经贸规则正在发生深刻复杂变化，呈现自由化和便利化要求更高、负面清单日益成为重要的开放方式、从边境措施向边境后措施扩展等新的发展趋势。”张晓涛认为，制度型高水平开放本质是国际规则对国家治理体系、治理能力、治理方式提出要求，客观上促进了改革，由原来的倒逼改革机制，转向主动对标高标准经贸规则，为国内改革锚定方向和目标。

张晓涛指出，深度对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准国际经贸规则，问题的关键在于需要对照这些协定制定改革的时间表和路线图，包括在自由贸易试验区先试先行，加力推进高水平开放压力测试，通过申请加入的过程创造改革的时间。此外，推动制度型开放重在政策的贯彻落实。完善法律法规、讲求公平公正，需要用法律法规落实对外开放政策，建立有约束的国际协议履约执行机制，这些都是打破国内外阻碍开放种种藩篱的重要途径。

今年是中国自贸试验区建立的第11年，作为我国设立的首个自由贸易试验区——上海自贸试验区的一揽子开创性政策相继推出，一系列突破性实践深入开展，一大批标志性成果持续涌现。

2023年9月发布的《中国（上海）自由贸易试验区建设10周年白皮书》显示，在国家层面复制推广的302项自贸试验区制度创新成果中，源自上海首创或同步先行先试的事项占比近一半，上海自贸试验区充分发挥了全面深化改革和扩大开放的试验田作用。

华东政法大学国际金融法律学院院长、自贸区法律研究院院长贺小勇对21世纪经济报道记者表示，上海自贸试验区对标国际经贸新规则，在货物贸易、非关税壁垒、投资、服务、电子商务等领域进行系列创新试验，形成了诸多可在全国范围内复制推广的制度创新成果。制度创新最为引人注目的领域还是在外资准入方面，上海自贸试验区率先实行“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，并以地方法规的形式将该成果固定下来。

2014年上海市人大常委会制定的《自贸试验区条例》在“投资开放”中规定：“自贸试验区实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，外商投资项目实行备案制，国务院规定对国内投资项目保留核准的除外；外商投资企业设立和变更实行备案管理。”上海这一首创性的变革为全国外商投资领域的进一步开放提供了制度借鉴。

在总结上海自贸试验区试点经验的基础上，2019年全国人大通过的《外商投资法》将准入前国民待遇加负面清单的外资准入制度法律化。贺小勇表示，《外商投资法》中的准入前国民待遇承诺与中国入世后的准入后国民待遇承诺结合后，上海自贸试验区给予外资的国民待遇将构成完整的国民待遇，实现与国际通行的双边投资协定中的国民待遇的规定相衔接。

贺小勇表示，到目前为止，自贸试验区的外商投资准入的负面清单已经从最初的190项（2013年版）缩减至27项（2021年版），完全取消了金融领域的外资股比限制，开放的广度及深度不断扩大。

“长期以来，特别是党的十八大以来，我国积极推动对外开放不断取得新突破，对外开放的广度和深度得到全面拓展，特别是在稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放方面成果比较显著。”匡贤明称。

从2018年4月13日至今，海南自由贸易港建设已经历六个年头。目前，封关运作准备工作全面铺开，开放成效愈发显现——以“贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动”为主框架的自贸港政策制度已初步建立，自贸港建设成型起势。

匡贤明表示，自贸区和自贸港是全面深化改革的“排头兵”，也是我国对外开放的新高地，要率先主动对接CPTPP和DEPA等国际高标准经贸规则，推动货物贸易优化升级，加快服务贸易扩大开放，开展更大力度的开放压力测试。

以市场准入负面清单制度为例，2021年7月商务部发布了中国跨境服务贸易领域的首张负面清单，指定海南自贸港在此领域先行先试。经过近3年的实践探索，今年3月，商务部印发了全国版和自贸区版的跨境服务贸易负面清单，这可谓是我国服务贸易管理体制的重大改革，也是我国扩大高水平对外开放的重大举措，充分显示了中国坚持深化改革、扩大开放的决心和方向，也为全球服务贸易开放创新合作提供了新的机遇。

匡贤明也谈到，今年5月6日，海南域内10家银行正式上线运行海南自由贸易港多功能自由贸易账户（简称“EF账户”），标志着海南自贸港向跨境资金流动自由便利的目标迈出了关键一步。

“我们调研了解到，市场主体对EF账户的反馈普遍积极，确实很大程度上便利了企业对外经贸往来。”匡贤明称，这也符合海南自由贸易港在金融领域“一线放开、二线管住”的制度体系设计目标，相信EF账户的创新效应还将进一步扩大。

当前，我国自贸试验区、自贸港在制度创新方面成效明显，已逐步成为我国深度开放的重要载体。然而，自贸试验区、自贸港与CPTPP、RCEP、USMCA（《美墨加三国协议》）等为代表的新一代高水平国际经贸规则仍存在一定差距。

对此，贺小勇提出了几点建议。首先，深入研究国际经贸规则文本尤其是其附件。建议组织研究力量，全面具体研讨CPTPP、DEPA等中国申请加入的国际经贸规则的内容，还要对RCEP、中欧CAI（中欧全面投资协定），WTO新近达成的《服务贸易国内规制倡议》《投资便利化协定》《渔业补贴协定》等进行研究，特别是注重对这些文本附件的研究。

其次，增强货物贸易领域的开放力度。在货物贸易领域，加快零关税货物测试力度。CPTPP零关税力度很大，接近100%。零关税的过渡期短，85%以上的产品将在协定生效后立即实施零关税。目前国际经贸规则中货物贸易的另一个趋势是重要货物的贸易便利化。比如，再制造产品、药品、化妆品、奶制品、特医食品、艺术品等。对于一些关系老百姓切身利益的货物，比如药品、奶制品等，加大进口的便利化和自由化程度。

第三，有针对性的开放服务贸易。对于离岸贸易金融结算服务，要在统筹安全与发展的前提下，开展沙盒监管模式；要大力推进法律服务贸易的开放，推动国际商事仲裁、国际商事调解、国际商事律师业务开放；要扩大医疗领域的开放，在中欧CAI中，中国承诺在海南、上海等地试点允许外商独资设立医院。建议参考中欧CAI的规定，尽快允许设立外商投资医疗机构，与医生监管严格、医生职业资格要求标准高的国家和地区，实行职业资格、职业经历互认。

第四，先行先试边境后措施的开放。国务院日前印发的《全面对接国际高标准经贸规则 推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》试点的80条措施中，有一半以上涉及“边境后”规则，主要包括推进政府采购制度改革，深化国有企业改革，加大对劳动者权益的保护力度，实施高水平环境保护措施等方面。

谈及深化高水平开放，匡贤明建议，要坚持以扩大制度型开放推进高水平对外开放的基本方向，更好统筹发展和安全，进一步深化中国与世界的合作，既包括开放范围扩大、领域拓宽、层次加深，也包括开放方式创新、布局优化、质量提升。推进高水平对外开放要有更多新的思路。比如，面对全球经济格局的变化，中改院已经建议，对东盟主动实施单边开放政策，推动区域产业链、供应链的优化，推动区域经济一体化进程。（来源：21世纪经济报道）