刘春霞：G20各国的治理能力什么水平？来看数据

gecccn · 发表于 2020-4-23 08:56:15

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刘春霞（人民智库研究员）

  作为全球重要的大国协调机制和国际金融治理与改革的关键平台，G20在应对国际经济危机、促进可持续发展和改善国际经济治理等方面发挥了显著作用。在世界经济全球化、贸易自由化面临巨大挑战的背景下，G20需要新的角色定位和机制建构，以促进国际经济治理核心机制的完善。
  2020年，在新冠肺炎疫情全球流行之际，G20集团领导人召开特别峰会。习近平主席发表题为《携手抗疫共克时艰》的重要讲话，其中指出，“疫情对全球生产和需求造成全面冲击，各国应该联手加大宏观政策对冲力度，防止世界经济陷入衰退”。同时，呼吁二十国集团成员采取共同举措，减免关税、取消壁垒、畅通贸易，发出有力信号，提振世界经济复苏士气。
  为更好地促进国际经济治理核心机制的完善，人民论坛测评中心成立了“G20国家治理指数”课题组，开展“G20国家治理指数评价指标体系”的相关测评及政策研究工作。需要说明的是，本次测评研究所采用的数据均为世界卫生组织、世界银行、联合国教科文组织等机构2019年及更早发布的公开数据，数据处理及测评过程于2019年5月完成。
  重要发现：
  在G20国家中，发达国家的国家治理能力整体偏强，中国的国家治理能力领先于其他发展中国家，排名第9
  在健康指数方面，发达国家的表现强势，G7成员国和澳大利亚排名靠前，中国位列15名
  在教育指数方面，多数发达国家的排名优于发展中国家，发展中国家中，沙特、中国和巴西表现突出，中国排名第4
  在生活水平指数方面，大部分发达国家属于中上水平，遥遥领先于发展中国家，中国位列14名
  在社会环境指数方面，发展中国家排名相对靠后，中国排名第13，但在稳定就业、优化营商环境等方面中国表现突出
  在国家调控指数方面，中国、韩国、印度三国领先于多数发达国家，中国位居榜首
  在可持续性指数方面，发达国家表现强势，发展中国家中，中国处于中等偏上水平，位列第7
  在创新竞争指数方面，韩国、日本、中国等国家表现突出，中国排名第3
  从中美两国对比看，美国在基础性指标上优势明显，中国在优化性指标上略高于美国
  从金砖五国的国家治理指数排名看，中国的国家治理指数得分最高，超过俄罗斯、巴西、印度和南非
  01、G20国家治理指数的构建方法
  G20国家治理指数评价指标体系分为三个级别，每项指标具有逐级覆盖性。在构建G20国家治理指数评价指标体系的过程中，我们主要遵循全面性、可比性、可操作性和动态性等基本原则，用最适宜的指标来确保评价的客观性，指标数据的选取充分建立在数据的可获得性基础之上。为了增强测评结果的科学性和可比性，在选择和设定指标数据的过程中，我们应用指数功效函数，对指标数据分别进行无量纲化和标准化处理。指标权重的设定采取的是变异系数法与主观赋权法相结合的方法，经过综合赋权后得到各指标的权重系数。
  课题组在充分论证和借鉴相关研究的基础上，确定的指标结构如下（见表1）：一级指标由两部分构成，即基础性指标和优化性指标。
  其一，基础性指标旨在反映一个国家的基础性条件，这些基础性条件是国家治理顺利实施的必要前提，同时，如何提升这些基础性条件也是评判一个国家治理能力的重要标准。基础性指标包括健康、教育、生活水平和社会环境四个指数。其二，优化性指标主要侧重于衡量国家治理的可持续和创新能力，它所体现的是一个国家如何治理得更好，政府是否具备较强的调控能力，治理是否持续稳定，国家创新竞争力是否足够强大。优化性指标具体包括国家调控指数、可持续性指数和创新能力指数。综上，G20国家治理指数主要分为2个一级指标，涵盖7个二级指标，共由45个三级指标构成。

  02、G20国家治理指数总排名
  G20国家治理指数（由于欧盟组织相关数据统计口径的不一致和不全面，本报告的排名和比较只针对G20的19个成员国展开）的总分和总排名（表2）是根据两个一级指标（基础性指标、优化性指标）得分加总而成。两个一级指标下分别下设四个二级指标和三个二级指标，每个二级指标下又涵盖若干三级指标。
  发达国家的国家治理能力整体偏强，中国的国家治理能力领先于其他发展中国家。具体来看，在G20国家中，得分排名前9的国家除中国属于发展中国家外，其他8个均属于发达国家。其中，美国（85.94）国家治理指数位居榜首，这主要得益于其基础性指标得分最高（位列第1）；德国（85.79）紧随其后，其基础性指标得分仅次于美国。在得分排名靠后的9个国家中，除意大利属于发达国家外，其他8个均属于发展中国家。在19个G20国家中，大多数发达国家的国家治理指数得分均高于均值（79.08）；除中国外，其他发展中国家的国家治理指数得分均低于均值（79.08）。中国在G20国家治理指数的排名中位列第9，是19个国家中唯一进入前9名的发展中国家，其国家治理指数得分（80.34）高于均值，属于中上水平。

  03、G20国家治理指数分项指标排名
  在健康指数方面，发达国家表现强势，G7成员国和澳大利亚排名靠前。美国（92.89）得分高居榜首，德国（91.13）排名第二，均分（82.61）以上的国家除沙特（83.12）外，均为发达国家，包括G7成员国及澳大利亚。金砖国家中，巴西（81.16）排名靠前，其次是中国（78.43），印度（66.79）得分排在最后。由于这些国家人口基数大，卫生专业人员的缺口一直存在，因而医疗卫生支出虽然保持增长，但人均医疗卫生支出仍然不占优势。中国拥有14亿人口，健康保障与疾病防治负担很重。党中央、国务院高度重视人民健康，“健康中国”已上升为国家战略，“健康中国2030”战略的提出，确立了“以人民健康为中心”的“大健康观”和“大卫生观”，这一理念将融入公共政策制定实施的全过程。党的十九大报告明确提出“实施健康中国战略”，整合健康资源、健康产业，建设人人共建共享的健康中国。推动健康领域高质量发展，不仅关乎人民幸福与社会和谐，也关乎国家富强与民族复兴。为此，中国应全面深化医改，着力提高基本医疗公共服务水平，加大对医疗行业的科技、资金扶持力度，重视高端人才、医护人员的外引内育，满足人民群众日益增长的卫生服务需求，进一步增强居民健康意识。
  在教育指数方面，多数发达国家的排名优于发展中国家，发展中国家中，沙特、中国和巴西表现突出。日本（85.81）位居第一，其次是英国（85.33）和沙特（84.23）。中国（83.29）排名第四，美国（82.68）、巴西（82.53）紧随其后。而印尼（69.95）、土耳其（68.33）排名居于末尾，说明其在教育领域还有很大提升空间。具体来看，日本的成人识字率位居第一，初级教育完成率占相关年龄组的比重排名靠前。日本政府历来重视教育，虽然对教育的投入与其他国家相比并不算高，但日本的优势得益于教育普及度高。英国15岁以上成人识字率较高（位居第2）。中国的优势主要在于公共财政教育支出占财政支出的比重较高，并且在初高等教育上也具有一定的优势。近年来，我国教育经费总投入和各级教育经费投入呈递增趋势。2018年教育部统计数据显示，全国教育经费总投入为46135亿元，比上年增长8.39%，其中对学前教育经费总投入增长率最高，比上年增长12.79%。此外，初高中的办学条件进一步完善，高等教育规模稳步扩大，结构进一步优化，教育现代化取得重要进展。
  在生活水平指数方面，大部分发达国家属于中上水平，遥遥领先于发展中国家。加拿大（90.09）位居榜首，美国紧随其后（89.73），中国（73.32）位于均分（77.63）以下，印度（66.58）排名最后。具体来看，加拿大在人均可再生水资源和单位GDP能耗两方面具有显著优势。加拿大有着得天独厚的自然资源，境内植被覆盖率高，水资源丰富。同时，先进的生态环保理念、发达的节能环保科技以及完善的法律制度体系等也值得其他国家借鉴。美国的人均GDP最高，单位GDP能耗和城市地区细颗粒物的年平均浓度也相对较高。2018年，美国的人均GDP已经超6.2万美元，富裕程度远超其他国家，与之相应的是物价水平较低，所以美国人的生活水平相对较高。美国的单位GDP能耗低，是因为能耗低的第三产业增加值占GDP的比重高达80%，远高于其他各国。澳大利亚的优势主要也在于人均GDP较高（位列第2）。中国（73.32）得分低于上述发达国家，主要原因在于人均GDP相对较低，在空气质量、移动电话和互联网的使用率等方面需进一步提升。中国应该牢牢把握高质量发展这一根本要求，并将增进民生福祉作为国家治理的重点方向；继续大力推进生态文明建设，加强生态环境治理，使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善；降低移动电话资费水平，提高移动电话基站普及率，增加互联网在各领域的应用。
  在社会环境指数方面，发展中国家排名相对靠后，中国排名第13，但在稳定就业、优化营商环境等方面中国表现突出。发达国家中，德国（89.92）、美国（85.45）、加拿大（84.77）排名前三；紧随其后的为墨西哥（83.57）、韩国（82.45）、英国（82.41），分别位于四至六位，发展中国家排名均在均分（80.49）以下。在排名前三的国家中，德国的主要优势在于全球护照指数、物流绩效指数、城市化率均最高；美国在外商直接投资流和全球护照指数方面有显著优势；加拿大的世界幸福指数最高（位列第1），创业环境也较好。中国（79.75）排名第13，略低于均分（80.49）。从分项指标看，中国的全球护照指数、商品贸易额占GDP比重两项得分较低。而中国的总失业率较低、劳动参与率相对较高，则反映出中国在就业方面取得了一定成效。中国将就业优先政策置于宏观政策层面，各项稳就业、促就业政策接连出台落地，使吸纳就业的能力不断增强，就业结构不断优化，就业规模持续扩大，失业率保持低位。此外，中国的营商便利指数高于美国、德国、英国等传统发达国家，在G20国家中属于中上水平。2018年，中国的营商环境法治化、国际化、便利化水平大幅提升。世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示，2018年中国营商环境改善幅度居全球第3，居东亚太平洋地区之首。
  在国家调控指数方面，中国位居榜首，韩国、印度位列其后，三国领先于多数发达国家。中国（85.40）排名第一，其次是韩国（84.04）和印度（82.61），英国（80.50）排名第四。巴西（66.30）排名最后，远低于均分（76.81）。从分项指标来看，中国在调整后的净储蓄率、近五年GDP增长率、政府支出占GDP的百分比三方面优势明显，得分靠前。2018年，中国的GDP增速为6.6%，在G20国家中表现抢眼，新产业、新产品以及数字经济快速发展，高新技术产业投资持续增长等现象均表明，我国的经济结构正在持续优化。同时，中国面临的外部环境依然严峻复杂，国内经济结构性矛盾依然存在，但国内的通胀水平和财政赤字率较低，外汇储备比较充足，宏观政策操作的空间比较大。未来，我们可以继续通过宏观调控，不断加大“六稳”政策落实力度，从而推进中国经济平稳健康发展。韩国在调整后的净储蓄率、经济自由度上得分较高。韩国政府实施“政府主导型”经济发展政策，并不直接参与市场经济的国内和国际竞争，而是通过担任“保护者”或是“支援者”的角色进行有效干预。同时，韩国采取全面市场化经济体制，在国内和国际企业之间鼓励自由竞争，提升韩国企业的生存能力。印度近五年GDP增长率高（排名第1）、经济快速发展的主要原因在于实行国内改革，以及国际经济环境对其有利。
  在可持续性指数方面，发达国家表现强势，发展中国家中，中国处于中等偏上水平。澳大利亚（91.75）排在首位，英国（91.55）、加拿大（91.10）紧随其后，得分差距甚微。美国（89.32）、德国（88.50）、日本（83.47）分别位于四至六位。中国得分为82.61，排名第7。意大利（67.74）排在末位，远低于均分（80.83）。具体来看，澳大利亚的政府诚信、司法效力、银行不良贷款率、远离贪腐程度四项指标得分均较高，公共部门债务占GDP比重较低。澳大利亚政策保持连续，公共投资建设为经济稳定增长提供动能，良好的财富创造能力及较强的融资能力保障政府偿债能力维持在较高水平。英国在司法效力、政府诚信两方面具有优势。加拿大在远离贪腐程度方面表现较好，排名第一。中国得分高于均分，在G20国家中处于中上水平。从分项指标看，中国在粮食生产指数、银行不良贷款率两个指标上得分相对较高。稳定粮食产量是推进农业供给侧结构性改革的重要保证，中国毫不放松抓好粮食生产，完善扶持粮食生产的各项政策举措，取得的成效均反映在中国较高的得分中。但我们也应当看到，中国的粮食生产基础尚不稳固，粮食供给地区不平衡、结构不合理、种植效益低等问题仍没有得到根本性解决，确保国家粮食安全依然任重道远。
  在创新竞争指数方面，韩国、日本、中国等国家表现突出。韩国（93.03）排名高居榜首，日本（86.12）、中国（83.93）位列其后。均分（73.52）以上的国家还有法国（83.29）、美国（83.19）、英国（82.99）、德国（81.89）、加拿大（76.03）、澳大利亚（75.98），分别位于四至九位。印尼（60.74）排名居于末位，远低于均分。具体来看，韩国的主要优势在于居民申请专利量多、R&D经费支出占GDP比重高，排名均第一。英国、美国、日本的全球创新指数较高，中国、法国的高科技产品出口额占制成品出口总额比重较高。中国的创新竞争指数在发展中国家里遥遥领先，之所以在创新领域表现突出，主要得益于中国近年来实施的创新驱动发展战略。当前，中国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，只有大力提升发展质量和效益，才能更好地满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，而创新是引领高质量发展的第一动力。中国大力优化创新生态，调动各类创新主体积极性；深化科技管理体制改革，推进关键核心技术攻关，加强重大科技基础设施、科技创新中心等建设，制定支持“双创”深入发展的政策措施，使得创新能力和效率进一步提升。
  美国在基础性指标上优势明显，中国在优化性指标上略高于美国。我们提取排名靠前的发达国家——美国和排名靠前的发展中国家——中国两国的国家治理指数一级、二级指标来进行对比分析。由中美两国一级指标的得分可知，美国（87.92）主要在基础性指标上优势明显，中国（78.22）得分相对较低。但在优化性指标方面，美国（83.97）与中国（84.02）基本持平，甚至得分低于中国。中国在国家治理指数中获得最高排名的指标是优化性指标，但在基础性指标上得分仍不理想。未来，中国提升国家治理水平的切入点当在于此。

通过对比中美两国二级指标得分可知，美国在健康指数、生活水平指数、社会环境指数、可持续性指数上得分领先于中国；中国在教育指数、国家调控指数、创新竞争指数上得分高于美国。具体来看，中国较美国在健康指数、生活水平指数、社会环境指数和可持续性指数这四项指标上存在差距，而国家调控指数得分明显超越了美国，在教育指数和创新竞争指数上，与美国得分相差甚微。党的十九大以来，中国坚定不移贯彻新发展理念，转变发展方式，把高质量发展要求贯穿于经济社会发展各领域和全过程。在经济发展动力转换节点上，中国把创新作为引领发展的第一动力；在社会领域，通过保障和改善民生，满足人民日益增长的美好生活需要；在生态环境方面，大力推进生态文明建设、解决生态环境问题，打好污染防治攻坚战。

多数金砖国家的国家治理指数虽与发达国家存在较大差距，但借助金砖合作机制，各国可以实现优势互补，助力全球治理架构完善。金砖国家（巴西、中国、印度、俄罗斯、南非）作为新兴市场国家的代表，资源禀赋深厚、市场规模庞大，在许多重大国际和地区问题上共同发声、贡献力量，致力于推动世界经济增长、完善全球经济治理、推动国际关系民主化，成为国际关系中的重要力量和国际体系的积极建设者。从金砖5国的国家治理指数综合排名来看，中国（80.34）的国家治理指数最高，超过俄罗斯（76.49）、巴西（75.59）、印度（72.81）和南非（72.14）。除中国外，其他四国得分均位于G20国家均分（79.08）以下。从一级指标看，俄罗斯的基础性指标得分最高，中国的优化性指标具有显著优势。从国家治理指数的分项指标来看，金砖国家之间在创新竞争指数、可持续性指数、国家调控指数、教育指数、生活水平指数等方面差距明显，而在社会环境指数方面差距不大。具体来看，中国在创新竞争指数、可持续指数、国家调控指数上具有绝对优势，但生活水平指数相对较低；在教育指数上，中国、巴西优势明显，南非、印度靠后；俄罗斯生活水平指数最高，南非次之；在健康指数上，巴西第一，中国、俄罗斯位列其后。

  通过测评比较，我们发现，多数金砖国家在国家治理指数的各项指标中与发达国家存在较大差距，这同时也意味着金砖国家仍有广阔的发展空间。作为新兴经济体的金砖国家发展迅速，追赶发达国家的势头明显，但其发展也受到人口数量制约，经济增长对劳动力的依赖程度较高，经济增长的附加值不高，这些问题也反映在国家治理指数的得分中。2019年，习近平主席在金砖国家领导人巴西利亚会晤公开会议上强调，“我们应该把握改革创新的时代机遇，深入推进金砖国家新工业革命伙伴关系，在贸易和投资、数字经济、互联互通等领域不断打造合作成果，助力五国经济发展，努力实现高质量发展”。对此，一方面，金砖国家应在追求经济发展的同时，培育以技术创新为基础的竞争优势，提高各国在国际分工价值链中的地位。另一方面，应借助“金砖+”合作模式，扩大新兴市场国家和发展中国家内部合作，实现优势互补，打造新的全球政治经济社会治理架构。在金砖国家的推动下，全球化的局部性正有所改善，新兴市场国家和发展中国家整体崛起将是大势所趋。
  04、国家治理的中国方案
  在世界政治经济格局深刻调整变化之际，G20机制作为国际经济合作重要平台的功能和作用日益凸显，中国已在其中发挥举足轻重的作用。目前，新兴市场国家和发展中国家经济占全球经济总量的比重已超过发达经济体，全球力量对比变化引发的矛盾和冲突日趋激烈。通过对比G20国家治理指数可知，欧美发达国家在全球经济治理中的地位和作用相对下降，而以中国为代表的发展中国家和新兴经济体开始拥有更多平等参与全球经济治理的机会，在全球治理中发挥着其独特作用。
  改革开放以来，中国经济结构和社会结构发生了翻天覆地的变化，中国加速融入世界经济体系，深度参与国际分工，综合国力和国际竞争力显著提升。“国家治理体系和治理能力现代化”即是在尊重现有经济结构和社会结构发展规律的基础上提出的，是为应对高速发展社会中的现代治理难题而构建的治理体系。党的十九大报告提出，“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，作出从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的战略安排。党的十九届四中全会阐明了中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力现代化之间的关系，提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求，为更好推进国家治理现代化指明了方向。
  推进国家治理体系和治理能力现代化与全面建设社会主义现代化强国紧密联系，推进国家治理体系和治理能力现代化是实现社会主义现代化的题中应有之义。推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，在新时代背景下，加强和创新社会治理、健全乡村治理体系、全面依法治国、建立网络综合治理体系、加强社区治理体系建设、构建环境治理体系以及推进全球治理体系变革等形成了分类治理模式。从中国的国家治理指数各项指标得分来看，中国大多数指标的排名都处于中上水平，其中国家调控指数、创新竞争指数、教育指数在19个国家中排名均靠前（分别位列第1、第3和第4）。与发达国家相比，中国在基础性指标上还有较大的提升空间，但在优化性指标上不仅没有展现出较大差距，甚至已经展现出自己的独特优势。基于中国转型发展实践提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，将为解决当今世界发展难题、突破治理困境提供中国方案。

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