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张勇（安徽财经大学财政与公共管理学院副教授、南京农业大学公共管理博士后流动站博士后）
“三权”关系、政策内涵及实现路径
一、研究背景与文献综述
宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度,承载着安定农民?稳定社会的特殊功能,对于保障农村居民住有所居?促进社会和谐发挥着重要的“稳定器”作用?但是进入21世纪以来,随着我国乡村社会经济加快转型发展,大量农村人口向城镇转移,农村地区宅基地及农房闲置问题越来越严重,现行宅基地制度弊端开始凸显,在一定程度上背离了公平和效率价值?当前宅基地制度改革仍然是我国农村土地制度改革中的“短板”,同时也是农村土地制度改革中最敏感的领域,可以说是牵一发而动全身?如何有效盘活利用农村闲置宅基地,激活“沉睡”土地资产,赋予农民更多的土地财产权利,为实施新型城镇化战略和乡村振兴战略?促进城乡融合发展增添新动能,这些问题引起了全社会的高度关注?2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中有关农村宅基地制度改革思路是中央提出宅基地“三权分置”政策的思想萌芽;2015年1月,中央印发《关于农村土地征收?集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》,该意见的出台标志着宅基地制度改革进入“破冰”阶段[3];2015年3月,原国土资源部在全国选取15个试点县(市?区)正式开展宅基地制度改革试点工作;2017年11月20日,十九届中央全面深化改革领导小组会议审核通过《关于拓展宅基地制度改革试点的请示》,并将宅基地制度改革拓展到33个试点地区;2018年1月,中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》,该意见首次提出探索宅基地所有权?资格权?使用权“三权分置”,从而为新时期深入推进宅基地制度改革指明了方向,可以认为是未来中国农村宅基地制度改革的顶层设计?
自中央提出探索宅基地“三权分置”以来,该政策引起了全社会的普遍关注?虽然中央提出了宅基地“三权分置”的政策设想,但未明确界定其政策内涵,也未从法理层面加以阐释?自中央提出宅基地“三权分置”以来,学界针对宅基地“三权分置”的内涵展开了研究,例如董祚继认为宅基地“三权分置”的本质是对宅基地产权体系再造,以实现宅基地产权细分;姚树荣等认为“三权分置”下的宅基地权利体系包括所有权?资格权?使用权和发展权;韩立达?徐忠国等认为“三权分置”中的集体所有权属于自物权,是农户资格权和宅基地使用权的“母权”,具体包括占用?使用?收益和处分等权能;刘圣欢等认为宅基地集体所有权还包括集体对宅基地的管理?监督及收回等权能,是政府治理职能的体现?针对农户资格权,钟和曦等认为其出发点在于保障农民“不失所”;吕广辉?刘锐等认为资格权属于集体经济组织成员享有的宅基地分配取得和占有使用权?但是目前针对农户资格权的性质,学界存在争议,李凤奇等认为资格权与农地“三权分置”中的承包权相似,是依附于集体经济组织成员身份的人身权[;李凤奇等认为宅基地资格权是宅基地使用权人在让渡一定期限使用权之后的剩余权?关于“三权分置”中的宅基地使用权,温世扬等认为分离后的宅基地使用权具有去身份性,其权利主体范围不局限于集体成员;王冬银认为通过放活宅基地使用权可以发挥宅基地要素的流动性?增加农民财产性收入;韩文龙等认为放活宅基地使用权需要建立风险防范机制以防发生社会风险?
可见,学术界虽然围绕宅基地“三权分置”的内涵开展了一些研究,但从宅基地产权变迁视角对“三权”内在关系?政策内涵及其实现路径进行研究的还较少?宅基地“三权分置”是继农地“三权分置”之后宅基地制度改革理论和政策的重大突破?近年来,我国部分地区积极开展宅基地“三权分置”改革实践,并取得了一些成效?实践证明,在加快新型城镇化进程和实施乡村振兴战略“双轮”驱动背景下,宅基地“三权分置”政策为破解宅基地制度改革困境?有效盘活利用宅基地?激活农村“沉睡”土地资产及增加农民财产性收入指明了方向?但是现阶段,宅基地“三权分置”还停留在政策层面,仍需要结合实践探索加强理论研究?鉴于此,本文基于新中国成立以来宅基地产权变迁视角,对宅基地“三权分置”改革中的“三权”关系?政策内涵及其实现路径进行研究,以期加强对宅基地“三权分置”改革的理论研究及政策认知,进而为未来推进宅基地制度改革做出整体性判断和勾勒?
二、新中国成立以来宅基地产权变迁回顾
现代产权理论表明,产权是由物的存在以及关于物的使用所引起的利益主体之间相互认可的行为关系,是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和社会关系,其重要性在于可以帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期?具体来说,产权一方面是通过法律来界定和维护人们对财产的权利,具有排他性?可分割性?可分离性?可转让性等属性,是市场经济条件下生产要素得以流通的法律前提;另一方面,产权是包括所有权?占有权?使用权?收益权和处置权等多项权能在内的一组权利束?对我国农村居民而言,宅基地是国家保障其在农村基本居住权的基本生活资料,农民分配取得宅基地资格的排他性?限制可让渡性使得宅基地对于保障和实现农民“居者有其屋”?促进农村社会和谐发挥了较好的“稳定器”的作用?宅基地产权制度是我国农村土地产权制度中最特殊的制度安排,同样也是一种社会工具?宅基地产权的本质是与宅基地有关的活动中相关利益主体所产生的行为关系规范,是由宅基地所有?占有?使用?收益和处置等权利组成的一组权利束?宅基地产权制度作为我国的一项本土土地制度,是在特定历史背景下发展并形成的,与社会制度?政治制度关系密切?新中国成立以来,先后经历了农民私人所有?“两权分立”“三权分置”的产权变迁过程?
(一)农民私人所有(1949年10月-1962年9月):国家权力主导下的制度设计
从1949年新中国成立到1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称“六十条”)颁布施行前,宅基地归农民私人所有,农民可以自由买卖?租赁?出典和继承,宅基地归农民私人所有受到法律保护?在此期间,根据农村土地权利的变化,分为两个阶段,第一阶段:1949年10月至1955年11月9日,农民享有农村土地的所有权;第二阶段:1955年11月9日至1962年9月27日,农村土地逐步集体化,由农民私有变为合作社集体所有,但宅基地仍为农民私有?
1.第一阶段:农村土地归农民所有?新中国成立初期,国家开展了轰轰烈烈的土地改革运动,废除了封建土地制度,并将农村土地分配给农民,实现了土地改革目标,并被1950年6月30日中央政府颁布实施的《土地改革法》所确认?随后,1954年的《宪法》第8条明确规定国家依法保护农民土地所有权,确认农村土地和房屋完全属于农民私有,巩固了土地改革运动的成果,初步形成了农民土地及房屋的私有制度?
2.第二阶段:农村土地归合作社集体所有,但宅基地仍为农民所有?根据1955年11月9日全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过的《农业生产合作社示范章程草案》和1956年6月30日全国人民代表大会第3次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》,国家完成了社会主义三大改造运动,积极引导和鼓励农民加入合作社,并将农民所有的生产资料逐步转为集体所有,实现了农村土地从农民私有到合作社集体所有的转变,但是农民自己的宅基地仍属于私有,农民依然享有宅基地的所有权,房屋所有权与基地所有权的权利人均为农民,国家给农民颁发房地权证[29]?其中,《高级农业生产合作社示范章程》第30条明确规定了农民入社后必须把私有的土地转为合作社集体所有,同时第16条又规定农民原有的房屋地基不必入社?可见,虽然通过农业的社会主义改造运动,实现了土地等生产资料转为合作社集体所有,但农民原有的房屋基地仍归农民私有?
笔者认为在宅基地农民私人所有时期,土地产权界定具有明显的公共性,是通过国家权力以公共方式来界定土地产权制度,国家权力在农村土地产权制度安排中发挥了决定性的作用?该时期农村土地产权制度是在国家权力主导下安排的,国家通过土地改革运动界定了农民私有土地产权边界,明确了产权主体的责?权?利,协调了国家?集体和农民的利益,发挥了较好的制度效应,满足了农民“耕有其田?居有其屋”的愿望,兼顾了效率与公平,符合土地产权界定的公共性要求?
(二)“两权分立”(1962年9月-2017年12月):从公权过渡到私权
从1962年9月颁布施行“六十条”到2017年12月,宅基地产权经历了从公权逐渐过渡到私权的发展历程,大致可分为两个阶段,分别为1962年9月-2007年10月和2007年10月-2017年12月?
1.第一阶段:确立“一宅两制,公地私房”制度?1962年9月颁布实施的“六十条”具有转折意义地确立了“一宅两制,公地私房”的宅基地产权制度,实现了由农民私有到集体所有的根本性转变?随后,1963年3月20日中共中央印发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中对宅基地产权问题又作了有关补充规定,其中宅基地使用权和宅基地所有权的概念第一次在该通知中出现,并规定了宅基地所有权归生产队集体,农民可长期使用宅基地,宅基地上的房屋永远归农民所有?至此,宅基地所有权与使用权“两权分立”制度基本确立,形成了“一宅两制?地房分离,申请取得?长期使用”的基本框架?此后,1978年的《宪法》《农村人民公社工作条例》(试行草案)以及1982年的《宪法》及《村镇建房用地管理条例》都进一步巩固了“一宅两制,公地私房”的宅基地产权制度,且在1996年底之前,农村居民和城镇居民均可申请取得宅基地使用权?但是从1997年之后,城镇居民则不能申请取得宅基地使用权,只有拥有集体经济组织成员身份的农民才可以原始取得宅基地使用权?1995年10月起实施的《担保法》明确规定了宅基地使用权不允许抵押,但是由于房屋和宅基地不可分,禁止抵押宅基地使用权也就意味着农民私有房屋也不能抵押,由此导致农民住房财产处置受到了严格限制?至此,我国农村宅基地产权变迁至宅基地所有权归集体?使用权及房屋所有权归农民且农民的住房处置又受到严格限制?
2.第二阶段:确立宅基地用益物权与保障农民住房财产权?2007年10月起实施的《物权法》首次以基本法形式对宅基地产权进行了规范,将宅基地使用权确立为用益物权的一种,彰显了宅基地使用权的私权属性,为推进宅基地制度改革奠定了法律基础?《物权法》第117条规定了用益物权人对他人所有的不动产或动产依法享有占有?使用和收益的权利;第152条规定了宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施?从上述两条可见,《物权法》赋予了宅基地使用权的用益物权属性,既然属于用益物权,那么作为使用权人的农民对分配使用的宅基地就理应依法享有占有?使用和收益的权利?但是本文认为,“两权分立”框架下的宅基地产权制度以保障农民居住权作为其首要功能,仍具有明显的身份及福利保障性质?事实上,在农村地区,一方面宅基地使用权隐形流转长期存在,尤其是在城乡结合部的郊区和经济发达地区的农村尤为突出;另一方面,随着农业人口进城,宅基地的居住保障功能正在逐渐弱化,与此同时,宅基地及住房的资产功能则在不断加强?对于农民而言,在现行《物权法》《土地管理法》《担保法》等法律框架下,和城镇居民相比,农民的宅基地用益物权及住房财产权难以真正得到保障和实现,这显然是一种财产权的制度限制,是不公平的?为此,十八届三中全会通过的《决定》明确提出要保障农户宅基地用益物权?改革完善农村宅基地制度,有条件地推进农民住房财产权抵押?担保?转让,这一顶层设计为进一步推进中国农村宅基地产权制度改革变迁提供了动力基础?
(三)“三权分置”:多元主体共享产权
早在中央提出探索宅基地“三权分置”之前,作为宅基地制度改革试点地区的浙江省义乌市就在全国率先开展了宅基地“三权分置”改革工作,涌现出具有代表性的“浙江义乌模式”?随后,部分地区相继出台了具体实施方案,积极探索宅基地“三权分置”改革路径,其中一些地区在“三权分置”政策框架下敢为人先,在实践中大胆探索和创新,形成了如“安徽旌德模式”“浙江象山模式”等一系列具有较好借鉴价值的典型实践样态?2018年9月,中共中央?国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,再次提出探索宅基地“三权分置”?笔者认为,中央提出的宅基地“三权分置”改革新政是新时期背景下我国深入推进宅基地制度改革的重大创新,在一定程度上摆脱了自确立农村宅基地“两权分立”制度以来的路径依赖,顺应了城乡融合发展趋势,重塑了城乡人地关系,丰富了农村宅基地产权体系,有效实现了城乡融合发展背景下多元主体共享宅基地产权,更好地激发了农村内部发展活力,为乡村振兴注入了新动能?因此,宅基地“三权分置”改革的关键是重塑宅基地产权结构和权利体系,使宅基地产权边界更加清晰?产权内容更加丰富,以实现多元主体共享宅基地产权?
三、“三权分置”框架下的宅基地“三权”关系阐释
(一)宅基地集体所有权与农户资格权:基础关系
笔者认为“三权分置”格局下的宅基地集体所有权是重塑宅基地产权体系?实现宅基地产权从公权过渡到私权的重要基石,是农户资格权的权源,而农户资格权属于成员权权利行使部分权能的结果,农户资格权的实现依赖于农户以户为单位向所在地农村集体经济组织提出宅基地使用权申请,获得批准后即原始取得宅基地使用权,不具备集体经济组织成员资格的主体则不能原始取得宅基地使用权?因此,宅基地集体所有权在“三权”中处于基础性地位,是产生宅基地农户资格权的本权和基础性权利?
(二)宅基地农户资格权与宅基地使用权:派生关系
宅基地“三权分置”政策的创新之处在于将“两权分立”下的具有用益物权性质的宅基地使用权分为宅基地农户资格权和宅基地使用权,并产生分离的物权法效果,主要表现为,在集体经济组织成员农户所拥有的宅基地资格权中,新创设具有用益物权效力的宅基地使用权?其中,宅基地农户资格权是农户作为集体成员所享有的宅基地权能,宅基地使用权是非集体经济组织成员的社会主体在一定期限内对宅基地及房屋享有占有?使用?经营及收益等权利?也就是说,由于从宅基地农户资格权中分离出宅基地使用权,作为集体成员的农户依然享有固有的宅基地使用权,但不是圆满的宅基地使用权?显然,按照物权状态将“两权分立”中的宅基地使用权剥离而形成的宅基地农户资格权和宅基地使用权,宅基地使用权是在宅基地农户资格权基础上派生的权利,而非外力作用下的权利裂变所产生,属于用益物权状态的内部再细化?笔者认为,具体可以分为两种情况:一是宅基地使用权是从农户实际使用的宅基地中派生出来的,作为非本集体成员的宅基地使用权人可以直接对抗取得资格权的农户;另一种是在村集体没有宅基地可分配使用的情况下,农户以不实际占有?使用宅基地的形式享有保留分配宅基地的资格权,即由集体确定资格权给农户,农户并不申请使用具体的宅基地,宅基地使用权人可以直接与集体经济组织发生法律关系,此时则从宅基地集体所有权中派生出宅基地使用权,此种流转模式不涉及到与单个农户资格权与宅基地使用权之间的对抗关系?
(三)宅基地集体所有权与宅基地使用权:监督
关系2018年中央一号文件已明确指出,在放活宅基地使用权时不得“违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”?鉴于此,笔者认为,宅基地使用权是基于宅基地流转合同的签订,从宅基地农户资格权中派生出来的权能,虽然集体作为宅基地所有权人不是宅基地流转合同的当事人,但是集体作为土地所有权人,其对于宅基地使用权人享有监督的权利,对获得宅基地使用权的相关主体利用宅基地及农民农房所从事的开发?经营等活动起到监督调整的作用,确保农村宅基地及农房不被用于建设别墅及私人会馆,严格宅基地用途管制,防止社会资本下乡“圈地”从事房地产开发经营等活动?
四、宅基地“三权分置”的政策内涵
目前学术界对宅基地“三权分置”的研究尚处起步阶段,关于“三权分置”政策的内涵尚无统一定论?通过对现代产权理论和新中国成立以来宅基地产权变迁进行回顾,依据《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权的规定,笔者认为,宅基地“三权分置”与农地“三权分置”政策较为相似,是在以重塑城乡关系?顺应城乡融合发展趋势及盘活农村存量建设用地?提高农村土地资源利用效率及激活农村土地资产?增加农民收入为目标的背景下,考虑到当前宅基地基本居住保障功能逐步弱化导致农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出,农业转移人口市民化进程中农民对住房财产功能诉求日益增强,在落实集体土地所有权的基础上,重塑“两权分立”中的宅基地使用权,从原来的“两权”中分离出具有身份性和居住保障功能的农户资格权,并继续担负着农民住房保障功能;与此同时,进一步强化“两权”中宅基地使用权的用益物权地位,并从中剥离出独立的宅基地使用权,由其单纯地承载资产功能,实现在保障农民居住权的基础上兑现财产权,使原来的宅基地集体所有权?宅基地使用权的“二元产权结构”演变为宅基地集体所有权?农户作为集体经济组织成员的资格权和社会主体共享宅基地使用权的“三元产权结构”,最终实现宅基地权能体系重构与多方主体共享宅基地产权的新格局,以满足宅基地产权从公权过渡到私权的现实要求,这样既坚持和强化宅基地集体所有的土地公有制底线,又兼顾作为集体经济组织成员的农户保留使用宅基地的身份专属性,同时还让不具备集体经济组织成员身份的社会主体可共享宅基地使用权,从而解决农村宅基地和住宅闲置浪费问题,有效提高农村土地资源利用效率,并激活数百万亿的农村宅基地市场,增强宅基地使用权的流通性及实现农民宅基地财产价值,这样可以更有效地实现包含集体土地政治治理与收益分享功能?宅基地居住保障功能及财产价值功能在内的宅基地产权制度,形成集体?农户和社会主体三方共享宅基地权利的产权配置格局,进一步深化在土地公有制框架下赋权扩能与赋权于民,以及实现宅基地资源配置中开放性与封闭性的均衡,以满足坚持集体土地所有制下保障农民“不失所”及实现宅基地资源市场化配置,实现农民住房财产价值的现实需求?鉴于此,本文构建了宅基地“三权分置”政策的内涵框架(见图1)?
根据上述框架,笔者认为宅基地“三权分置”改革并不是在“两权分立”基础上对宅基地产权结构进行简单重塑,也并非简单地将宅基地使用权分割为宅基地农户资格权和宅基地使用权两种新的权利并重新配置,其本质是在重塑宅基地产权结构的同时,实现宅基地产权结构?体系?权能及内容的演变,最终形成集体?农户?其他组织及个人等多方主体共享宅基地权利的格局,不仅重构了农民集体经济的实现路径,巩固了宅基地的社会福利功能,改变了宅基地使用权的实现方式和路径,兼顾了公平和效率,让宅基地可以通过市场机制实现高效利用和优化配置,破解了一直以来宅基地产权变迁所陷入的“内卷化”困境,解决了农业转移人口市民化后的宅基地和住宅闲置浪费问题及难以实现住房财产权的现实难题,同时也有效解决了宅基地制度所承载的功能之间的矛盾冲突问题及超载问题,满足了经济结构变革和城乡融合发展格局变化对宅基地制度变迁的实际需求,实现了多元主体共享宅基地权利?
五、宅基地“三权分置”政策的实现路径
(一)落实宅基地集体所有权,完善集体经济组织所有权权能
不论是“两权分立”还是“三权分置”,宅基地集体所有权内涵是一致的,都是集体经济组织作为土地所有者依法对集体土地所享有的占有?使用?收益和处分的完全排他性权利,很显然,属于自物权?从新中国成立以来宅基地产权变迁回顾来看,宅基地集体所有制是在农民土地私有制的基础上,经过社会主义三大改造运动后在特殊的历史时期形成的,适用了制度的公平性原则,对农民建造住宅所用宅基地采用无偿分配的方式,满足了福利分配的制度需要,承担着为农民提供生活资料和生存保障的政治治理功能?改革开放以来,伴随着我国市场经济体制的建立和完善,工业化?城镇化进程不断加快,由于农村集体所有制赖以存在的社会经济基础逐渐弱化,导致宅基地集体所有权主体“虚化”及集体所有权“虚置”,使得作为自物权的所有权因缺失处分权而不完整,以及与处分权相联系的收益权也很难实现?因此,笔者认为,在宅基地“三权分置”产权格局中,宅基地集体所有权作为自物权,其所有权人——农村集体经济组织除了担负着为农民建造住宅分配使用宅基地的主要权能以外,还应承担对宅基地的规划利用?使用监督及收回处置等治理性功能;另外,为了保障集体经济组织作为土地所有权人在经济上得到实质性的体现,在农户流转宅基地?放活宅基地使用权的过程中,集体经济组织还应享有集体土地收益分享权能,这样才能在坚持农村土地集体所有制不动摇的前提下真正落实和实现集体土地所有权?
(二)重塑宅基地产权结构,保障农户享有更完整的宅基地权利
按照中央的宅基地“三权分置”政策,创设宅基地农户资格权的初衷是为了实现宅基地继续承担农户的居住保障功能,保证农民享有基本的居住权益而“不失所”?宅基地农户资格权具有显著的身份属性,享有该权利的主体只能是拥有集体经济组织成员身份的集体成员?因此,保障作为集体成员的农户基本居住权是设置宅基地农户资格权的根本出发点,也就是说,在“三权分置”权利格局下不论宅基地使用权如何放活,都要保障农户作为集体经济组织成员应享有的基本居住权?目前,我国《物权法》《土地管理法》并没有对宅基地农户资格权进行界定,学术界针对资格权法律意蕴的理解也歧见纷呈?现阶段学术界针对农户资格权的界定存在“成员权说”“用益物权说”“宅基地使用权说”三种观点,其中,“成员权说”认为宅基地资格权是农户以集体成员身份申请取得的宅基地占有权?使用权,形成于宅基地的分配阶段,落地前享有分配资格?落地后享有实实在在的使用权,是集体成员实现在农村集体土地上享有的居住权益的方式;“用益物权说”观点认为农户资格权是物权,但为了避免与宅基地使用权中的占有和使用权能产生冲突,资格权不应具备占有和使用的权能,只具有收益和处分的权能;“宅基地使用权说”则认为农户资格权是一项具有身份属性的财产权利,是设立了一定期限的次级使用权后的宅基地使用权,可以理解为法律意义上的宅基地使用权,仍然具有宅基地使用权的全部权能,只是在行使时受到次级使用权的限制,因此有学者认为应舍弃农户资格权的称谓?通过考察宅基地“三权分置”政策的实践样态及农户资格权生成的实践逻辑,笔者更倾向于“宅基地使用权说”观点,考虑到与现行宅基地产权制度的有效衔接,可以将宅基地农户资格权界定为农户作为集体成员而专享的宅基地使用权,即农户以集体成员身份依法对集体所有的宅基地享有占有?使用?收益和处分的权利,同时在“三权分置”权利格局下,农户享有使用?流转?互换?置换?退出?抵押等一系列权能,其中流转权能主要通过转让?出租和入股等形式实现?因此,笔者认为在“三权分置”格局下,拥有集体经济组织成员身份的农户不应丧失其享有的宅基地使用权权能,只是通过重塑宅基地产权结构,赋予了农户资格权,改变了农户行使宅基地使用权权能的方式,将“两权分立”下的宅基地使用权部分权能在一定期限内交由他人,由他人给农户支付对价并在该期限内享有宅基地的占有?使用及经营?收益权?因此,笔者认同“宅基地使用权说”的观点,认为“三权分置”中的宅基地农户资格权的本质是通过重塑宅基地产权结构,保障集体成员农户享有更多的宅基地权利?
(三)推进社会主体共享宅基地使用权,促进农村宅基地盘活利用
从中央提出宅基地“三权分置”的政策思路及地方探索的实践样态来看,“三权分置”权利格局下的宅基地使用权虽然与原来的宅基地使用权名称相同,但二者权利主体?内容颇为不同?从权利主体来看,根据现行《物权法》第152条的规定,宅基地使用权主体即农户对宅基地只享有占有和使用并用于建造住宅及其附属设施的权利,使用权人仅限于农村集体经济组织成员?按照2018年中央一号文件中针对“放活宅基地使用权”的表述,该政策思路与农地“三权分置”中“放活土地经营权”的思路很相似,也就意味着“三权分置”政策下的宅基地使用权的权利主体更加多元化,打破了原来宅基地使用权主体仅限于本集体内部成员的束缚,本集体以外的包括任何自然人?法人或非法人组织等各种社会主体都可以在一定期限内享有包括宅基地使用?经营?收益等权利,同时拥有占有农民住房?使用农民住房?利用农民住房经营及获得收益等权能,打通非本集体经济组织成员尤其是城镇居民?城乡创客?返乡创业主体等利用宅基地及农房发展农村新产业新业态的通道,为这些社会主体在农村发展新产业新业态提供了用地空间,从而在保障原农户继续享有宅基地资格权及房屋财产权的基础上,引导其通过宅基地流转以盘活农村存量建设用地,放活农户的宅基地使用权和房屋使用权,引导社会资本?技术?人员进入乡村,拓展宅基地及农房使用功能,为促进乡村振兴和城乡融合发展提供用地保障?
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