[治理策略] 陈明:乡村治理现代化的基础秩序

陈明（中国社会科学院大学政府管理学院、中国社会科学院政治学研究所）

党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴，加快建设农业强国。习近平总书记强调，“没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的”。中国乡村现代化是中国式现代化的重要组成，乡村现代化本质上是工业化城市化成果向乡村传导，分工的深化与拓展引发经济结构的基要性变革，并逐步向社会和政治领域扩散的过程。乡村治理并不是一个单纯的治理体制或治理模式问题，从广义上可以将之理解为合理配置公共资源以建构乡村秩序的过程。乡村治理现代化是现代化发展成果在乡村治理领域的集成反映，其目标是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构。从发展的逻辑序列上讲，乡村治理现代化是乡村现代化进程的“最后一步”，同时也是整个国家现代化进程中的“高阶命题”，在社会主义现代化强国建设中居于重要地位。

乡村治理研究在中国学术界流行已经有二十多年时间，但大量的研究或是局限于对短期现象的描述或是满足于对特定场景的雕琢，还有一些则不免落入了就事论事的窠臼。具体事件的堆砌难以深化关于世界本质的认识，还可能带来整体逻辑的“合成谬误”。治理研究要找到关乎治理效能的一般性变量，而非将研究陷入琐碎叙事。当前，乡村治理研究的一个明显不足是未能针对中国乡村治理的典型事实和规律特征形成总体性的认识框架。对此，一个解决思路是：跳出“就治理论治理”的逻辑圈囿，把宏观的治理问题转换为对乡村治理活动与作为其基础平台的农民形态、产权制度、空间布局之间互动关系的分析，深入探寻乡村治理的基础秩序，再经由“基础秩序—治理形态”的逻辑建构回扣治理问题，从而最大限度地向治理的底层逻辑延伸，尽量拓展乡村治理问题的分析空间。

（一）治理的本体范畴与基础秩序界定

治理理论最初被引介到中国时，人们更强调其多元分权、协同共治的一面。后来，在学术界的努力下，终于澄清了治理概念的词源和谱系。然而，如今治理理论的发展又走向了另一个极端，即不再重视治理与统治、管制、管理等概念的区别，从而导致了治理概念对上述概念的随意替代。这一倾向同样偏离了治理的原初含义。

福柯对治理问题的讨论具有一定的启发意义。他把使特殊而复杂的权力形式得以实施的，由制度、程序、分析、反思、计算和策略所构成的总体称作“治理术”（gouvernementalité）。藉由“治理术”概念，福柯对司法国家与行政国家、领土国家与人口国家作出了区分。以此为起点，也就将主权层面的国家统治与治权层面的国家治理作出了区分，从而为治理研究提供了新的认识角度。在福柯的理论中，治理活动的中心不是某种特定的治理体制或是某种特殊的支配权力，而首先是把握治理对象的“独有的自然”。这种“自然”是治理术运行的“底部”和“必不可少的皮下组织”，治理术必须进入它才能运转。从这个意义上讲，治理在本质上是通过政治经济学分析将治理对象的“独有的自然”转化为现象、过程和规律等“可理解机制”，并对其进行恰当干预的过程。这就触及了治理的本体范畴。

福柯所说的治理对象“独有的自然”与“治理术”之间的互动，十分接近于本文中所说的治理的基础秩序。治理不是悬浮或孤立存在的，治理活动要在一定的社会基础和制度平台之上运行，平台因素与治理活动之间的勾连与互动所形成的稳定和可预期状态构成了治理的基础秩序。治理体制是建基于其上的指导治理活动运行的总体框架和正式制度，治理体制的运作有赖于基础秩序为其提供场域和条件；治理的效果并不是治理体制本身决定的，要看治理体制与基础秩序的匹配程度。从治理的本体范畴出发，治理现代化问题研究的中心任务是通过对基础秩序的分析来把握治理活动的变动趋向，进而提出通过基础秩序调整催生治理变革的政策思路。

（二）论题建构与分析框架

福柯触及了治理的基础秩序问题，但并未对治理问题的分析层次开展进一步的讨论，诺思、威廉姆森和奥斯特罗姆等人从不同角度进行了细化。戴维斯和诺思区分了制度安排和制度环境，制度安排是经济单位之间进行合作/竞争时所应遵循的方式，而制度环境则是指政治、社会和法律层面基本规则的总和，是人们生产、交换和分配的基础。奥斯特罗姆增加了一个集体选择层面的规则作为制度安排和制度环境的链接，将治理问题的分析层次拓展到了宪法、集体选择和操作三个方面。威廉姆森在此基础上，又将制度问题向社会基础层面做了一点延伸，将治理问题的分析层次划分为社会嵌入、制度环境、治理结构和资源配置。他认为社会嵌入和制度环境构成了社会运行的“一阶秩序”，治理结构和资源配置只不过是社会运行的“二阶秩序”和“三阶秩序”。社会嵌入、制度环境是治理活动重要的平台因素，不过，社会嵌入和制度环境要成为特定社会治理活动的研究对象，必须经由政治经济分析将其转换为与某种社会治理活动有关的现象、过程和规律，也就是福柯所说的“可理解机制”。将平台因素转换为“可理解机制”的过程，也就是将平台因素与治理活动之间的耦合关系、平台因素与治理活动互动的秩序效应、秩序结构背后的政治经济约束等内容展现出来，从而探寻治理的基础秩序的过程。

乡村治理中所涉及的平台因素很多，不可能进行全面分析，只能选取其中最重要、现实意义最强并且具备可分析性的因素深入研究，从而把握住乡村治理现代化最主要的秩序来源。据此，本文从不同的分析层次着眼，分别勘定了农民形态、产权制度和空间布局作为乡村治理主要的平台因素，并由此引申出基础秩序的核心论题与分析框架（表1）。

依据这一框架，本文后续部分的安排是：第二部分讨论农民形态变动与乡村合作秩序生成之间的关系；第三部分讨论产权制度改革与乡村产权秩序开放之间的关系；第四部分讨论空间布局优化与乡村空间秩序改进之间的关系；第五部分对乡村治理现代化的基础秩序讨论中所涉的政治经济问题进行归纳总结。考虑到论述的完整性，将在二、三、四部分的第一节中对不同分析层次下平台因素的选取依据、不同因素对应的秩序类型做更进一步的说明，这既是对分析框架的逻辑展开，也是对分析框架的逻辑补充。

（一）农民形态与乡村治理的关系建构

从社会嵌入层面而言，治理的主体和对象首先是人，人的社会属性的变化是影响治理的本源性因素，不同境况下人的个体行为和集体行动的关系是影响社会秩序的中心线索。传统社会中，个体意识具有相似性，个人混杂在集体当中，社会秩序来自共同意识基础上的机械整合；现代化过程中，随着社会分工的深化与拓展，个体具有了与众不同的特征和活动，人们存在差异的同时又在很大程度上依赖他人、依赖社会，秩序来自独立意识基础上的社会合作。进一步说，现代社会中基本的社会现象就是分工以及它的对称现象——合作。进入乡村治理领域时，作为治理主体和对象的人具象化为特定角色类型的农民形态。农民形态是乡村治理中最基础的平台因素，不同政治属性和政治角色的农民共同介入乡村治理活动时会形成不同的合作秩序。

讨论农民形态与乡村治理的关系，首先要廓清农民的政治属性。在经典理论中，对农民政治属性的分析可以归入两个认识框架。一是“压迫—抗争”框架。蒂利通过对近代欧洲农民的考察总结出了竞争型、反应型和主动型三种主要抗争类型；斯科特发现，农民利用不合作、偷懒、怠工等“弱者的武器”开展的日常性抗争。二是“控制—动员”框架。摩尔认为，乡村社会的商品化水平越低，农民越容易受到各方力量的动员，从而引发剧烈的社会革命。上述两种框架所设定的具体政治情境虽然有所不同，但都是对小农社会条件下农民政治属性的分析，其立论都是基于传统小农这一社会基础展开的。

传统小农社会的一个关键特征是以小农的产出和租税作为整个社会运行的基础，社会其他群体依赖小农供应的粮食和收入维系生存。小农这个概念，反映了剩余生产者和统治者之间一种不平等的结构性关系。在这一结构下，小农形态又是与专制统治互为表里的，小农公社构成了专制统治的基础，同时专制权力也在不断“驯化”着小农社会。在小农公社之中，人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具和传统规则的奴隶，是故马克思才说其“始终是东方专制制度的牢固基础”。传统小农的一个基本特点就是因循守旧、厌恶风险，平时极度隐忍、安于现状，但一旦被激发又可能随时投入猛烈的行动。与此同时，专制权力努力将农民束缚、分散于小块土地之上，通过对生产形态、家户制度、村社体系的强化反复对小农实施“驯化”，一方面不断增强对农民的总体性控制，另一方面又努力防范农民被“他者”组织动员。这是理解传统乡村治理的一个基本线索。

如今，农民已经出现了高度分化，农民形态早已经超越了小农形态的局限。新中国成立以来，农民形态经历了革命农民、公社农民、家户农民、流动农民的逐步演进，如今已经形成了市场化条件下专业农户与小农户并存的局面。现代农民与传统小农的差异主要不是经营规模上的，而是生产关系和政治文化意义上的。举例来说，改革开放进程中农民为改变生计和命运，在现行体制框架内以一系列自主行为和改革行动冲破政策藩篱，不断创造新的改革经验。这是对农民政治属性经典模式的替代，也是传统分析框架难以解释的，有学者将之概括为“创造性政治”。或许这并不能概括农民政治属性的全部意涵，可能带有较强的过程性阶段性特征。但由此延伸出的问题在于，传统的小农形态已经不复存在，这意味着对农民政治属性以及农民与治理关系的认识框架必须作出深刻调整。

（二）农民角色分化及其政治效应

角色是现代化的指示器。现代化的每个环节均会形成新的适应性角色，从这个角度讲，现代化可以视作社会中功能角色扩张和整合的结果。现代农民的形态并非整齐划一的，不同类型的农民在现代化进程中扮演了不同的政治角色。当前，市场条件下的专业农户和小农户可以进一步细分为三类，分别是专业农户、固化型小农户和过渡型小农户，这三类农民在乡村治理活动中分别扮演了新角色、传统角色和调整中的角色，乡村治理现代化的基础即在于如何统筹这三种角色。

第一类，专业农户。专业农户是专业化程度高、技术水平高、经营收入高的商品化农业生产者。专业农户凭借独立的经济决策参与市场分工，他们正在成长为乡村的本地富裕阶层，并通过独特的政治角色引领乡村治理的方向。首先，专业农户在长期的生产经营中具备了一定的独立能力、契约精神和公共意识，对于产权稳定、产业发展、生活便利等现代公共事务有较强的参与意愿和参与能力。其次，专业农户面向的是广阔的市场分工和市场竞争，其主要收益来源于市场化经营活动，对于村庄庇护的依附性较弱，并不以获取或分享村庄资源作为公共参与的主要目标。最后，专业农户合作的首选对象是专业农户或者其他规范的公共组织和市场主体，由于农户之间异质性的存在，专业农户与上述群体的交换效率要明显高于小农户。

第二类，固化型小农户。固化型小农户是小农户中的老弱贫病群体，主要集中在脱贫监测户和边缘贫困户。固化型小农户生产劳动能力弱、经济收入低，但这一群体规模目前仍然庞大，而且是乡村社会的原住民和常住民，对其传统角色的把握对于实现乡村善治而言也是不可或缺的。首先，固化型小农户害怕被抛入商品经济的汪洋大海，政策上必须对其基本生计采取兜底措施。脱贫攻坚中通过综合措施解决了绝对贫困，考虑其长期生计的维持，适度容忍效率损失的产业帮扶和社会帮扶还要持续较长时间。其次，固化型小农户缺少现代社会参与的意愿和能力，仍然是伦理经济中的个体。对其采取参与动员未必会改善乡村治理水平，可能还会增加社会秩序的不确定性，优选方案是默认其政治参与状态，更多地让其分享发展和治理的成果。

第三类，过渡型小农户。除了固化型小农户以外，其余的小农户群体都可以看作是过渡型小农户。他们或是专门从事小规模的家庭农业经营，或是在农业经营的同时又在城乡之际从事一些兼业工作。无论哪种情况，过渡型小农户都有两个基本特征：一是具备正常劳动能力，二是未能实现充分就业。从长期看，过渡型小农户有两个发展方向，其中一小部分会逐步发育为专业农户，大部分则会逐渐向城市转移。无论往哪个方向发展，核心都是将农户自身劳动要素与外部市场要素有机衔接，通过充分就业实现富裕和发展目标。从这个意义上讲，过渡型小农户已经从属于市场化生产的逻辑，但由于资本积累和分工介入程度不足，抗风险能力较弱。这一群体在乡村治理中扮演了一种调整中的角色，对于这部分农户而言，乡村治理的核心是要为其提供合理的市场衔接和风险分担机制，保障其向城市顺利转移或者成长为专业农户。如果任由其自然发展和自发行动，相当一部分也可能会发生阶层滑落，从而给乡村治理带来摩擦。

当前，商业化和富裕化解除了农民的抗争性属性，在现实的政治环境下也并未出现利益集团化的倾向，中国农民实际处于一种“弱政治”状态。正如汪晖所言，今天的农民已经不是一种具有主体性的政治力量，已经是生产劳动分工的客体，政治潜能已经不存在了。笔者认为这一说法更准确的表述应该是，作为一种革命动员意义上的主体性农民已经走向历史，今天农民已经开始向市场分工条件下的合作参与者这一新角色转型，其政治属性也依从于这一角色的规定性特征。总体而言，只要从政策上对不同类型农户加以合理的引导、保护和支持，农民的行动秩序一定会彻底告别传统小农形态下的动员框架，而是向着分工基础上的合作秩序演进。

（三）合作秩序生成与乡村治理重心调整

对于乡村治理而言，农民形态是一个客观条件，只能把握和顺应其演化的基本趋势，而无法采取太多干预措施。尽管如此，我们仍然可以在当前的农民形态和角色特征这一约束条件下，探寻农民的互动组合衍生出乡村合作秩序的可能方案，从而明确乡村治理现代化的可能性空间。

第一，农民的公共性与民主自治的发育。改革开放以来农民发展的一个重要特征是，权利意识不断提升，但他们的个性和主体性的发展基本被限制在私人领域之内，结果是个人只强调自己的权利，而无视对公众或他人的义务与责任，从而带来了公共领域与私人领域的断裂。公共性的发育是人类社会发展中的“高海拔现象”，通常来说商业化程度越高、社会交往越频密的社会群体公共性的发育会更充分、更成熟。与城市居民相比，农民的公共意识发育水平相对较低，即便是专业农户这种农民中的先进群体，其公共性和现代性在全体社会中而言也属于后进者。对于以农民为主体的乡村社会公共性发育不能有过高的期待，乡村并不会因为村民自治实践的先发性而必然成为现代民主政治的策源地，引领社会主义民主升级探索的一定是城市居民，而且是发达城市的居民。村民自治制度的实践长期处于一种“半行政、半自治”的结构当中，而且行政集中化水平还有不断增强的趋势。推动农民的公共性成长和乡村民主自治的发育，真正的可行路径是收缩村民自治的管辖内容，将一部分全局性事务上收为公共行政事务，将自治的重心下沉到以安居为主要内容的生活领域，让村民在日常生活的小事中学会社会合作和自我管理。村庄因其熟人社会基础结构的存在，在“生活自治”方面或许会比城市发生更快更深入的发育。

第二，农民的异质性与村庄合作的可能。巴林顿·摩尔等人的研究认为农业精英的削弱是现代民主发育的一个必要条件。但必须注意的是，他们所说的农业精英实际是过去那种直接控制大量劳动力的农场主，比如德国的容克贵族、美国内战前的南方种植园主。最新的研究发现，由于农业机械化大幅提高了劳动生产率，农场不再需要直接控制大量劳动力，从而消解了农业精英反民主的经济动机；而农业商品化的发展则进一步促使现代的农业精英成为民主的支持力量。专业农户就是一种典型的现代农业精英，其扮演着推动乡村现代化的新角色。然而，当前农民群体存在非常强的异质性特征，不同类型的农户之间是存在张力的。由于角色特征的显著差异，专业农户与小农户之间完全对等意义上的合作或许是不可能的。正如“荀子假设”所指出的，合作双方强弱严重不对等的结果可能是“合作导致冲突”抑或“合作激化冲突”。因此，如果要促成乡村社区内一定程度上的合作，可能的策略集包括：（1）容忍搭便车。在较长时间里，专业农户为主导的伦理共济对于社区治理的润滑仍然是有意义的。（2）体面的交易。通过合同生产等方式将小农户纳入现代经济轨道将是村庄社区合作的主要形式。

第三，农民的多样性与乡村治理的转向。在社会治理中，分析异质性时更强调群体内不同角色的交换与整合，而理解多样性则是为了给不同类型的群体提供差异化调节。传统乡村治理的主要思路是编户齐民、加强控制，而在现代乡村中因农民政治属性的转变而无需控制，因农民流动性的增强而无法控制，乡村治理的逻辑必须作出适应性调整。专业农户的主要利益在农业产业链上，对村庄社区的依赖程度很低。针对专业农户，乡村治理的主要任务是提供以安居需求为主要内容的公共服务，并在可能的情况下为跨村庄的生产性合作提供必要润滑。真正对村庄社区具有较强依赖的是固化型小农户，因其低生产能力和高风险处境而高度依赖国家的兜底性保护。针对固化型小农户，乡村治理的主要任务是作为国家的代理人履行兜底保护责任。总之，面对农民形态演化和政治角色分化，必须尽快完成乡村治理重心的调整，实现对传统农民动员体系的替代，使治理体系与农民形态相适配。

（一）产权制度与乡村治理的关系建构

从制度环境层面而言，产权制度在诸多制度中处于基础性地位，产权构成了社会的“制度基因”。产权制度进入社会治理领域时，从四个方面影响着秩序生成，从而带有了特定的秩序含义。一是产权的分配和再分配对发展能力和公正性具有初始影响；二是产权激励结构塑造了权利主体不同的行动逻辑；三是正式产权制度与非正式制度之间的匹配性会带来制度维护成本的差异；四是产权制度的确定性程度决定了风险管理的难易程度。在乡村治理领域中，最重要的产权制度无疑是土地产权制度。土地产权制度运行中产权单元的划分、产权的内部界定、产权调整的频率和方式、产权与治权的关系都会产生特定的秩序后果，从而对治理活动带来影响。产权秩序影响着共同体的经济能力和治理基础，特定的治理模式和治理形态的塑造很大程度上是产权秩序的产物。关于产权制度与乡村治理互动的实践逻辑，可以从两个方面来理解。

第一，国家治理塑造产权制度。产权制度是特定约束条件下人类活动的产物和国家治理有意为之的结果，是多方围绕个人效率和社会效率长期博弈形成的。早期国家是一种农业现象，农作物的类型直接影响了早期国家对人口和土地的控制强度。在各类农作物中，谷物最适于集中作业、税收评估、征收转运、地籍勘查以及储运和配给，于是谷物生产成为古典国家形成的一个重要诱因。国家为了维持统治就要不断强化对人口、土地、农作系统的整体性控制，最终驯化形成了形态各异的农庄系统和地权结构。斯科特将上述机制称作“谷物造就国家”和“国家的地景塑造”。传统村庄的产权性质受到农业自然生态与社会生态的双重驯化，谷物与农耕、定居与村落，既是国家及政治组织形成的根源，也是国家管制及治理的结果。

第二，产权制度构造秩序基础。一方面，微观层面的产权变动会带来秩序调整。一个有意思的案例是，传统乡村中的书院、宗族等民间组织，利用产权交易将“私有产权”转化为代表公共利益的“法人产权”，从而消解了土地冲突。另一方面，宏观层面的产权变革会带来秩序重构。马克思恩格斯强调所有制对社会形态和国家形态的经济基础意义，但他们所关心的不是具体的产权归属或法律制度，而是作为财产关系的总和得到规定的、居于社会主导地位的政治经济安排。中国革命正是以土地改革为核心重构乡村秩序，并以此为起点建构新的国家秩序的。改革开放以来，土地产权制度在中国乡村以农业基本经营制度的形式得到落实，经营制度又进一步决定了农村组织制度安排，这构成了乡村治理的基本架构。

（二）产权秩序转型及其政治效应

当代中国土地制度的演化是政治选择与制度费用共同作用的结果，其背后是产权的“政治构造”让位于“博弈构造”这一制度形成逻辑的转换。转型过程中，特殊的农村土地产权制度阻滞和过滤了社会基础变动所带来的导向效应，进而塑造了独特的产权秩序，成为乡村治理的一个特定参数。

第一，中国乡村正在从“产权封闭秩序”向“产权开放秩序”转型。在讨论传统集体所有制下的治理困境时，很多人习惯援引“公地悲剧”这一经典理论，来强调公有财产制度中“人人所有又无人所有”带来的无序和冲突。实际上这一框架从来不曾与中国现实相吻合。哈丁讨论的“公地悲剧”实际应该描述为“开放进入的悲剧”（tragedy of open access），这种没有规则约束情况下的资源的使用，是罕见的情况。即便在集体化时代的中国乡村，多数情况下面对的也是公共池塘资源问题而非“公地悲剧”。这一时期，公共池塘式的产权安排再配合以封闭管控，有效的自主组织和自主治理难以展开，集体及其成员间的激励机制不能相容，带来的是一种维护成本极其高昂的“产权封闭秩序”。随着改革的深入，农民家户土地权利不断得到强化，特别是农村土地“三权分置”改革之后，集体所有制下的所有权、承包权和经营权得以明晰，农民家户的土地权利得到了充分的确认和保障。这意味着，关于公共池塘资源条件下的秩序构造理论对于绝大多数中国乡村都已经失去了解释力，紧张型的“产权封闭秩序”开始向限定性的“产权开放秩序”转型。之所以称之为限定性的“产权开放秩序”，是因为在乡村场域中法律产权与经济产权存在非对称性，由此导致一系列的产权秩序冲突且难以通过交易调和，这是当前中国乡村产权秩序的一个基本认识。

第二，限定性“产权开放秩序”构成了乡村治理中冲突的重要来源。限定性“产权开放秩序”的关键特征是仍然存在一系列的模糊产权和模糊交易，很多情况下任何产权持有者都不具有完整的剩余控制权，从而带来了难以避免的租值耗散。这不但会带来社会总收益的减损，也是乡村社会中大量微观冲突的制度根源。一是产权安排的冲突。家庭承包经营制度确立以来，全局性的承包已经搞了两轮，有大约一半的村庄还存在不同频率的土地调整，长期运行过程中反复出现的产权界定、分立、调整和管制，实际上造成了许多遗留问题“延时爆发”。二是产权认知的冲突。产权的实施受到意识形态、伦理道德规范、文化习俗、非正规集体行动等多方面的约束。前三者可以概括为产权认知，产权认知又以非生产性的集体行动为中介影响产权实施。在乡村场域中，小农户与专业农户之间在产权认知上是存在张力的：一方面，小农户受乡土文化的影响，当就业无忧时认为专业农户流转土地是帮他们拓宽了收入来源，而当其就业不佳时又希望从自己原有的承包地上获得更多利益；另一方面，专业农户饱经市场化的洗礼，更强调契约精神和市场规则，往往不会认同小农户反复变动的利益主张。在特定场景下，这种认知的非对称性就可能引发冲突。三是产权处分冲突。按照农村土地“三权分置”的逻辑，农地承包权和宅基地使用权是界定到家户的权利，但目前农户对于这两项权利都没有完整的处分权。法律上已经对上述权利的“依法自愿有偿退出”作出了规定，但很多地方已经开启的农村土地权益“退出”改革并没有完全破题，产权的退出方和承接方无法形成有效的交易市场。

第三，限定性“产权开放秩序”已经不适应农业强国建设的需要。党的二十大提出了建设农业强国的战略目标，这是社会主义现代化强国建设的重要方面。农业强国在全球竞争中首先表现为农业产业强国，一般特征是农业竞争力居于世界前列，农产品在全球产业链条上占据强势地位。从内部来讲，农业强国建设的底层逻辑是农业农村现代化的均衡协调演进，实现这一目标的底部支撑是能够直接与现代国家建构相接榫的规模农场、现代村庄和专业农户。但由于目前土地产权秩序的影响，农场规模受阻、村庄封闭运行和农户发育缓慢，这些都已经与现代国家建设的需要不相适应。

（三）产权秩序开放与乡村治理经济基础再造

第一，提升土地产权强度，消解乡村治理中的产权冲突。当前工作中的焦点问题是：全国承包地确权已经完成，但仍然有不少地方在调整土地；随着农村土地“二轮”承包到期后的延包工作展开，一些历史积弊再次暴露出来；农村宅基地涉及的历史问题复杂、矛盾集中，确权工作推进较为缓慢。针对此类问题，中央的要求是一定要保持历史耐心，合理调节利益关系，消除土地纠纷隐患，既解决好当前矛盾又为未来留有空间。落实这一要求，就必须真正提升农村土地产权强度，根据不同产权类型专属社会价值和技术边界的移动来确定专门方案。土地确权仅仅是提升土地产权强度的必要不充分条件，现阶段首要任务是提升确权成果的公信力，给予产权以最大限度的司法保护。要注意的是，产权秩序是法律规定和集体选择共同作用的结果，农村土地产权冲突有一系列复杂的历史和社会根源。土地产权的司法保护绝非“一判了之”，而是应该在司法活动中针对不同情况下的产权纠纷提出合理的化解措施，达到息纷止争、案结事了的目的，最大限度发挥司法活动对社会秩序的改进意义。近期，最高人民法院印发了《关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》，要求加强和规范综合治理类司法建议工作，更好发挥审判机关在国家和社会治理中的重要作用。相关要求如果能得到充分落实，对解决土地产权冲突将具有积极的引导作用。

第二，深化“政经分开”改革，改善乡村治理的政治经济秩序。从集体化时代沿袭下来的村庄“政经合一”体制存在一系列弊端，中央已经两次强调要开展村庄“政经分开”改革试验，核心内容是探索在村庄层面集体经济事务与村民委员会事务的分离。实际上，村庄“政经分开”改革具有丰富的制度含义，集体经济事务与村民委员会事务的分离绝不仅仅是将两类组织分设就一劳永逸了。目前局限在经济发达村开展的改革试点受到诸多因素的约束，示范推广意义有限。推进村庄“政经分开”改革，至少涉及在功能上将集体经济管理与社会治理体系分开、土地产权制度与户籍登记制度分开、农业产业政策与农村社会政策分开、行政管理与群众自治分开，等等。不同类型的村庄应根据实际制定“政经分开”改革方案，避免在社会治理微观场域中公权（力）与私权（利）的相互干扰，从而从底层改进乡村治理的政治经济秩序。

第三，推行集体资本重组，夯实乡村治理的经济基础。中国农村实行的是集体所有制，每个村庄或多或少都有集体经济成分，构建乡村治理现代化的产权秩序必须依赖这一制度基础。不过，当前集体经济的制度潜力尚未得到充分释放，农村集体经济弱质分散的局面长期没有得到扭转。近年来，中央反复强调发展新型农村集体经济，其中一个很重要的指导思想是“建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制”。2023年中央一号文件又进一步细化了相关要求，强调构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的集体经济运行机制。对标上述要求，农村集体经济这一制度形态仍然存在较大的资源重新配置空间，其核心的制度含义是集体资本的重组及其与外部资本的再联合。具体的组织方式是多样的，比如可以考虑通过农工综合体、不动产投资信托基金、社会企业等形式对县域乃至更大范围农村集体资产进行打包经营，从而充分释放其经济潜能。过去分散的集体经济非但不能为乡村治理提供经济资源，甚至可能成为治理负担甚至冲突来源，经过重组和整合的集体经济能够真正为乡村治理现代化提供一定的经济基础。

（一）空间布局与乡村治理的关系建构

任何社会治理活动一方面要面向特定的人口，另一方面要面向特定的空间，人口、空间与治理的匹配是治理现代化的基础，这是从直观的印象出发就可以作出的一个判断。在乡村治理中，作为人口布局、聚落形态、经济联系等因素综合反映的空间布局与治理活动之间的匹配性关系，构成了特定的空间秩序。空间秩序对治理效能的影响类似于组织学上的管理幅度和管理层级问题，对于一个确定规模的组织而言，管理幅度和管理层级的相对变化是影响管理效能的一个“技术变量”。当然，空间秩序问题要比组织管理问题复杂得多。一方面，空间布局与治理尺度的关系十分复杂，挖掘其规律性特征殊为不易；另一方面，空间布局跨越多个分析层次，其受自然地理、历史基底、经济发展、规划区划等因素的综合影响。这是对空间秩序理论逻辑的一个初步认识。从实践逻辑上讲，空间布局与乡村治理的关系，可以从以下三个方面理解。

第一，空间布局与国家规制。人类生产生活的空间布局变化当中，既有自律秩序，也有他律秩序。在文明社会的早期，中国聚落形态演化主要受地域社会自然分化等自律秩序的影响，秦汉时期普通民众的居住环境保留了自然村形态就是一个历史写照。但为了实现对农业再生产的干预，国家控制下的他律秩序也在逐步渗透。从秦汉至明清，乡村聚落形态演化的总体趋势是从立基于自然与经济需求的分散居住形态向立基于社会与政治需求的集中居住形态转向。

第二，空间布局与产业演化。农业社会中，村庄是由“典型的农业和其他方面对土地使用而形成的”，生活在村庄的人数必定与一定的农业技术和农业组织方式下可利用的土地面积相一致。这一规律下的衍生结果是，农村聚落的房屋总是与农业生产场所相伴。进入现代社会，农业和农民深度卷入社会化分工的经济体系，对乡村社区提供的交换和服务的依赖日益减少，乡村将逐渐失去或弱化以农业为基础的空间含义，其结果是农业空间与农村空间的“可分性”逐步增强。

第三，空间布局与治理单元。农业社会中，集村状态下乡村治理的基本单元是“村落共同体”，散村状态下乡村治理的基本单元是“地域区块”，集村散村混合状态下则会形成多样化的聚落联系和治理单元。传统王朝通过一系列基层行政机构和辅助性组织实现对乡村的有效控制，具体的组织形式一直在随着乡村形态和规模布局不断变化。随着现代化进程中城乡人口布局的变动，世界各国通常会采用“尺度跃迁”（Scaling-Up）等空间治理政策来实现地域空间、区划尺度和治理单元的适应性调整。

（二）空间秩序变动及其政治效应

实现人类社会的现代化，面临的一个基础性问题是城乡形态的现代转型。随着现代化进程中乡村人口的减少和农业生产的集聚，如何以新的空间布局回应发展需求变得至关重要。可以说，城乡空间布局与经济活动、乡村治理之间的功能耦合关系，是农村现代化问题的核心。空间布局与乡村治理之间耦合关系的变化会产生特定的秩序后果并可能衍生出政治效应。

第一，现代化条件下城乡空间分化的一般规律。从发展规律上讲，现代化进程中传统人类聚落会逐步分化为城市区块、市镇和半稠密区块、乡村区块三类空间单元，一般把后面两者视作广义的乡村功能区。如果假设劳动力等要素得以自由流动，现代化进程中人口布局将主要受到不同部门增加值及收入的影响，这意味着当城乡人口劳动生产率和收入大致相当时，将会出现城乡人口均衡。现代化条件下农业地头生产所需的劳动力大幅下降，农业生产将朝着家庭独立经营方向发展，在农业生产逻辑的导向下农庄——而不是村庄——将成为乡村区块的主要单元。城乡形态的分化会形成不同的人口聚落特征从而产生不同的治理需求，城市治理面向的是一个人口稠密、规模较大、群体多元、利益复杂的居民点的治理，乡村治理面向的则是人口总量小、分布稀疏、群体结构相对简单的居民点的治理。这一区别是决定城乡治理模式选择和治理形态分异的底层逻辑。

第二，乡村人口减少条件下空间重组的约束条件。在现实中，城乡形态演化不会是一个自然历史过程，而是受到一系列外部条件的约束。一是基底约束。所有原住民国家都是带着农业社会已经形成的国土空间布局进入现代社会的，中国的村庄星罗棋布、市镇形态各异，现代化进程中空间布局很难及时跟上人口布局变动。二是产业约束。现代化后城市首先发展起来，产业要素向城市聚集之后就形成了惯性，从而制约了市镇和半稠密区块的发展。市镇的专业化水平低是中国乡村发展的一个突出短板。三是政策约束。如果完全把空间布局交给自然演化，可能会是一个极其漫长的过程，这个过程本身就会制约现代化进程。城乡空间布局的政策调整，往往又受到宏观经济、就业形势、改革深度等复杂因素的影响，因此要制定一套稳定的空间重组政策实际是比较难的。

第三，空间单元、治理单元与产权单元的非对称性。上述一般规律与约束条件的综合作用下，带来了空间单元、治理单元与产权单元的非对称性，这是当前乡村治理现代化的空间秩序所面临的一个基本问题。空间单元与治理单元的非对称性，主要表现为治理单元与人口布局变动不相适应、行政区划调整跟不上人口布局和空间布局变动、传统治理模式难以匹配特定空间单元中人口增减带来的压力。治理单元与产权单元的非对称性，主要表现为改革开放前形成的乡村产权单元与治理单元的一致性被打破，固化的产权单元不能满足城乡空间重组与治理重构的需要，带来了产权秩序与空间秩序的冲突。空间单元与治理单元的非对称性会对治理效能产生消极影响，而治理单元与产权单元的非对称性是现代社会中的一个常态，因此针对不同的非对称性问题应当采取不同的政策干预措施。

（三）空间秩序改进与乡村治理单元优化

第一，以空间治理牵引乡村现代化进程。经济学上存在趋同假说、溢出效应等发展规律，但事实证明经济发展不会自然而然地弥合城乡发展鸿沟，其中一个关键阻碍因素就是空间区隔。实现乡村现代化需要引入一整套发展能力和条件组合，很重要的就是建立有效的空间治理机制。针对中国乡村实际，空间治理可以遵循以下步骤展开。一是根据空间特征确定规划单元。根据区域空间肌理和发展集聚特征，确定主体功能区、国土空间规划、经济社会发展规划等规划单元。二是根据空间单元划分政策单元。空间单元不仅作为空间规划的基本单元，还要作为政策瞄准的基本单元，产业政策、土地政策、基础设施和公共服务建设等方面的举措，都要基于特定的空间单元展开。三是根据空间单元重构治理单元。根据空间单元，对现有的乡村治理单元进行重构，调整社会治理的管辖尺度，在新的治理单元内统筹考虑党组织、自治组织、集体经济组织的设置，降低乡村治理的制度摩擦。

第二，加快推行县域城乡融合发展的治理策略。当前，中央已经确定了以县域为单元、以县城为中心的城乡融合发展方向，落实好这一战略部署，需要把握好以下重点方面。一是分类推进县城发展。根据县城所处的国土功能空间确定其主导性发展方向，发挥县城在县域经济中的牵引作用，按照“县乡联动、功能集成”的要求加强和改进乡村治理体系。二是实施市镇振兴计划。市镇和半稠密地带是乡村振兴的关键领域，市镇发展滞后是中国乡村现代化的关键制约因素之一。推进市镇振兴，要深入研究现代化过程中城乡空间布局和空间跃迁规律，通盘考虑交通区位、通道节点、产业基础、腹地人口密度和纵深等因素，真正发挥现代市镇连接城市、服务乡村的专业化节点功能。三是引导村庄空间转型。积极引导已经实质上具备城市功能的城中村、城郊村和经济发达村向城市转型；对于具备集聚提升条件和具有特色保护价值的村庄在乡村建设行动中进行重点倾斜；对于空心村和小规模村庄尽早纳入搬迁撤并计划，有序开展人口迁移和土地整理。

第三，根据空间布局推进乡村治理单元优化调整。基本思路是灵活调整治理单元，解决空间单元与治理单元非对称性问题；推行“政经分开”改革，切断产权单元与治理单元的内在关联。根据空间布局特征，将现有的行政村体系重新划分为乡镇政府“派出机构”和“新自治体”，“派出机构”代表乡镇政府负责社会管理和公共服务，“新自治体”剥离全部行政辅助功能，专责开展村民日常生活领域的自治。具体调整方案为：现有行政村规模过大、人口集中的村庄，行政村一级组织转置为乡镇“派出机构”，内部以村民小组或更小单元设置“新自治体”；现有行政村管辖半径过大、居民点分散的地区，行政村一级组织转置为“派出机构”，以若干临近自然村组为单元设置“新自治体”；现有行政村规模过小的地区，在多个行政村之上设置“派出机构”，现有行政村直接转置为“新自治体”。

乡村治理不是一个单纯的治理体制或者治理模式问题，而是通过合理的政策干预建构基础秩序从而在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构的过程。实现乡村治理体系和治理能力现代化，不能单纯在治理体制、治理模式或者是“治理术”层面上下功夫。基础秩序构成了乡村治理现代化“内生的锚”，基础秩序的变革和改造，一方面为治理现代化提供了内在的稳定性与秩序感，另一方面也必然催生治理体制的现代转型。本研究的意义就在于阐明了如何通过把握、顺应和引领基础秩序的变动，来从底层逻辑上推进乡村治理现代化进程。

本文实质上是对乡村治理现代化的基础秩序的一项政治经济学研究。福柯在其治理理论中，一直把对治理的政治经济学分析置于关键位置。政治经济学经历了一个复杂的历史演变过程，现代政治经济学研究的中心是如何通过历史、制度与经济的互动来实现经济增长和国家发展，重点议题包括制度、意识形态、合作、经济权力、人类心理和文化等对于生产、分配和资本积累关系的影响。治理的政治经济学发展起来是因为人们意识到，对人口—资源关系的管理不可能通过强制管理系统面面俱到地解决。比如，人口的数量不完全取决于每个人生育意愿或者政策上是否鼓励生育，而是依赖于其他一些带有客观性的因素，如税收体系、流通行为、收益分配等等。这种客观性因素不能通过法律或者强制加以改变，但也并非完全无法进入、无法调整的，其中的影响机制可以通过理性分析并采用特定的治理技术加以干预。在这一理论视野的观照下，可以对本文研究中的政治经济问题作出若干归纳总结。

第一，乡村治理现代化本质上是基础秩序的现代化。基础秩序往往隐含了会对社会治理产生不可逆影响的约束条件和动力机制。实现乡村治理现代化，关键是建构乡村治理现代化的基础秩序。从农民形态角度讲，传统小农社会中劳动生产率和分工水平很低，农民普遍缺乏积累并受制于社区内外的依附性关系；现代农民劳动生产率大幅提升，农民进入社会分工体系逐步成为一个专业化群体。农民形态的变化为乡村合作秩序的生成创造了条件，建构现代乡村合作秩序，必须顺应不同角色农民间的合作规律对乡村治理的重心作出调整。从产权制度角度讲，传统社会产权制度较多受到社区规范和集体选择的影响，产权秩序时常成为政治博弈的焦点；要实现产权秩序的现代转型，一个核心的逻辑是增强法律规定、集体选择与社会认知的一致性，提升产权强度以稳固产权秩序。从空间布局角度讲，传统社会人们的生活空间受到生产条件的约束，世界原住民国家普遍形成了小农村社结构；现代生产条件下农业生产条件不再构成生活聚落的主要约束，乡村生产空间与生活空间日益分离，实现空间布局与治理体系的适配是每个原住民国家实现空间秩序的现代转型都面临的历史任务。

第二，公共政策干预不能超越基础秩序自身的限定性约束。治理的政治经济学，可以说是对社会中诸多权力的组织、分配和限制进行的一种一般性思考，从根本上讲研究的是能够使“治理术”作出自我限定的约束性条件。这意味着，尽管可以对乡村治理现代化的基础秩序进行广泛的分析讨论，但在不同问题上可以采取的干预深度和干预措施是不一样的，必须遵从基础秩序自身的限定性约束。比如，农民形态是社会长期发展演化的结果，在特定的历史阶段中带有客观性，只能把握适应和引领其变化，而很难改变其历史大势。产权秩序和空间秩序虽然具有较大的政策调整空间，但同样不能忽视历史条件和集体选择等因素的影响。比如，空间布局中的自然地理、历史基底因素属于社会嵌入的层次，带有稳定性特征；经济发展会对人口布局产生直接影响，但这属于空间布局的外生因素，短期看也具有相当的客观性。空间秩序的改进，只是在这些限定性约束的基础上对规划区划、治理单元等因素作出的适度调整。

第三，乡村治理的基础秩序之间互相存在勾连与约束。社会秩序是多方面因素共同作用的整体性结果，如果更学理化一点可以说是多重制度逻辑的产物。乡村治理的基础秩序各个方面之间不是孤立和隔离的，而是相互影响、相互约束的。比如，农民形态变迁是产权秩序变动的一个重要的前提性条件。现在的产权制度结构是基于20世纪中下叶的农民形态构造的，那时一个国家大多数人口都居住在乡村、从事农业，而且很少流动。显然，这一情况改变后自然而然地要倒逼产权制度的调整，这是一个社会技术过程。再比如，空间秩序受到农民形态和产权制度的双重约束。农民形态变迁也提出了空间布局调整的课题，但同时如果产权制度不进行先期调整，空间布局的调整将是一项十分困难的工作，而且还会带来较大的制度摩擦。不同基础秩序之间的组合效应是一个十分复杂的问题，有赖于在特定场景、特定事件中的具体分析，这些问题不可能在一篇文章中全面阐述，但有必要在此扼要提出。（注释略）

注：本文为国家社会科学基金一般项目“农村土地制度与乡村治理体制协同改革研究”（23BZZ067）的研究成果。

(来源：《政治学研究》2024年第2期）