张云华：健全农村土地流转价格形成机制的探讨

张云华（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员）

近些年来，农村土地生产条件改善提升了土地内在价值，农村土地要素稀缺导致土地流转价格容易上涨，土地用途转变的不合理预期及行为引致流转价格虚高。农村土地流转价格高、流转费用不合理上涨已影响了农业生产与收益。2024年中央一号文件和党的二十届三中全会《决定》都提出要健全农村土地流转价格形成机制。应在市场形成流转价格机制基础上，建立土地流转价格调节指导机制，以健全土地流转价格形成机制。同时，应完善农村土地流转供给机制，改善土地供给质量与服务，规范土地流转需求与使用机制，严格管理土地流转的不合理需求及使用。

近些年来，我国土地流转面积增长、流转价格上涨，曾经土地流转较少情况下隐性的土地成本逐渐显性化，影响着农业生产与收益。

据《中国农村政策与改革统计年报（2022年）》，截至2022年，我国农村家庭承包耕地土地经营权流转（以下简称土地流转，含出租、入股，不含转让、互换）总面积5.76亿亩，占全国家庭承包经营耕地面积的36.73%；流转出承包耕地的农户数7681.47万户，占家庭承包经营总户数的34.8%。并且，笔者调研观察到，越是农业生产条件较好、适合规模化种植的土地，越是粮食主产区、农业主产区，土地流转比例普遍越高，比如，笔者调研到的安徽省淮南市2023年土地流转率为59.5%。

土地成本高影响农业收益，农业生产经营赚钱难。粮食产业本就是弱质产业、薄利行业。2017-2019年，我国三种粮食每亩平均净利润都是负的，2020年之后才转负为正，但也仅一两百元，普遍低于土地流转费用。据《全国农产品成本收益资料汇编2023》数据显示，2022年我国三种粮食每亩平均土地成本（含流转地租金、自营地折租，单季）280.09元，比上年上涨8.76%、比2017年上涨29.92%，占总成本1252.71元的22.36%，占总产值1442.01元的19.42%，比亩均净利润（去除土地成本后）189.30元还高90.79元。农业生产条件较好的农业主产区，土地流转价格较高。淮南市近两年新流转的土地流转费用一般600~800元/亩（双季），水利条件好的800~1000元/亩（双季），该市种粮大户杨金培流转入460多亩土地，流转价格500元/亩，去年种小麦亩均单季土地流转费用250元，占总生产成本835元的29.94%；新疆伊宁县上拜什温村因玉米制种企业进入而抬高的土地流转价格高达1500元/亩，海南三亚市、云南元谋县等一些南繁育种基地的年亩均土地流转费用更是高达三四千元，科研人员颇感无奈。

我国人多地少，土地资源相对稀缺，土地与劳动力等生产要素很不匹配。据农业农村部政策与改革司数据显示，2022年，我国从事农业（第一产业）的劳动力高达2亿人，劳均使用的集体所有的耕地面积为8.7亩，劳均耕地资源不仅低于美国等土地资源富裕的国家，也低于日本等土地资源相对匮乏的国家。农村土地是特殊的稀缺资源，总面积基本稳定，可供流转的土地供给相对有限，供给弹性较小。2022年，农村家庭承包土地经营权流转面积、流转出的户数占比均超过1/3，占比已不小；土地经营权可流转面积已呈现下降趋势，2011年至2020年，全国农村家庭承包土地经营权年均新增流转面积约3250万亩，2020年至2022年年均新增下降至2200万亩。我国农村的土地与劳动力、资本等要素不尽匹配，农村中产业发展相对不足，劳动力就业机会少、相对过剩，投资机会少、渠道少，依靠土地生产、就业、谋生、投资是传统方式，流转土地的需求较大，土地流转呈现供不应求状态。一些有实力的新型农业经营主体、工商资本对土地流转的规模化需求大，进一步加剧供不应求。在一定区域内、局部市场上，可供流转的土地有限、成规模的更是有限，供给弹性更小，导致土地流转价格容易上涨，这是土地流转费用容易出现不合理上涨背后的供求因素。例如南方某乡镇人口2.6万人、耕地2.6万亩，人均仅1亩耕地，镇上干部反映，完全按市场竞争流转，租金溢价严重，有的一亩一千多，种粮大户承受不了，竞争不过工商资本。

一些经营者或工商资本对土地流转后“非粮化”甚至“非农化”的不合理预期及行为会诱导土地流转费用超过合理价格，市场机制失灵，正常的粮食和农业生产受到影响。上例列举的乡镇有干部讲，邻近镇的田不比这里好，但租金却高达每亩1300元，而规定不允许“非粮化”，工商资本靠种田（粮）不挣钱，承包户先是高兴后是失望。土地流转收益预期升高，流转后农业收益一旦弥补不了虚高的土地流转价格，往往会发生转入土地的经营者“跑路”情况，影响农业生产及多方利益。流转土地种植非粮食作物占比较高与流转价格普遍较高存在密切关系。个别经营者想着打“非粮化”甚至“非农化”的主意流转土地，真正高价转入土地后，受耕地用途所限，靠种粮又难以支付流转费用，最终流转各方都难受益。

历史上农村土地价格的形式主要有分成制（或称分益制）和定额制两种。有学者考证分析，分成制曾是西汉以来主要的租佃制形式，且从西汉开始到民国时期，前后两千多年，凡是采取分益租制的佃约大多是对半均分，明清时期，分益租制逐渐演变成定额租制。当代的农村土地流转价格形式极少采用分成方式，普遍都采取定额方式，这主要是因为农业生产越来越精细复杂，资本和劳动投入增多且不易衡量，多数土地转出户离土离乡，分成不易实行，而定额好说省事，交易成本小。实践中，既有实物定额，一般以一定数量的谷物为土地流转价格，支付时往往折算为货币，也有货币定额，即直接以一定货币作为土地流转价格。

无论是实物定额还是货币定额，土地流转价格或费用都是农业生产成本的一部分，都占农业产值的一定比例，都与农业收益密不可分。土地流转价格过高、费用不合理上涨实质上是土地流转费用占总成本的比例过高、占农业产值的比例过高、与农业收益比值不合理。因此，调节、指导土地流转价格应对标土地生产成本、产值、收益，土地流转指导价应以这三者为锚。历史上的分成制思路可以用于调节指导当前的土地流转价格。也就是，合理的土地流转价格或费用应处于农业生产成本、产值的一定范围内，与收益形成合理比值。历史上的对半分成在目前看来显然是太高了，古代的农业产出对土地这一生产要素的依赖性强，而当代的农业需要更多的种子、化肥、农药、机械、技术、水利、资本等外部要素投入，对土地的依赖相对减弱，因而，土地流转价格或费用的占比也应相应逐步降低。

我们党在减少农业的土地生产成本和农业生产者的土地费用上有历史经验。抗日战争时期，在一些解放区推行“二五减租”，即减租25%，战前一般实行对半分成制，“二五减租”后，最高地租额不得超过土地正产物的37.5%，这对土地价格的硬性上限约束促进了农业的生产发展。

土地流转费用一头是承包户的财产性收入，另一头是农业生产经营主体的土地成本，事关农业稳定发展与农民稳步增收，需要保持合理的土地流转费用，稳定农业生产经营收益与预期。健全土地流转价格形成机制不是一个容易破解的问题，本文尝试对此问题提出一条思路与几点建议。

农村土地流转价格形成机制并非有与无的问题，而是健全与否的问题。实际上，土地流转价格形成机制已经存在，即市场形成土地流转价格机制，土地流转的供求双方在市场上以协商议价、公开竞价等方式决定价格。《农村土地承包法》规定，土地经营权流转的价款，应当由当事人双方协商确定；《农村土地经营权流转管理办法》规定，土地经营权流转的方式、期限、价款和具体条件，由流转双方平等协商确定。这表明，农村土地流转是由市场形成价格，流转双方以外的主体不多干预。

一些地方已经意识到土地流转价格高、上涨快的问题，但一般也都缺乏有效办法。而针对农村土地这种特殊稀缺资源、基本恒定的生产要素、特殊“商品”，以及土地流转价格对粮食及其他农产品价格的传导效应，在农村土地流转价格过高、上涨过快的不合理情况下，应对土地流转价格进行干预，将土地流转价格作为《农村土地经营权流转管理办法》的管理规范内容，进行价格调节指导。除了保障农民利益外，国家长期投入农田基础设施建设改善农业生产条件，目的在于保障农业生产和农产品供应的公共利益，而当农业生产因土地流转价格过高而受到影响时，国家因公共利益目的、因长期投入原因，可以对土地流转价格进行调节指导，以平衡公共利益和参与主体利益。

党的二十届三中全会《决定》指出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”“完善承包地经营权流转价格形成机制”。现有的市场形成价格的机制需要健全，健全的关键是在市场形成流转价格的基础上，建立土地流转价格调节指导机制，防止市场失灵，防止流转费用不合理上涨。健全土地流转价格形成机制不是要改变市场形成价格的机制，改为政府和农村集体定价，不能违背市场规律、抛弃市场机制。杭州市太阳镇干部讲述，2020年高标准农田建好后，外来工商资本出价每亩800-900元流转，价格差点抬上来，镇政府担心资本运行后破产跑路，为了让流转价格可持续，镇政府与几个村集体开会讨论二三十次，争取既不缺位、又不越位，既市场化运行、又价格合理，镇政府指导村集体统一流转，集体以500~600元/亩统一流转过来，再在流转平台以600~700元/亩出租，中间100元/亩用于农田基础设施建设与生产服务。

《农村土地经营权流转管理办法》规定，县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展土地经营权流转的指导和管理工作。今后可明确将土地流转价格调节指导作为地方政府开展土地经营权流转的指导和管理工作的内容。可以由农业农村、发展改革（价格管理）、自然资源、统计等部门一起，综合土地生产条件、农业生产用途、生产成本收益、地理区位等因素，综合平衡土地流转双方利益与公共利益，采用价格调节指导方式，联合确定合理的土地流转调节指导价格，积极探索农村土地流转价格评估机制。

农村土地既有农业生产属性也有资产属性，土地流转价格应主要以农业生产属性来衡量，不能脱离农业生产属性而主要以资产属性来形成价格。土地流转价格或费用占农业生产成本或产值的比例多少为合适，这是个难以给出确定答案的问题，但有个上限却是应该规范指导的。如前所述，农业对土地要素的依赖在逐渐减轻，土地要素的价格或费用的分成或占比上限也应逐渐减小，呈下降趋势。土地流转价格上限具体设置为多少应由相关管理部门进行综合系统的专业测算，各地农业生产情况不同，可以因地制宜根据不同地类、用途调整指导价。如果仅以2022年三种粮食平均土地成本占总成本的22.36%、占总产值的19.42%来简单推定，本文初步提出一个设想，未来农村土地流转用于种植粮食的调节指导价格上限应是不得高于农业生产成本的1/4、农业产值的1/5。太阳镇太阳村陈元生等种粮大户以每年600元/亩的价格租地，一季租金300元，占单季产值约2000元的15%，这一比例还较为合理，如果租金高到一些工商资本出价的800元以上，则土地成本占产值比重超过4成，这显然是单靠种粮无法承受的。

《农村土地承包法》规定，承包方可以自主决定依法向他人流转土地经营权。法律保护了承包户土地流转的自主权利和独立性，但这并不意味着作为土地发包方的农村集体经济组织在土地流转中无所作为。农村中可供流转的土地在供给上还存在一些问题，比如，地块分散、细碎、不平整，可供流转土地的规模化程度差，供求信息不对称、供求双方缺乏信任，承包农户多带来的谈判成本、交易成本高，等等。随着高标准农田建设等土地生产条件的改进，应健全农村土地流转供给机制，在国家、地方政府和社会支持下，像太阳镇太阳村一样，农村集体经济组织在农村土地流转中可以积极有为，充分发挥农民集体所有土地的优势，依靠农田建设和交易服务等提高流转土地的价值、降低其使用成本，平整改良土地，在承包方农户自愿并授权情况下适度规模流转土地，统一组织做好农田基础设施维护，改善农业生产基本条件，为流转双方提供交易服务并监督双方依法履约，为流转后的土地经营者提供灌溉、农机、农技等服务，且可以依服务内容适当收取不属于土地流转价格之内的管理服务费。

防止土地流转费用不合理上涨必须管理土地流转的不合理需求及用途转变。国家近几年已经加强了对“非农化”“非粮化”的管理力度，但不合理使用依然存在。太阳镇为此要求土地流转中转入方必须具备农业生产条件并实际从事农业生产活动。60岁的老农民章佳良一家凭借其具有的农机、烘干机、冷藏库等生产条件流转到800亩土地，进行水稻、蛙、甲鱼、鸭等综合种养及加工。因此，应健全土地流转需求与使用机制，减轻土地费用不合理上涨“虚火”，进一步加强对流转土地的“非农化”“非粮化”管理和宣传，应将有关法律法规和政策规定明确列入土地流转信息发布、合同签订、社会资本流转土地资格审查和项目审核。应进一步健全土地经营权流转市场或者农村产权交易市场的交易机制，改进简单的价高者得的交易规则，集体和承包户在选择土地流转对象时还要综合考虑其农业生产经验、农机设备等生产资料、土地利用计划等，有权利、有责任与政府主管部门共同监督流转对象合法合规合理使用土地。（来源：《农村工作通讯》2024年第21期）