[产业策略] 田毅鹏等:县城类型化：地域发展与区域定位

在中国当下谋求高质量发展的特殊阶段，县城在城乡融合发展、扩大内需以及基层治理等方面所发挥的重要作用日益突显。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用”，并提出系统化的县城类型化的认识思路。从中国历史上县城演进的历程来看，县制所独具的稳定性与基础性使其通行两千年而不废，县域也已经成为在历史中被不断整合的有机社会。当然，近代以来的现代化进程也使县域在系统稳定性基础上发生新的变化，即逐渐形成现代县制以及县域内诸多结构机制、要素内容朝向现代化的目标转换，尤其县的“发展”信念逐渐形成。

从表面上看，县的发展似乎是一个自发演进的过程，但实际上作为一个行政区域，县城自其产生之日起，便与王朝的权力及统治密切相关，其发展观念与模式选择不可避免地受到自上而下力量的影响。国家及各级地方政府根据县的资源禀赋、区位功能等为县的发展定“分”，其目的与政府执行注意力与政策目标有关；在不同历史时期，县的划分体现着国家对县认知的变化，也蕴含着发展理念的转换。

在传统王朝时代的中国，对县进行等级划分体现出国家对基层社会的统治取向。所谓“皇权不下县”的传统视域下，县制始终是最为完整的基层制度设置，也是中央强化对地方控制的制度支撑。作为统治地方的行政层级，国家按照一定标准对县进行等级划分，着重突出县的政治地位与行政事务。从历史上看，“县”出现于春秋时期，诸侯国在新兼并的边远地区派驻官吏驻守；秦朝使郡县正式成为普遍的基层政权，并一直延续至今。在以农为本的时代，县具有较强的同质性，而且县域内部功能单一，划分县的等级标准主要依据与国家统治密切关联的税收、人口、位置等要素。秦汉时期即有县的等级之分，《汉书》记载：“万户以上为令，秩千石至六百石，减万户为长，秩五百石至三百石”，此时即以万户为界定县令与县长。唐朝时户部按照地理位置和户数多寡对县进行类型和等级分类，分为京县、畿县、望县、上县、中县、中下县、下县。明朝时开始以缴纳税收确定县等级并出现繁简之例，繁县为税收七万石以上或三万石以上但靠近重要官府场所和交通要道的都为繁县。七万石以下或三万石以下的僻静去处为简县。清朝雍正时期形成地方官缺等级的“四要素制度”，四要素为“地当孔道者为冲”“政务纷纭者为繁”“赋多逋欠者为疲”“民刁俗悍、命盗案多者为难”。在实践中按照各县要素占有几项分为“四项俱全者定为最要缺，三项者定为要缺，二项者定位中缺，一项及四项具无者定为简缺”。及至1929年颁布的法律同样提出要求：“各县县政府按照区域大小、事务繁简、户口及财赋多寡，分为三等，由省政府编定、咨内政部、呈行政院、请国民政府核准公布之”。可见，民国时县的等级划分仍是国家资源汲取及统治设置的重要参照。

近代以来，在走向现代化过程中，又在工业主义影响下形成以经济增长为主旨的县的“序列化”划分。一般说来，县的现代化始于清末，民国时期的县政改革让县内部的现代系统萌生。但县的发展角色稳定扮演还是在中华人民共和国成立之后。计划经济时期，县主要发挥稳定农业生产和基础工业建设的作用，改革开放之后获得发展自主性的县在经济层面迅速腾飞。在发展主义理念影响下，县的发展在很大程度上被等同为县的经济发展，对县的划分依据主要来自其经济实力，采取“发达—落后”“强县—弱县”等划分方法。

上述关于县城的二分法大约出现在改革开放早期的县域工业化阶段，单纯以经济强弱划分为“经济强县”“经济弱县”；或者在工业化导向下将县定位为“农业大县”“工业弱县”，县被抽象化为经济发展单位。县的序列化划分是在简单经济“二分”的基础上对县进行排序，此种认知的代表是广为熟知的“百强县”。国家统计局先后在1991年、1992年和1994年公布三届“农村经济综合实力百强县”后暂停，中断的几年又进行了改变地方经济行为的市场化改革。2000年国家统计局恢复的“百强县”排名，从发展水平、发展活力和发展潜力三个层面以县（市）社会经济综合发展指数予以评价，其具体指标大都是与GDP（国内生产总值，下同）增长直接相关的宏观经济指标，农村经济相关指标被归化于经济增长。“百强县”评比表现出的发展误识是将县域经济的增长直接视为县的发展，在此种发展主义观念的引导下，本是作为发展参照的排名榜单却异化为县级政府经济竞争的结果评价，评比的指标也成为发展经济，盲目追求GDP增长的参照标准和行动方向。随着科学发展观的提出以及百强县在发展中暴露出的诸多问题，国家统计局的百强县评比在2007年便悄然而止。

从上述对县的类型划分来看，囿于不同时段的国家治理能力与发展目标，县城的划分出现过多种模式。在传统中国，县的差等划分利于国家掌控和判断各县情况，尤其是涉及国家稳定和税赋等内容；但更重要的是国家“为了加强地方的治理，藉地方之繁简量才授官”，判断县的重要与紧缺程度来合理安排官员就任。这种国家治理术一直沿用到民国，以便在混乱时期对县进行控制，尽可能稳固乡村社会以汲取乡村资源。随着现代化在中国的展开，工业化、城市化也成为县的发展目标，同一化的经济增长排序成为对县认知的重要依据，从而消弭了县的地方性。“百强县”的排名虽并不纳入“行政锦标赛”的考核评价中，但进入百强榜单为县带来的光环足以影响县域的投资和经济发展，奖励而非惩戒式的排名让各县热衷“冲刺”进入百强县。改革开放以来，地方政府的发展观念与实践表现出明显的“经济取向”，发展“作为信条教义，这个概念比以往任何时候更被广泛运用，带有更大的社会合法性”。

中华人民共和国成立后，我国普遍的城镇化进程开始于20世纪80年代的小城镇建设。直到2001年的第十个五年计划纲要中才首次提出走“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”。但值得注意的是，在此后的时间里，大城市的集聚和辐射作用越发强势，小城镇的发展遂被湮没遮蔽。可见，县城类型化的生成不是自然而然的变化，而是国家城乡关系总体变动下的产物。作为现代化进程中重要的结构关系，城乡关系经历了城乡二元结构、城乡一体化与城乡统筹等接续性的政策设计。中国逐步走向城乡融合的进程实际上也是不断直面和解决发展中不断出现的城乡问题的过程。

中国在转型过程中面临着诸多的历史和制度诱因，以往制度规定形成的城乡二元结构被打破后又形成“市场主导型二元结构”，并与原来制度主导型二元结构的残余叠加，不仅没有逐渐消弭，反而进一步加剧和凝固化。分税制改革后，土地财政成为政府新的收入来源并形成土地、财政和金融三位一体的运作模式。在此过程中地方政府往往采取城市倾向的经济政策，短期内可以推动经济增长。在政治锦标赛中，地方政府中的官员晋升标准“由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方GDP增长的绩效”。地方经济增长成为政府追求的核心目标，并将城市扩张与建设作为经济增长的巨大动力。更高行政等级的城市能够通过资源汲取或区域控制来获得城市扩张的机会，“以省会城市为代表的高（行政）等级城市规模迅速扩大，而以地级市尤其是以县城为主体的中低等级城市的体量增长相对缓慢”。这造成城乡区域的不平衡，表现为“特大城市规模迅速膨胀而中小城市相对萎缩的两极化现象”。

城市中心化导致的直接问题表现为城市的过密化与地域性的衰减，这造成城市发展中经济与社会的失调。城市规模巨大化相应带来人口过密、交通拥挤、资源紧张、环境污染、城市运维成本高、城市风险显性化等诸多问题。人口城市化没有跟上空间城市化进程，那些与生活水平密切相关的公共服务和保障在供给时同样受到城市中心化的影响。大城市吸引着更多的人源源不断地前往，而城市的配套设施与治理水平又尚不足以应对庞大的人口涌入，因而不能体面地在城市生活是很多进城人员面临的普遍问题。在增长导向的发展观指导下，城市中心化并没有形成良好的发展生态，与其伴随的是县城的急剧分化与乡村的疏弱或终结。前者表现为大城市周边的县城获得极大的发展，甚至部分县城GDP总量超过一些省会城市，而很多县城则面临着急剧的人口流失。城乡关系结构中出现偏向城市的扭曲导致乡村也遭遇了发展危机。乡村出现人口非农化、老弱化、空心化现象，乡村经济运转低效、农业生产受限，乡村生态环境污染等诸多“乡村病”。同时大城市偏向带来的城市中心化吸引过多的资源反而造成小城镇和乡村的衰落，出现“城镇化的区域性结构空洞”以及大量农民工“漂泊”于城乡之间的“半城镇化”问题。

由长期城乡二元结构所塑造的发展观念是将农村作为城市的依附者和资源供给者，农村在现代化进程中出现过疏化或衰败化，造成地域内部的严重失衡。在经历了城乡统筹、社会主义新农村建设，尤其是乡村振兴战略提出后，对乡村地位的反思和主体性的强调成为趋势，乡村的政策叙事也发生明显的转向：其核心是将乡村振兴建构为中国式现代化和民族复兴使命的重要内容。《中华人民共和国乡村振兴促进法》中将乡村定义为“城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等”。上述观点尊重乡村作为区别于城市的聚落空间的独特性与主体性。二是在中国式现代化探索中，乡村承载的价值也被人们发现，其保留的大量优秀传统乡土文化是构成中华文明的重要内容，人与自然相处方式也成为生态文明转型的核心底蕴。三是将乡村振兴视为中华民族复兴的关键环节。一方面政策肯定乡村在复杂多变的危机与发展形势下，依旧发挥压舱石和稳定器的作用；另一方面中国的发展不平衡不充分问题主要体现在乡村，因此现代化的实现“最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村”。

多元现代性观点假定“存在着由不同的文化传统和社会政治状况所塑造的不同文化形式的现代性”，现代性必然不会是同质的，而是多元变化，且彼此之间相互补充、竞争、对抗，从而不断明晰和建构自身的现代性。中国式现代化从乡村入手寻求文明传统的根基，以此阐释不同于西方的现代性价值，而城乡关系的表达和解决具有重要的理论使命。在发展中凸显价值意义的乡村被建构出来，成为协调地域社会内部结构关系，促进城乡融合的观念引领；乡村振兴与新型城镇化两大战略要互动融合，县域城镇化是其中的重要环节。

新型城乡关系必然不是机械地出现“两极”，而是形成双向流动、互助共生的城乡连续体系：在城和乡中间还有县，县城是城市与乡村在发展中的连接点，而在不平衡的城乡关系中，县城也出现了巨大分化。东部沿海地区的多数县城已经实现工业化，形成适合现代制造业的产业配套、基础设施，而中西部的县城无法再复制东部沿海地区的模式进行工业化和城市化。城乡关系结构在发展不平衡不充分的背景下并非能够形成县域的统一发展模式，不同类型的县城在城乡关系结构中的位置与功能大不相同，类型化县城需要区分各类县城在城乡结构中的位置。东部沿海城市带的县域经济发展规律遵从城市经济发展规律，中西部绝大多数县域经济不过是农村和农业经济的自然延伸，服从农业的逻辑。完成工业化和城市化的东部沿海地区的发达县域以及部分大城市的周边县城已经被整合进以大城市为极核的经济体系中，承接大中城市的产业转移。这部分县城的乡村业已完成城镇化，形成有序流动和合理分工的城乡结构，因此县城更偏向城市一端，县城的重点已经从管理农村社会向管理城市转变。而对于经济欠发达地区，依附于城市的县域经济缺少系统整合，乡村的资源潜力在大城市导向下得不到充分挖掘而问题重重，县城城镇化水平较低，且乡村改观并不显著。这些县城如果再试图向大城市靠拢或者仿照发达县域建设工业园区，反而可能出现资源浪费与县城功能失衡，因而更需要在乡村寻找出路，激活县域内可供使用的乡村资源。

“类型化”是新发展视域下对县城认识的重要转变，此前同一化的发展理念被差异化的功能定位所替代；以往的发展是不断制造社会与生态负外部性的经济增长竞争，而类型化视域下的县城发展应承担起地域均衡协调的功能。地域视角下不同类型的县与城市、乡村形成差异化的关联形态，故而县城的发展路径选择因其类型不同而呈现出多样化。

一般说来，肇始于20世纪五六十年代的发展社会学，其立足点是以现代国家为单位，探讨发展中国家快速实现工业化和城市化的发展经验模式，“习惯于从整体性的角度来分析发展问题”。而21世纪发端的新发展社会学研究则试图对此进行补充和调适，一是对发展理念做出新的补充，“新发展社会学最具核心实体性意义的任务则可表述为，凸显发展的秩序性、社会性、生态性和文化性”。二是提出补充分析的历史视角、行动者视角与地域视角等。这种变化意味着“发展社会学理论作为一门对社会发展实践具有反思性的科学，它本身就是随着社会情境和发展实践的变化而不断调整的”。新发展社会学开始探讨现代国家内部“发展”的结构性转型与城乡协调问题，地域视角的转换对于理解城镇化背景下城乡样态变化十分重要。地域社会学发端于20世纪下半叶的日本，在城乡社会空间发生巨变后，一些学者提出地域社会学，“将都市和农村两方纳入研究视野，对地域构造及功能展开多角度分析，注重研究地域社会的社会构造、阶层形成及内在的行动逻辑”，地域社会指“一种基于地缘关系而建立起来的社会集团的结构及关系性总体”，处在“将城市、村落统合起来的统一的‘相互关联’的地域”。地域社会学所特殊重视的问题包括：一是地域是超越城市、乡村并意在形成“城乡关联”的空间概念，是对“城市过密—乡村过疏”问题的反思；二是构成地域社会的前提是在环境、文化、经济等多方面具有“同质性”，可以没有明确边界但必然是存在实质性关联，并且地域社会内部是动态的、流动的、重层的；三是地域具有生成性意义，“公共性”让原本断裂的村落社会联结在新的空间中实现转化。县城是一个相对完整的区域运行系统，在现代化进程中其内部结构不断调整分化，其联结城乡的作用使得县域具有开放性和变动性的可能，县域应当成为地域社会发展的重要研究单元。

有些学者认为县域社会研究可以作为社区研究的拓展，建议将田野研究的单位扩展到县域，在更为广阔的整体视域中认知城乡社会。从地域视角审视以往社会学对县的研究主要从三个角度展开：一是基于县在城乡地域结构中的定位，县在宏观意义上被视为国家与基层、城市与乡村、传统与现代的交汇与连接之处。县域具有植根乡土的“草根性”与社会经济现代化的“开放性”，也具有例行化的“城市性”与情感色彩的“乡村性”。二是地域社会中的人口流动与城镇化。县城是吸纳农业转移人口，实现其就近就地城镇化的重要载体，在城镇化实践中也出现了乡村人口向县城集中的态势，政府引导和家庭理性合构交织而形成“非农化”家计模式的扩张型县城城镇化、“半工半耕”家计模式的稳定型城镇化和“一家三制”的收缩型县城城镇化。三是县域社会治理与地域行动的角度。县级政府是独立完整的基层行政单元，“在官僚体系中处于决策层级和执行层级的结合处”，其治理具有更多“程序性、仪式性、符号性的行动”，从治理的策略行动中也存在超越科层文本的“政治行政化动员模式”，且关注县域治理体系中的能动者及其分利秩序的形成。学术界上述围绕着县而展开的研究固然是在城乡社会变迁的背景下讨论，但对作为一个发展单位的县而展开的讨论却一直未能深入。在这一意义上，新发展社会学中的“地域”概念似乎成为县域认识的重要视角，把“新发展”引入县的研究，就是将发展的研究单位扩展到作为地域社会的“县”，发掘县的发展问题。总之，县的“发展议题”一方面要从整体的中国式现代化发展的道路中感知发展理念转换并对“县”进行重新定位，另一方面要从地域视角思考县域的发展路径选择。

当下县城发展面临的关键问题在于区域差异。县城的发展路径不应再被以往的发展思路束缚，而应当基于县城自身的发展规律、人口流动的趋势和县域内条件与县的功能定位，确定不同类型县城的发展路径。中央颁布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》首次提出县城城镇化的发展方向应该依照县城不同情况做出类型化的区分和选择，并对县城进行类型化的划分。对县城的类型化是在考虑到各地资源禀赋和发展条件之外，尊重县城业已产生明显分化的事实。在改革开放之后学界根据县的各种发展条件对县进行划分，如按照地理区位划分的郊区县和远郊县，更进一步的是按照中心城市辐射范围与人口流动将县划分为卫星县城、节点县城和一般县城；依据产业结构可以分为农业主导型县域、工业主导型县域、商旅服务型县域和均衡发展型县域。以上对县的划分仍是以县域经济发展为标准，更新的研究指向的是县在发展中分化后所应做出的调整。有学者将县城的城市发展分为形成完备产业链并能够促进区域内经济社会良性循环的第一梯队，承接第二产业转移提升县域人口承载力的第二梯队，生产资源稀缺导致农民县域城镇化风险大的第三梯队。

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》划分的五种类型主要包括：一是大城市周边县城，主要是城市群和都市圈内的县城承接临近的大城市的产业和服务转移，成为卫星县城。二是专业功能县城，培育特色经济和支柱产业发挥先进制造、商贸流通、文化旅游等经济属性的专业功能县城；并且提到让边境县城有效发挥人口聚集能力和守边固边能力。三是农产品主产区县城，既需要三产融合也要发挥保障粮食安全的作用。四是重点生态功能区县城，为修复生态环境提供支撑。五是人口流失县城，适当促进人口和服务集中并引导人口转移或产业替代。类型化的划分不再将经济增长作为“定义”县的唯一依据，而是囊括城市的空间布局、经济发展边境稳定、粮食安全、生态环境和人口流动等诸多标准，这些也成为县城的任务目标。

类型化的划分方式不同于县域产业发展的类型总结，后者以一种经济思维将县城条件要素化，发现利于县城产业发展的前提条件。而这些条件的发现是对早发县城的经验进行总结，摘选出空间区位、工农业资源、劳动力等作为县域经济发展的必备要素，其目的在于解释县域经济能够发展的原因，但也单一地限定县域经济的实现路径。县城类型化的提出仅是对分化和差异的县城进行不同特点的区分，从而发挥不同县城在城乡系统关系中的功能。

经济增长取向的发展观并不能囊括县城发展的全貌。从县城的序列化分类到县城的类型化，我们可以从政策话语对县先后赋予的意义中明显觉察到发展理念的转变，以及在新发展格局下更加突出县城的发展条件与功能定位。类型化县城对城乡融合的意义在于，它是经过发展理念、格局的转换后对以往城市中心化发展布局的调整，以及对乡村振兴战略最为直接的回应。

一方面，理念的转换源自新发展阶段和新发展理念的理论突破。我国的县城数量大、类型多，不同类型的县城发展路径选择要尊重县城发展规律和人口流动趋势，立足县域资源、区位、产业基础、功能定位等，统筹县城的生产、生活、生态与安全等需要。新型城镇化要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持以人的城镇化为核心，实现人与社会的再生产。政策设置或发展规划便是要通过确定性的行动去应对发展中的不确定性，县城类型化的思维是应对以往一元化的发展观带来的不确定性。以往的城市化发展道路在一段时间内发挥了促进社会发展的积极作用，但结构性变迁势必会暴露新问题。类型化认知更加突出县城在发展中的地域特殊性，取代了经济增长的同一化发展观念，“通过城市扩张谋求经济增长并不必然改善社会福利，以人为本的城镇化应该同时兼顾效率、公平和安全等多重社会目标”。

另一方面，县城类型化也是从县域视角出发，建立起更加有效的区域协调发展新机制的重要举措。县城类型化不仅体现县域内发展理念的更新升级，也是对县际关系的再认识。区域显现的分化现象、无序开发和恶性竞争使得县域发展不平衡不充分的问题比较突出。类型化县城突出的是县域功能，而国家的区域开发早在2011年便制定《全国主体功能区规划》提出国土空间从提供产品角度可划分为提供工业品和服务产品，提供农产品，提供生态产品等多种功能，但一个区域必有一种主体功能，故而提出城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，而农产品主产区和重点生态功能区则属于限制大规模高强度的工业化城镇化开发的“限制开发区域”。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，具有不同功能定位的县城作为畅通城乡循环的重要载体时，也相应融入全国统一大市场，在国内大循环中形成县域的差异化分工。

改革开放后，规模渐趋扩大的人口流动、县域经济的萌发、县级政府经营性思维，以及发展自主性的产生，使得县域经济社会发展发生巨大变化；在流动的现代性中，相对固定的县内部与县之间都在发展潮流中变动，县在城乡结构的变动中出现不同的发展趋向。国家对县城的定位是变化的，“现代中国的县城，先是成为国家工业化的重要空间，继而在城镇化过程中进一步发挥作用，现在成为城乡融合发展的关键纽带”。类型化传递出县城的地域特殊性决定了县城在城乡融合中发挥着差异化的纽带作用。发展定位呈现出县的不同功能：衔接城市职能、辐射乡村社会、繁荣区域经济、供给公共服务与践行国家战略。县城的这些定位与功能必然不是先天不变的，而是现代化进行到一定阶段后对县城的再认识与再定位。

以往的发展大城市思路导致人口城市化与空间城市化失调，大城市规模庞大，汇聚诸多的人口和资源，表现为地域社会中的城市“一极化”，进而形成的城市过密化给城市的治理和服务造成巨大压力。大城市周边县城与大城市联系紧密，已经被纳入城市圈或都市圈范围，县域内基本完成工业化和城市化，业已表现出明显的城市特征。这些县城在城乡空间布局的分工中发挥着疏散大城市功能的作用，能够承接大城市转移的人口、产业和功能，并通过一般性制造业引进，建设物流基地或专业市场形成与大城市密切联结、各有功能分工的产业上下游体系。卫星城理念最早被霍华德（Howard）提出，其目的便是要通过建立卫星城镇来疏解大城市发展中的聚集问题，通过发挥卫星县城的产业和人口疏散作用，解决“大城市病”。发达国家的城市化也并非大城市的持续扩张，而是呈现出城市的生命历程变化，出现后工业时代的逆城镇化、郊区化等过程。这些县城更多突出城市型职能，处在以大城市为中心的城市圈的地域范围内，反而乡村的属性并不明显。

“县域社会实际上就是一个城乡连续统的社会体系”，县城、小城镇、村庄是城乡连续统的切面；有学者提出乡村振兴应以县域为基本单元，是都市之外的地域经济社会的振兴，包括县城、中心镇、集镇、中心村及之外的整个乡村社会的全方位振兴。县城位于县域社会的中心，能够在城乡空间布局的分工中，辐射乡村并发挥县城的平台集聚作用。县域产业以县城为中心，乡镇为纽带，广大农村为腹地。这部分县城的发展路径便要将目光聚焦到乡村，拓展思维，改变过去单一的农业片面扩张的方式，转向产业链延伸和农业功能扩展等三产融合，形成现代农业的“县—乡—村”布局。县城在辐射乡村时规模优势明显，“在一个村庄或者小城镇内难以形成经济竞争优势，但是在一个县域内完全可以形成一定的产业结构与经济竞争力”。

工业化起步较早的县城形成了特色的县域经济，功能性县城从产业发展分析是那些业已形成优势特色产业的县城，这部分县城往往是县域经济的代表，在“一县一业”“一镇一品”的发展思路下形成区域性的特色产业。专业功能性县城蕴藏实体经济发展的巨大能量，涵盖自然资源开采与加工、特色制造业、特色农业以及具有自然文化资源的旅游业等多种业态。与辐射乡村的功能相区别，繁荣区域经济的功能意味着产业功能型县城已经形成完备的县域特色产业体系，并且形成主导性的品牌。县城发挥繁荣区域功能在城乡关系中更具自主性，其引导人口流动和经济发展的枢纽型职责更加显著。这些功能性县城的县域经济是扎根于乡村的经济形式，吸纳劳动力的能力较强，具有全域的覆盖与普惠性。而从连接城市角度，功能性城镇也并非脱离大中城市经济体系的经济“孤岛”，而是凭借其积淀的产业基础形成地域内的就业能力、产品输出能力和商品消费能力，被囊括进大中城市的地域结构中。

县城沟通城乡，在城乡基本公共服务均等化方面发挥重要作用。随着越来越多的劳动力向作为城关镇的县城或中心城镇转移，在市场配置劳动力资源并未能维持人的再生产的情况下，政府需要与经济发展适配的社会保护行动，其重点是依靠县域基层政府为城乡间的居民提供有效的公共服务。县域内的乡村流动人口若未能在城市扎根，县城则成为这些人享受城市服务的替代性归宿。乡村普惠性公共服务供给所面临的问题在于全覆盖带来的成本增加且利用度不高，县域城镇化可以将公共服务适度集中；这一方面需要推动基础设施建设来方便农村人口就近获得城镇公共服务，另一方面可以通过农村数字化技术，增强在线服务的能力。县城供给公共服务的功能直接促进城乡地域均衡化，围绕城乡居民“通过发展社会政策，构建县域乡村社会生活化与县域乡村生活社会化系统”，将以县城为中心的地域发展落实在个体幸福感提高的最终目标上。

县城依旧具有独特的地域属性，其发展要在城乡关系认识的基础上联系到国家整体发展战略。“县域是我国国家治理的基本单元，处于统筹工农关系、城乡关系的关键环节，同时发挥着联结国家与社会的纽带作用”。作为政权层级的县必须要践行国家的发展理念，落实国家战略，而非仅是自主性地追求经济增长的单位。作为完整的行政单位，县是传递国家意志与整合地域社会的关键力量，也是国家新战略的直接实施者并发挥守土固边的地域统治功能。保障国家农产品安全、保护生态环境、赓续文化传统以及巩固边疆安全等是基于国家整体战略以及社会永续发展的任务而为县城确定的功能定位，这些县城独特的地域特征汇聚成国家整体发展的内容，也撰写了中国式现代化的多元属性。

如前所述，地域社会在遭遇城市化变革时暴露出的以城乡关系为主题的发展问题，可以通过地域活性化的途径来加以解决。东亚地域社会学研究者为应对地域衰退而提出地域活性化，其定义主要强调“居住生活在特定地域的人们活用地域资源，创造出一种富有生机和活力的生活目标和状态”。地域发展中的活性化理念是涵盖地域产业、社会、生态和文化等整体发展而非仅是某个单一方面的活性化，其中着重突出的应是促进社会联结与地域组织关系结构的社会活性化。进而地域发展便不仅是地域产业衰退后的再次重建，也包括地域社会在发展不确定状态下多面向的总体结构优化。类型化发展思维就是将县域塑造成可分析的独特地域社会，差异化功能定位与县域分化现实决定类型化县城无法继续复制发达地区的县城发展模式。类型化县城的新内生性发展要构筑以县城为中心的县域内合理的空间格局，以地域发展的思路加以展开。

新发展视域下类型化县城的地域发展理念，主要包括以下几个方面的内容：一是地域发展的目标不仅仅是经济的增长而是社会的全面发展。地域社会的衰退不能简单地等同于“经济衰退”而应对社会的整体衰退状况进行考察，地域发展要摆脱以暗含提高经济价值等旧价值观为前提的激活，反映福利、追求个人幸福等新的价值观也极为必要。类型化县城的确定是对单一发展模式的否定。城市本身就构成一种意识形态，它左右着人们对城市的理解和规划建设，并以不可遏制的趋势复制到任何寻求城市化的区域。城市的空间扩张符合了发展中经济增长的期待而获得了超强的合法性，与城市空间在扩张中支离破碎相伴随的是城市文化底蕴的消退、经济和社会的分离以及城镇发展自主性的消解。以县城发展为中心的县域发展要想解决这个问题，就必须以基于本土资源和定位的内生性发展拒斥单一固定的发展模式，从县城的类型划分中确定城乡问题破解途径，尤其要从社会发展与治理角度强化社会的有机联系与再组织化，以及由人口流动带来的生活改变的调适。

二是地域多样性决定地域发展具有同一性与差异性。县城作为中国城镇化模式的关键空间布局具有同一性的活化内容。不过在这里地域不仅指地理区域，还包括该地区居民共同拥有的文化体系和社会关系等，这些内涵构成地域“生活结构的自主性”，表现出相对于经济结构的自我组织与自主活动等独特生活的一面，形成了地域的特殊性。而在快速城镇化推进的过程中，一些具有特殊性的地域变化往往会加剧其发展的不确定性。以往的地域多样性除了来自地域的天然禀赋外，还源自由地域发展不均衡而导致的城乡类型化差异。进入21世纪，地域的多样性往往伴随着全球化的“脱领域化/再领域化”而出现经济差异化、周边化和异种混合化，并出现大城市的极度集聚这样的地域多样性亢进。县城的类型化认知在发展理念中确定了县城的差异化定位以及其所承载的不同功能，能够有效地应对多样化带来的发展不确定。地域发展需要在复合多重的县域空间中发现其传统根基、文化资本、社会力量、生态资源等诸多内容，以丰富作为发展单位的县城的发展内涵。

三是地域发展要突出地域主体性的塑造，促成新内生性发展。地域与其生活结构自主性的关系契合可以促使地域社会形成内生性发展动力，从地域自身的社会传统和自然禀赋出发，寻求发展道路，日本内生发展理论的代表性人物鹤见和子曾特殊强调内生性发展模式推进过程中地域范围内人与自然关系、传统再造与人的自组织能力的重要性。新内生性发展理论则将发展的动力聚焦在地方与超地方行动者的互动与联结上，塑造的不仅是地域位置上的关联，此外还包括社会关联的建立，通过内外部资源的整合达到区域的可持续发展。新内生性发展视角下的农村是差异化的，农村社会发展是多元、非现象的，没有固定的定式。城市中心逻辑下，县城的自主性呈现往往要克服重重障碍，以摆脱其在城乡关系中的依附地位。相关的制度设置意在支持县的自主性发挥，如“扩权强县”和“省直管县”等措施，试图使县在发展中获得较强的自主性。

类型化县城的问题有同一也有差异，所谓同一，就是要应对城市中心化造成的弊端，在城乡关系上则表现出城市对乡村的空间挤压，以及由城乡人口流动造成的乡村过疏化与城市因过密造成的治理与服务超载。差异则表现在县城因其不同的功能定位而形成多样化类型，由此不同类型县城在特定阶段需要解决的问题具有差异。产业发展、人口流动与公共服务等涉及城乡融合的关键内容在不同类型的县城中表现不一，故而从地域发展的视角看，其需要形成适应类型与功能需要的发展思路。

业已完成城市化和工业化的县城城乡融合程度高，包括大中城市的卫星城与产业功能性县城，这些县城在地域范围内形成城乡有机协作的整体，资源要素流动充分且在城乡关系中更具城市导向。这些县城要解决早期粗放发展所带来的产业结构不合理，布局分散；在外部要解决在人力成本提高和“世界工厂”转移的背景下，如何让县域内产业转型而持续保有竞争力，实现地域社会的高质量发展。另外，这些县城更需要注重新发展理念指导下的社会活性化问题，解决好经济、社会与生态的协调问题。发达地区和大城市周边县城因城市化扩张形成大批“上楼农民”以及外来人口的大量涌入而增加了县城内居住者的异质性，社会关系结构呈现出陌生化、原子化的城市特征。这些县城要优化服务来提高人口城镇化的质量，尤其解决人口融入问题。一方面，城市化造成的城乡空间重组以及农民的生活转型使边缘城区遭遇发展调适的社会治理难题。这些县城仍具有开发潜力，在城市化继续扩张时需要解决传统农民向现代市民的转变。另一方面，这些县城产业完备，外来农民工难以融入大城市，在住房保障、劳动就业、子女上学难以享受与城镇居民同等待遇。这些县城需要在促进城乡公共服务均等化方面率先发力，形成有效的供给机制。

农产品主产区与部分生态功能区，以及部分资源性县城的城市化与工业化受到较多因素制约，尚未形成显著发展优势，城乡融合也不充分。县域内产业结构单一且以农为主，甚至政府财政出现“粮财倒挂”的问题，县城虽吸纳农村人口进入但其可持续性生计仍面临难题，县城的纽带作用在相对割裂的城乡关系中发挥并不明显。进城居住的村民依旧通过各种关联与乡村紧密相关，如产业、家庭、故乡等，尤其进城农民家庭在代际间的“城乡两栖”让家在城乡之间“撑开”形成社会联结上的城乡结构一体化特征。县域内乡村人口流失或季节性流出，在县城具有“流而不留”的驿站属性，出现县城内的留守家庭。乡村人口向县城聚集仅是为享有更高的公共服务，但县域内没有完备产业支持，进城农民可能面临收入不高或者再次外出打工的情况，带来的结果便是县城对乡村的“剥夺”。这些县城除持续推动城乡公共服务均等化外还需重视培育县城的“专业功能”。而大部分县城城镇化战略规划短期化、无序化、雷同化，缺少地域关联与文化价值，故而很多县城可凭借其悠久历史与地域特征而表现出的特殊性，因地制宜地发展当地特色产业，寻求现代农业体系环节的构建，以及生态资源、文化资源的产业化，从而促进城乡间各类生产生活要素对流。随着生态文明转型，这些县城可借助县域内的优势农业资源和自然生态资源朝生态产业化和产业生态化的目标前进，建设全新的以县域为单位的生态资源价值化路径。同时县域的道路、网络等基础设施要向乡村延伸，以此带动农产品进城、工业品下乡以及县域内人口的城乡充分流动。

乡村与县城人口均大量外流的县城，城乡融合难度较大。这些县城产业基础薄弱，处在边境或地形复杂区域，部分县城生态环境脆弱，县域内呈现持续性衰败态势。这些县城人口出现永久性的净流出而非季节性流动，周边地级市带动能力不足使得人口流向省会或外省，呈现出人口县域外城镇化的特点。很大一部分县城因其区位、资源等条件的制约，导致其在追求经济增长的锦标赛中成为弱势的一方，单从经济关联中难以融进城市地域结构化的网络中，其直接后果导致整个县城内经济生活低沉，出现就业机会少、公共服务力度低、治理能力弱，甚至出现县域老龄化问题。“未来的县城可能会成为收缩型城市，当前县域城镇化规模越大，未来的收缩规模也越大”。因此大部分县城不宜将发展的重点依旧放在“经营城市”，举债做大县城建设，而要控制城镇建设用地增量，避免出现人地关系失衡。人口大量流失的县城需要构建以县域为中心的公共服务体系，突出县城与小城镇居住和公共服务功能，促进人口适度集中，做好养老、就业、医疗、教育等方面的民生保障和救助扶助。地域发展要提高基础设施、公共服务与居民生活的适配度，但公共服务提供往往与区域财力有关，这导致当下公共服务的地方化矛盾突出，县级政府的公共服务能力不断弱化，解决之道与农业主产区和生态功能区一样，需要在协调发展中形成区域的合作机制、互助机制与利益补偿机制等。

“郡县治，天下安”，县城自古以来便具有稳固基层的重要地位。随着现代化推进，城乡关系发生根本性变革，“发展”“现代化”等话语也成为县城的指导性理念。而在反思批判传统发展观的基础之上，将“县城”作为发展的一个相对独立的研究单位，有利于扩展中国地域社会研究。县域社会是一个结构紧密且运行逻辑多元的地域共同体，县城是县域社会的中心。地域发展理念的阐释与发展单位的选择均是随着发展实践的展开与变动而适时地针对性调整。县城发展理念转换是系统性的，从县城类型化可以看出县城因其定位不同，所选择的发展路径也呈现出多样化态势，由此，把握县城在城乡关系中的连接和纽带作用十分关键。这是新发展理念指引下对城乡社会结构的认知改变，类型化县城的认知对于城乡融合与高质量发展具有重要意义。地域发展是因地制宜地对地域内和地域间的人口、产业、服务等进行重新配置，实现地域社会的再组织化与有机结构的重建，这也是以县城为载体的城镇化所要实现的核心目标。地域社会在城市与乡村关系中形成的统合性源自地域经济结构的变动，此种统合是城乡两种力量平等互动的结果；要通过县城的地域发展解决好城乡融合问题，而不是单纯地用以城代乡的方式实现单向度的替代性发展。（来源：《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2024年第3期）