黄祖辉:健全因地制宜发展新质生产力的体制机制

黄祖辉（浙江大学中国农村发展研究院首席专家；浙大求是特聘教授（一级）；农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员。）

党的二十届三中全会的主题是“进一步全面深化改革，推进中国式现代化”。这一主题不仅表明全面深化改革仍是中国发展的主基调，而且也发出了要以进一步全面深化改革推进中国式现代化的强烈信号。全面深化改革，推进中国式现代化，就是要为中国式现代化的发展提供动力与活力，就是要为中国式现代化的发展配置新质生产力，就是要加快形成适配新质生产力发展的生产关系并健全因地制宜发展新质生产力的体制机制。

本文首先从新质生产力的质态和因地制宜发展新质生产力的科学认识出发，着重阐明因地制宜发展新质生产力的农业重点领域及制度关键，然后就健全因地制宜发展农业领域新质生产力的体制机制以及相关改革，提出五点看法。

一、科学认识和把握新质生产力的质态与因地制宜发展新质生产力

新质生产力代表的是先进生产力的演进方向，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力。发展新质生产力，必须科学认识和把握新质生产力的质态与因地制宜发展新质生产力的内涵。

1.科学认识和把握新质生产力的两种质态。新质生产力的质态是该生产力形成的关键特征。新质生产力具有两种基本类型的质态。一种是由关键性或颠覆性科技创新而形成的新质生产力质态。高科技、高效能、高质量是这种新质生产力质态的主要特征，其主要效能是解决经济发展中的关键问题，突破相关领域的发展短板、瓶颈和“卡脖子”等问题。面对百年未有之大变局和应对国际复杂环境，中国亟须发展这种类型质态的新质生产力。另一种是由全要素优化组合、集成创新而形成的新质生产力质态。赋能性、互补性、包容性是这种新质生产力质态的主要特征，其主要效能是通过提升全要素生产率，改造升级传统产业，提高产业发展水平和竞争力。这种类型质态的新质生产力的发展是中国许多门类产业转型升级和高质量发展的重要路径之一。概括起来，这两种类型的新质生产力质态中，一种是由前沿性关键性技术创新而形成的新质生产力，另一种是由要素优化配置集成创新而形成的新质生产力，两者的作用机理和应用重点虽不尽相同，但都是新质生产力形成的重要路径。

2.科学认识和把握因地制宜发展新质生产力的内涵。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称“二十届三中全会《决定》”）提出，要“因地制宜发展新质生产力”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。这表明，发展新质生产力，既要注重因地制宜，又要健全发展新质生产力的体制机制。因地制宜就是要实事求是，就是要从实际出发来发展新质生产力。这个实际具有丰富的内涵。一是，发展新质生产力要紧密结合自身资源禀赋、产业基础、研发条件的实际，避免脱离自身资源、产业、研发条件的实际发展新质生产力。二是，发展新质生产力要把握新质生产力不同质态的特性和效能，使新质生产力的应用效能得到充分发挥。三是，发展新质生产力要与产业发展的重点领域紧密结合，明确新质生产力的产业重点领域和主攻方向。总而言之，因地制宜发展新质生产力，就是既要有所为，又要有所不为；既要系统思维，又要有针对性；既要突破发展瓶颈，又要带动整体发展；既要重视技术创新，又要重视体制适配。

二、因地制宜发展新质生产力的农业重点领域及制度关键

农业是自然与经济再生产相互交织的产业，是人类赖以生存的基础性产业。从农业领域新质生产力的形成与发展角度看，既与农业科技进步尤其是现代生物技术和信息技术的进步有关，也与农业生产经营主体——广大农民对农业领域新质生产力的适应性有关。农业领域新质生产力的培育与形成，既要突出颠覆性、前沿性技术创新的新质生产力质态，又要高度重视农业全要素优化组合和集成创新的新质生产力质态的形成与发展。特别需要指出的是，在要素优化组合和集成创新的过程中，必须认识要素的不同属性和效能发挥。劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素，既有经济的属性与效能（比如要素的规模经济性、范围经济性和功能互补互替性等经济属性和效能发挥），又有制度的属性及其安排效用（比如要素的产权制度、交易制度、组织制度等的选择及其合理安排）。也就是说，要素的优化组合和集成创新，不仅是要素的经济组合和集成创新的过程，也是要素的制度组合与集成创新的过程，必须高度重视不同要素优化组合和集成创新中制度效能与经济效能的有机结合。

当前，中国因地制宜发展新质生产力的农业重点领域及制度关键，主要涉及以下五个方面。

1.促进农业科技“双链耦合”发展的新质生产力。科技是新质生产力形成与发展的核心关键，必须高度重视农业科技链与农业产业链的有效衔接。该科技链不仅指科技的产业链，而且包括产业的科技链，是“双链耦合”的科技链。科技产业链是将科技作为产业，指科技研发、推广和应用的产业链，通常也被称为“产学研用”的科技链或科技体系。而产业科技链是指全产业链中的科技链，即全产业链中科技链的建构问题。这是实践中较容易被忽视的问题。以全产业链的农业科技链为例，不仅要重视单项科技链，例如种子技术的研发、推广与应用链的建构，而且要重视农业产业链中不同类型的科技与科技链的建构。也就是说，既要重视品种技术，又要重视栽培技术、收获技术以及加工与保鲜等技术在农业产业链中的有效衔接与相互配套，以实现上述两种科技链的“双链耦合”，使其成为农业高质量发展和现代化发展的新质生产力核心。该领域的新质生产力发展的制度关键是：除坚持科技需求导向外，还要重视“双链耦合”科技体系的组织制度、利益机制和政府与市场协调体系的制度建构。

2.促进现代“芯片”农业、“数智”农业、“装配”农业发展的新质生产力。这一领域是中国现代农业迫切需要突破和发展的重点领域，亟须通过前沿性、关键性或颠覆性技术创新质态的新质生产力发展，破解中国现代农业发展在这些领域的瓶颈、短板和关键性难题。该领域的新质生产力发展的制度关键是：除了高度注重“双链耦合”科技体系支撑，必须构建政府与市场协同推进、科技创新主体利益驱动、产业组织与制度适配的制度体系。

3.促进农村一二三产融合发展和多功能发展的新质生产力。农村一二三产融合发展和多功能发展是现代农业产业体系、生产体系和经营体系的集中体现和重要特征，也是传统农业转型升级的基本路径。要通过要素优化组合和集成创新质态的新质生产力发展，推进农业向“接二连三”和多功能的大农业转型升级。该领域的新质生产力发展的制度关键是：要高度重视要素的制度特性，在要素制度创新、多要素有效赋能、小农融入发展、多主体利益融洽等方面配置相适应的制度体系。

4.促进绿色低碳和高效生态现代农业发展的新质生产力。“绿色低碳、高效生态”是中国式农业现代化的重要特点，也是国家“碳达峰”和“碳中和”战略实施的重要关键。要通过绿色低碳技术和资源生态制度有效结合所形成的绿色新质生产力，推进中国绿色低碳现代农业的发展。该领域的新质生产力发展的制度关键是：在生态守护、生态产权、生态价值转换、绿色发展与消费引导及共享等方面建构相适配的制度体系。

5.促进国家高水平粮食安全与发展的新质生产力。实现高水平粮食安全，既是中国式农业现代化的前提条件，又是国家安全与发展的关键领域，必须高度重视该领域新质生产力的发展，以实现对国家高水平粮食安全战略的支撑。该领域的新质生产力发展的制度关键是：在粮食产业体系、生产体系、经营体系和政策体系等方面构建高效的制度与政策体系。

三、健全因地制宜发展农业领域新质生产力的体制机制

二十届三中全会《决定》不仅强调要促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率，而且强调要加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。中国前沿性颠覆性技术创新与全要素优化组合和集成创新的新质生产力发展滞后，与相关体制机制或者说与生产关系的不适配也有关。因此，健全因地制宜发展农业领域新质生产力的体制机制，推进相关体制机制改革的深化，例如推进土地产权制度、集体经济制度、农业产业组织制度、农村公共保障制度、政府调控制度等的改革深化，就显得极为迫切。

1.全面认识深化中国农村改革尤其是农村集体经济改革的难点。1978年以来，中国农村经历了一系列改革，比较重大的改革是农业经营制度的改革、农村集体产权制度的改革、农业供给侧结构性改革等，这些改革取得了一定成效，但改革仍在进行中，深化改革仍将面临不少难点。中国农村集体经济制度具有政治、经济、社会三种属性合一的特点；中国农民既具有市场经济主体性，又具有社区集体成员性的双重属性；中国农村虽然土地权属关系比较清晰，但土地权能并不充分，存在财产发展权与生存保障权合一的现象，进而“三权”分置制度的市场效率还不高；中国农村集体经济仍具有社区的封闭性和成员权利的身份性等特征。由于这些特点，中国农村的土地、劳动力资源以及集体与农户的资产难以完全市场化，难以真正成为市场要素，进而容易发生要素和制度的错配，不利于要素优化组合和集成创新的新质生产力的形成与发展。

2.重点破除农业要素市场化优化配置和集成创新的制度障碍。要按照二十届三中全会《决定》所提出的“完善要素市场制度和规则”的要求，推进要素市场化改革，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素市场制度和规则，深化农业领域新质生产力基础性要素制度的改革。其重点方向是深化农村土地制度、主体（农民与集体）制度和金融制度的市场化改革。通过激活市场、主体和要素，既发挥要素的经济效能，又发挥要素的制度效能，扭转要素与制度的错配，使农村土地要素、金融要素等能够得到优化配置和集成创新，成为真正的市场要素；使农民和农村集体经济组织等主体成为真正的市场主体。

3.重点推进城乡社保制度和农村集体产权制度的联动改革。要使农村土地要素、金融要素成为真正的市场要素以及农民和农村集体经济组织等主体成为真正的市场主体，必须在农村集体土地“三权”分置制度框架下，同步推进社保制度和集体产权制度的联动改革，以实现国家社保制度对农民土地（房屋）生存保障功能的替代，提高“三权”分置制度效率，促使农村集体土地和农民住房产权的发展权与保障权由合一向分离转变，促使农民在集体的权益由身份权向契约权转变、由“物权”占有向“股权”占有转换，促进农村土地、劳动力与农民房产等资源资产进一步优化配置，提升配置效率和价值。

4.对农村集体和农民释放更明确、更充分的权能。在城乡社保制度和集体产权制度联动改革的基础上，要进一步完善“三权”分置的制度体系，对农村集体和农民释放更明确、更充分的权能。通过深化相关改革，不仅赋予农民更充分的财产权利，以既增加农民的财产性收入，又使农民具有更明确的融资抵押权和产权交易权，而且使农村集体经济主体具有更明确的资源转换权和集体产权的收益权。此外，还应在农民合作组织制度不断完善的基础上，对农民合作组织释放金融权限，支持农村在健康发展合作经济的同时，发展有序规制下的合作金融，为农业领域新质生产力的形成与发展提供内生性的金融支撑。

5.进一步处理好政府和市场的关系以消除农业产业发展中过多的非市场因素干扰。这方面的重点是：通过政府机构的深化改革和职能转换、城乡公共社保制度的改革完善，进一步明晰经济社会发展中公共领域与市场领域的边界，处理好有为政府和有效市场的关系。要扭转地方政府这一非市场主体过度介入农业产业的市场经营，进而导致区域间同一产业内卷式竞争、经营主体行为扭曲和市场失灵的问题。还必须清晰地意识到，在公共服务领域引入市场机制，并不等同于将公共性支出转嫁给市场主体，进而将公共成本内化成产业发展成本。例如，不少农户的土地流转价格就内含了土地对农民保障的代价。这一现象不仅在很大程度上导致了与土地有关的农业产业发展成本过高、产业增产不增效、经营者增产不增收，而且会致使政府补贴居高不下，而本应该得到发展的公共事业，例如政府对农民的公共服务与保障支出，却始终支出不足。此外，还要加快培育和赋权农业行业组织，充分发挥行业协会这一组织制度在统一农业大市场以及协调政府和市场关系中的重要作用。（来源：中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2024年第9期）