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郎友兴（浙江大学公共管理学院政治学系教授，苏州大学新型城镇化与社会治理协同创新中心兼职研究员）
政府是主导力量 让现代化建设、改革发展成果共享，需要多个主体、力量的共同努力和协作，政府扮演着至关重要的角色，是推进共享的主导者。这其实也是政府履行职责的一个体现，政府作为公共利益的代表和维护者，有责任确保现代化建设成果能够公平地惠及每一位公民，更何况在现代社会，政府是社会财富分配中的主角。政府的政策导向、资源配置与公共服务能力等直接关系到现代化建设成果能否更多更公平地惠及全体人民。◆编织公平合理的政策之网。作为政策制定的主体，政府须通过科学合理的政策规划，构建一个全方位、多层次的政策体系，以确保现代化建设、改革发展成果的公平分配。在这个政策之网中有三个政策尤其重要。
一是收入分配政策。构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。通过税收、社会保障和转移支付等手段，调节收入差距，缩小贫富差距，逐步形成橄榄型收入分配格局。为此，需要按照二十届三中全会的精神与要求进行改革。深化分配制度改革是重要的改革事项，下面专门讨论之。
二是就业政策。就业是民生之本，政府通过健全就业政策，促进高质量充分就业。政府应该大力支持灵活就业和新就业形态，完善劳动者权益保障制度，促进劳动者实现体面劳动和全面发展。
三是社会保障政策。加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，为每一个社会成员提供坚实的“安全网”。尤其需要完善灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，确保他们也能享受到社会保障的“安全网”。◆强化基本公共服务均等、均衡和可及性，提升民生福祉。公共服务是政府的基本职责之一，其均等、均衡和可及性是实现现代化建设成果更公平惠及全体人民的重要途径。政府应不断完善公共服务体系，提高公共服务供给的质量和效率。
为此，一是需要确保基本公共服务如教育、医疗、社会保障等覆盖全体人民，特别是困难群体。二是通过制定公平的政策，确保政策制定时考虑到不同地区、不同社会群体的需求，避免资源分配不均。通过财政转移支付、税收优惠等手段，优化资源配置，合理分配公共资源，确保公共服务资源在不同地区之间实现均衡分配，特别是向边远地区和贫困地区倾斜。三是不断提升公共服务的质量和效率，确保公民所享受的服务水平不断提高。四是建立健全监管体系，对公共服务的提供情况进行监督，确保服务质量和效率。
此外，政府可以构建基本公共服务均等性、均衡性和可及性的评估指标，定期对公共服务的实施效果进行评估，确保政策目标的实现并根据评估的结果及时调整相关的政策。◆推动经济高质量发展，实现现代化建设成果的共享。经济发展是共享成果的前提和基础。2016年5月，习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上的讲话中明确指出：“没有经济发展，分配就是无源之水、无本之木。实现有质量有效益的发展，中等收入群体才能不断扩大，否则中等收入群体不但不能扩大，反而有可能缩小。”坚持创新驱动发展战略，加强科技创新和人才培养，推动中国的产业转型和升级。通过创新驱动发展，经济增长的质量和效益不断提升，为共享发展提供坚实的物质基础。通过加强与国际社会的交流与合作，借鉴国际先进经验和技术，提升我国经济的国际竞争力。由此，通过开放发展让人民群众享受到更多国际优质商品和服务，拓宽共享发展的渠道。◆夯实法治保障，维护公平正义。法治是确保现代化建设成果公平惠及全体人民的重要保障。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中指出：“法治不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制、普遍的法律遵守，更要求公平正义得到维护和实现。”一方面应不断加强法治建设，完善法律法规体系，为人民群众提供坚实的法律保障，另一方面还应加大执法力度，严厉打击各种违法违规行为，维护社会公平正义和人民群众合法权益。依靠法治力量，确保现代化建设成果在分配过程中不出现偏差和走样，真正让人民群众成为改革的受益者。◆改革收入分配制度，规范收入分配秩序。这是现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的基础性工作。分配制度是促进共享的基础性制度。尽管共享不是简单的财富第一次、第二次、第三次分配，但是，这三次分配的确对于共享起到基础性的作用，它不光涉及再分配，还涉及公平、正义。党的二十届三中全会《决定》在完善收入分配制度相关内容中指出：“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”为此，需要在三次分配上定下基本规则。
第一次分配即初次分配，一方面应更多注重规则和过程的公平，对于发展创新激励，注重效率导向，从而“做大蛋糕”，另一方面要保证经济增长更具包容性和平衡性。
第二次分配，是政府的角色、职责所在。历史经验表明，政府通过二次分配对一次分配中产生的收入差距进行调节，是解决收入不均、推进共享的重要手段。可以按照兼顾效率和公平的原则，侧重公平，尤其通过税收、社会保障支出等“一收一支”进行再分配。就推进现代化建设共享而言，需要“分好蛋糕”，从而使初次分配“做大蛋糕”得到优化。
第三次分配则需要加强企业社会责任，弘扬公民的善良美德，培育捐赠意识和积极投身公益的慈善文化。要“通过社会体制的创新，整合全社会资源加以实现之”。农民是重点人群在共享现代化建设成果过程中，作为行动主体的农民具有两重性，一是农民需要通过自身的努力让现代化建设成果更多更公平惠及自己，二是这种努力又需要通过其他行动主体尤其政府的作为而得以实现。所以，作为主体的行动者——农民，又成为被动式的宾语。中国农民现代化、农业现代化和农村现代化是中国式现代化的必然要求，也是必要条件。在现代化建设进程中，农民群体不仅是国家发展的基石，更是共享发展成果不可或缺的一环。“在城乡二元体制的藩篱还未完全消除、城乡二元结构的特征还很明显的时代背景下，检验共享发展的成效大小和进展快慢，关键要看农村基本民生工作做得如何。”习近平总书记在十八届中央政治局第二十二次集体学习时的讲话中明确地点出了这一点：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是农村贫困地区。我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。”广大农民是现代化建设成果能够更多更公平地惠及全体人民的重点人群。历史表明，农民在中国现代化进程中扮演了关键角色。从新中国成立初期的农业合作化运动到改革开放后的家庭联产承包责任制，再到国家工业化与城市化，农民始终是国家经济建设和社会稳定的重要力量。广大农民不仅为国家提供了丰富的农产品，更为重要的在于支持了中国工业化、城镇化的发展。改革开放以来中国的农村经济、社会发展取得了巨大的成就，农民也共享了改革发展的成果。农民作为改革的受益者，有许多案例可以说明他们在改革中获益的情况。但是，不能不承认，相比较于城市，农村地区在基础设施、公共服务、产业发展等方面仍存在差距。比较来看，我国城乡发展不均衡问题体现在多个方面，城乡财富不均衡仍存在，进城农民难以平等享有在住房、教育、医疗与社会保障等公共服务方面的待遇。在快速推进的现代化进程中，城乡发展不均衡、农村基础设施薄弱、农民收入水平相对较低等问题依然存在，这要求我们必须将农民作为重点人群，注重保障其权益，让现代化建设成果惠及每一位农民。确保现代化建设成果能够更多更公平地惠及农民，是实现社会全面进步、促进共同富裕的必然要求。为此，需要从政策支持、资金投入、基础设施建设、公共服务提升、产业发展、就业增收、社会保障与福利以及农村土地制度改革等方面制定政策措施。第一，政策支持与资金投入。改革开放以来，国家一直高度重视“三农”问题，出台了一系列惠农政策，包括财政补贴、税收优惠、金融支持等，但依然有不少空间可以推进。与此同时，政府应加大对农村地区的资金投入，用于改善农村基础设施、发展特色产业、提升公共服务水平等。这些资金的投入应直接惠及农民，促进农村经济的发展和农民生活的改善。第二，在基础设施建设方面，国家应不断加大对农村基础设施的投资力度，着力改善农村道路、水利、电力、通讯等基础设施条件。这些基础设施的改善不仅提升农民的生活质量，也为农村经济发展提供有力支撑。同时，政府还应注重提升农村公共服务水平，加强农村教育、医疗、文化等公共服务体系建设，让农民享受到更好、更充分的公共服务。第三，在产业发展与就业增收方面，国家积极推动农业产业结构调整，培育新型农业经营主体，发展农村电子商务等新兴产业。这些措施不仅促进了农业增效、农民增收，还带动了农村经济的多元化发展。第四，建立健全农村社会保障体系是保障农民基本生活的重要举措。国家应完善农村养老保险、医疗保险、最低生活保障等制度，确保农民老有所养、病有所医、困有所助。此外，农村土地制度改革为农民带来了更多实惠。通过土地流转、确权登记等措施，“建立合理的土地利益公平分享法律制度”，从而使农民能够更有效地利用土地资源，分享土地增值收益。公众参与是社会基础现代化建设成果、改革发展成果的享有过程，不是一个单向给与的过程，而是双向的，需要公众参与。公众参与政府决策、参与地方或基层治理绝不是什么增添麻烦的事。中国脱贫攻坚的经验表明，大众或社会组织的参与或参与式监督，有利于较早地发现问题，有利于为公众提供表达意见、建议的渠道。与此同时，公众在参与过程中增加了对政府的信任，使得脱贫政策得以更好落实，资源得以更为有效地分配，让广大群众真正受惠。历史经验也表明，仅仅依靠政府，成本过高，需要社会组织、公益机构来助力社会财富的公平分配。应依法保障社会组织权益，并使其在社会财富分配领域发挥其应有的作用。社会参与对于确保与推进现代化成果能够更加公平、广泛地惠及全体人民的意义不言而喻。公众参与不仅是民主决策、社会治理的基础，更是实现现代化建设成果共享的关键保障。只有让公众成为现代化建设的参与者、受益者和监督者，才能确保发展成果真正惠及每一个人。通过公众参与形成民主治理机制来实现共享。大众和社会的广泛参与，有助于建立起一个更加公正、透明和有效的国家治理体系，使现代化建设的成果更公平地惠及每一个人。在国家治理现代化进程中，公众参与有助于强化民主决策和治理，从而确保政治决策过程的民主性和包容性。通过公众参与形成有效的决策机制来实现共享。公众的积极参与和反馈，可以帮助政府更好地了解人民群众的需求和期望，从而能够广泛吸纳人民群众的意见和建议，制定出更加符合实际情况、更加有效的民生政策，确保改革成果的公平分配。公众参与能够保障各方群体的权益，确保各方群体都不会被忽视，声音和需求都能被纳入决策中。通过大众参与形成有效的社会监督机制来实现共享。公众参与可以形成对政府和公共机构的监督，防止社会资源的浪费和不公，确保公共资源得到合理使用，确保政策执行不走样、不变形，从而保障每个人都能平等地分享改革开放的成果。上文略有删减
选自 | 《国家治理》杂志2024年第18期
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发表于 2024-10-25 09:31:12
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