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胡淑珠、龚雪林、江都颖（江西民事审判审监庭课题组）
编者按：本文系是2018年全省法院“大调研、大提升”活动重点调研课题《农村土地承包纠纷审判疑难问题研究》成果。调研报告全面分析了我省农村土地承包纠纷案件审判工作存在的问题，并有针对性的提出了解决方案，形成了《农村土地承包纠纷案件审判工作指引》。文章结合调研情况对审判指引有关规范条款的起草思路、原因、含义和内容进行解读，以便全省民事法官在审理此类案件时准确理解和参考适用。
农村土地承包纠纷审判疑难问题调研报告——兼对《农村土地承包纠纷案件审判工作指引》之解读 一、我省农村土地承包纠纷案件审判工作基本情况
本课题调研的案件范围包括与农村土地承包、承包地征收费用分配有关的纠纷，按照《民事案件案由规定》可以分为侵害集体经济组织成员权益纠纷、农村土地承包经营权纠纷、农村土地承包合同纠纷等三类案件。鉴于统计资料的原因，2008—2016年度的统计数据只有农村土地承包合同纠纷一个案由，2017、2018年度统计数据区分了具体案由，因而统计数据分别以两个期间分析。2008—2016年度全省法院受理农村承包合同纠纷一审案件2145件，二审案件受理777件。2017、2018年度全省法院受理农村土地承包纠纷（含侵害集体经济组织成员权益纠纷、农村土地承包合同纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和其他土地承包经营权纠纷）一审案件1253件，二审案件444件。我省审理的此类案件呈现了以下几个特点。
（一）案件类型较为集中。农村土地承包纠纷中，承包地征收补偿费用分配纠纷数量最多，占37%，其次是农村土地承包合同纠纷，占26%，再次分别是侵害集体经济组织成员权益纠纷及其他类土地承包经营权纠纷，所占比例分别为20%、17%。2018年全省法院受理农村土地承包纠纷一审案件697件，比2017年增加141件，其中承包地征收补偿费用分配纠纷增加了123件，占87.2%。承包地征收补偿费用分配纠纷比例高、增长快反映了当前我省在城市化进程中，大量征用农村集体土地用于城市建设的发展现状。随着经济社会发展，农村集体土地补偿标准越来越高，征地补偿费用分配涉及利益巨大。一旦村民对分配方式、金额有争议，往往引发诉讼。
图一2017、2018年度全省法院受理一审农村土地承包纠纷案件类型统计 （二）发生纠纷的案件辖区相对集中。2008—2016年度各市辖区法院一审受理农村承包合同纠纷案件分别是赣州643件、吉安539件、上饶298件、宜春157件、九江148件、抚州100件、景德镇78件、南昌71件、鹰潭53件、新余41件、萍乡17件。2017、2018年度各市辖区法院一审受理农村土地承包纠纷案件分别是吉安281件、抚州240件、赣州216件、上饶160件、九江125件、宜春68件、鹰潭65件、景德镇44件、南昌40件、新余4件、萍乡3件、南铁2件。从农村土地承包纠纷案件的地区分布来看，最近十年此类纠纷主要集中在赣州、吉安、上饶、宜春、九江、抚州六市，上述六市辖区法院受理案件数分别占同期案件总数分别87.87%和87.34%，远远超过景德镇、南昌、鹰潭、新余、萍乡、南铁法院辖区法院受理的案件数。
（三）案件调撤率有降低趋势，上诉率有上升趋势。数据显示，2012年以前，调撤一直是全省农村土地承包合同纠纷案件的主要结案方式，但从2012年开始，全省农村土地承包合同纠纷案件的调撤率从61.8%下降到2016年的23.9%，调撤率逐年降低。同期，2008—2013年度农村土地承包合同纠纷案件的上诉率较平稳，上诉率平均为28.77%，但2014年开始上诉率逐步上升，到2016年上升到59.53%。另外，2017年省法院农村土地承包纠纷案件的调撤率仅为11.4%，2018年提高到23.8%，总体调撤率偏低。2017年的上诉率为29.7%，2018年上诉率为34.6%，有上升趋势。此外，几类涉及农村土地承包纠纷案件中，侵害集体经济组织成员权益纠纷案件和承包地征收补偿费用分配纠纷案件调撤率最低，分别为15.4%、16.9%。
图二2008—2016年省法院农村承包合同纠纷案件调撤率、上诉率统计 （四）驳回起诉的案件占比较大。2008—2016年度全省法院农村承包合同纠纷一审案件以驳回起诉结案的案件数为64件，占同期农村承包合同纠纷一审案件结案数的3.15%，同期全省法院驳回起诉的民事一审案件占审结一审案件数的比例为1.28%。2017、2018年度全省法院农村土地承包纠纷一审案件驳回起诉的案件达到187件，占同期农村土地承包纠纷一审结案数的10.7%，同期全省法院驳回起诉的民事一审案件占审结案件数的比例为3%。上述数据说明全省法院审理农村承包合同纠纷案件、农村土地承包纠纷案件以驳回起诉结案比例均远远高于其他类型民事案件，且最近几年呈增长趋势。
二、农村土地承包纠纷案件的审判工作难点
根据课题调研中了解到的情况，我们将农村土地承包纠纷案件审判工作主要难点归纳为以下四个方面：
（一）法律适用难。法律适用难主要表现在，一是农村土地承包纠纷涉及的法律领域广。农村土地承包是我国特有的一种法律制度。土地承包经营权，既是一种物权，又与集体经济组织成员权密不可分，其权利的行使又有赖于通过合同的方式实现，审理农村土地承包纠纷涉及农村土地承包法、合同法、物权法、土地管理法、村民委员组织法等诸多法律领域，一些法律规范还存在冲突或无法衔接的情形。二是农村土地承包法律制度非常不完善，既有空白立法领域，又有大量细节问题规定过于笼统，导致法官在审理此类纠纷时无法可用或不知如何适用法律。三是农村土地承包制度政策性很强。随着社会经济发展，国家对农村土地承包制度进行调整完善，新政策和改革措施不断出台，地方在执行国家政策时又常常出台具体实施办法，这些政策有时超前于法律规定，法官在考虑案件适用法律的问题时，还往往要兼顾国家政策。
（二）事实认定难。农村土地承包纠纷案件中事实认定难主要表现在缺乏有效证据、证人证言较难采信、客观事实难以查清、适用优势证据规则的风险较大。造成事实认定难有以下原因，一是农村土地承包纠纷发生的时间距离诉讼时间普遍较长，证据灭失，导致很难查清客观事实。二是农村土地承包纠纷当事人农民普遍缺乏证据意识。农民通常以口头方式流转土地承包经营权，不签订书面合同，不注重留存书面证据，导致各说各话，无法认定当年流转时双方的真实意思表示。三是农村集体经济组织管理不规范。反映召开村民会议、村民会议决议表决过程的文件资料制作不规范，导致法官难以采信。保管也不规范，当事人对其真实性易产生争议。四是农村土地承包纠纷案件当事人收集证据能力较弱，特别是土地补偿费用分配纠纷案件中，原告村民往往很难收集到一些在村经济组织或乡镇政府部门保管的证据。
（三）矛盾化解难。农村土地承包纠纷矛盾化解难表现在以下几个方面，一是当事人矛盾尖锐导致纠纷化解难。进入诉讼的农村土地承包纠纷往往已经无法通过其他途径化解。虽然争议金额普遍不大，但我省作为一个经济欠发达的农业大省，土地对农民非常重要，当事人之间往往利益冲突激烈，矛盾尖锐，难以调和。二是农村土地承包纠纷案件群体性特征非常明显。农村土地承包往往涉及众多村民的利益，同一村相同情况的村民往往会一起诉讼至法院，即使未同时诉讼的村民，也会通过关注他人诉讼联系自身问题，形成一定的共识，进而通过群体性的行为方式参与诉讼活动。这种群体性和示范效应的特点使农村土地承包纠纷案件矛盾化解比一般民事案件更难。
（四）判决执行难。农村土地承包纠纷案件判决后难以执行的情况较为普遍，主要表现在部分判决事项较难执行，如承包土地的交付执行；部分判决事项涉及的人数众多，司法实践中很难执行，如土地补偿费用分配纠纷中，一旦村集体经济组织将土地补偿费全部分配完毕且无其他财产，即使判决原告胜诉，因村集体经济组织无可供执行的财产，又难以从众多已经得到土地补偿费的村民手中执行，导致判决无法执行；还有些判决事项需要村集体经济组织协助，村集体经济组织如果不配合，很难了解被执行的村民家庭经济情况，农村房屋和村民承包的土地很难成为执行标的，也导致部分判决难以执行。判决执行难，反过来又会影响基层法院对此类案件受理和裁判结果的做出。部分基层法院因为执行难，对农村土地承包纠纷案件以各种理由不予受理或驳回起诉，回避矛盾。
三、农村土地承包纠纷的法律适用问题
我省农村土地承包纠纷审判实践中，存在争议、认识不一致的法律适用问题主要包括：
（一）立案受理的问题。关于人民法院受理的农村土地承包纠纷民事案件范围，全省各地法院在实践中存在不同的做法。主要争议问题有：
1、对农村土地承包纠纷中属于人民法院审理的民事权利义务纠纷和属于政府及其职能部门行政职权处理范围内的事项区分不明。造成此类困扰的原因在于法律、行政法规对政府指导农村集体经济组织的职责和属于行政机关对农业和农村土地的行政管理职责规范不清晰，特别是基层政府对农村集体经济组织的指导，法律、行政法规规定非常原则，对于哪些事项属于其指导范围内未予列明。
2、对属于人民法院受理的农村土地承包纠纷案件的具体类型认识不清晰。比如土地补偿费纠纷表现多样，有的是村集体经济组织已经做出了分配决议，未对原告进行分配或对其分配金额较其他成员更少引起的纠纷，有的是村集体经济组织尚未做出分配决议或决定不分配引发的纠纷，是否均应由法院作为民事案件受理，各地认识不一。
3、是对当事人在诉讼请求明确列明要求确认其农村集体经济组织成员资格的案件应否受理和法院受理农村土地承包纠纷应否以当事人对原告的集体经济组织成员资格无争议为前提在实践中争议较大。部分法院认为，只要当事人对原告是否具有集体经济组织成员资格存在争议，即一律不予受理。有的法院在立案时要求原告提供村委会、乡镇政府开具其具有集体经济组织成员资格的证明。
（二）农村集体经济组织成员资格审查的问题。农村集体经济组织成员资格问题在很多农村土地承包纠纷案件中都会遇到，此问题是审理农村土地承包纠纷的基础性问题。法院是否有权对原告的成员资格进行审查；如何就成员资格问题在原被告间分配举证责任；确认、否认原告成员资格的具体标准是什么，这些问题已经成为农村土地承包纠纷最主要的法律争议。
我省各级法院对此存在不同意见。部分法院认为集体经济组织成员资格的审查事项不属于人民法院主管范围，因而法院应不予受理或受理后驳回起诉。部分法院则认为根据有关法律和司法解释的规定，原告是否具有集体经济组织成员资格应当属于法院审查的范围，法院应在依法对原告的集体经济组织成员资格进行审查后进行实体处理。有的法院对有的案件受理，有的案件驳回起诉，存在矛盾做法。
至于如何审查农村集体经济组织成员资格，虽然2015年度全国民事审判工作会议纪要提出了原则性的审查标准，但在审判实践中，由于农村情况非常复杂，各地情形不尽相同，且村规民俗与法律理念时有碰撞，如何具体把握审查标准是一大难题。
（三）土地补偿费用分配纠纷的法律适用问题。土地补偿费用分配纠纷是近年来农村土地承包纠纷中数量最多的案件类型。此类纠纷法律适用问题主要表现在：
1、对法院在审理土地补偿费用分配纠纷时应否对分配方案的合法性进行审查存在不同认识。一种观点认为，根据村民委员会组织法的规定，集体经济组织对属于其集体经济组织管理的事项有民主议定自治权，法院不应对集体经济组织做出的决议进行审查。另一种观点认为，虽然分配方案属于村民自治范畴的事项，但村民委员会组织法也规定了村民会议或村民代表会议做出的决议不能违反宪法、法律的规定，不能侵害他人的合法权益，只有对分配方案进行审查才能得出该决议是否合法的结论。
2、主张应当对分配方案进行审查的观点，对其内容是否进行审查也有不同的认识。一种观点认为，人民法院只对集体经济组织的分配方案的做出程序是否符合村民委员会组织法规定的民主议定程序进行审查，分配方案的内容属于村民自治事项，原则上不予审查。另一种观点认为，对分配方案内容是否合法、是否侵犯他人合法权益也应当进行审查。
3、如果认定分配方案排除原告的分配权侵犯了原告的合法权益，应如何对原告进行救济有不同认识。有的观点认为应当判决撤销集体经济组织做出的分配方案，判决集体经济组织另行做出分配方案，但不对原告应分配的具体金额做出判决。也有的观点认为，若集体经济组织不另行做出新的分配决议，将导致原告的权利实际无法得到救济，应在确认原告是否具有分配权的基础上，直接根据分配决议或酌情确定原告应当分配的金额。
4、集体经济组织对户籍已经迁出本村的村民决定分配一定数额的土地补偿费，如何判断其效力观点不一。有的观点认为，由于农村情况非常复杂，如何分配、向谁分配一般应尊重集体经济组织依照法定程序做出的决议。也有的观点认为，集体经济组织向户籍已经迁出的村民分配土地补偿费的，侵害了现有村民利益，减少了可用于现有村民分配的数额，应当确认分配决议该部分内容无效。
5、法院依法撤销农村集体经济组织村民大会决议，集体经济组织拖延或拒绝作出新的分配决议如何处理？分配方案被法院依法撤销后，集体经济组织不召开村民大会重新分配方案，当事人的实体权利仍未得到救济。若当事人又诉至法院主张分配土地补偿费，一些法院对能否再以分配方案未经村民会议重新讨论为由驳回其诉请、如何处理此类案件认识不一。
（四）农村土地承包合同纠纷的法律适用问题。此类纠纷法律适用问题主要表现在：
1、未签订书面协议，如何认定土地流转合同的性质和效力。农民以口头约定的方式流转土地，未签订书面协议，很难探寻当事人流转土地时的真实意思表示，导致法官对流转合同的性质和效力认定各异。
2、家庭承包方未向发包方备案流转土地，合同效力如何认定。有的观点认为，备案系承包方转让土地承包经营权的生效条件，未备案的，应认定合同未生效。也有的观点认为，备案仅是程序性规定，对合同效力并无影响。
3、村集体经济组织对于未承包到户的土地山林水面，未经民主议定程序向他人发包的，合同效力应如何认定。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》曾规定未经民主议定程序签订的土地承包合同为无效合同，但上述规定于2008年12月24日废止，尚未有新的司法解释对此作出规定。司法实践中，有的案件以承包合同未经民主议定程序为由认定合同无效，也有的案件认定发包程序是否合法不影响合同效力。
4、如果认定承包合同无效，对当事人已经在履行合同中的投入和预期收益应当如何处理？实践中未承包到户的土地发包情形非常复杂，有的承包合同约定的期限较长，如林地承包，承包方种植树木需要长时间经营和较大的投入才有收益。此类案件中如何认定合同效力，如何平衡村民小组、村民和承包方的利益是一个难题。
四、农村土地承包纠纷法律问题的审理思路与对策
针对调研中发现的法律问题，课题组有针对性的提出了解决思路和方法，集中体现在《审判指引》中。《审判指引》主要内容分6个部分、共31条、6500余字，其中前5个部分内容均是解决农村土地承包纠纷涉及的疑难法律问题。审判指引提出的审理思路将法律规定的原则性和尊重农村现实、农业特点的灵活性相结合，衔接新农村土地承包法，体现了中央农村土地“三权分置”改革的政策性要求，具有较强的操作性，既便于法官审理案件时参考适用，又给法官处理具体案件留下了合适展开空间。审判指引提出的主要审理思路如下：
（一）厘清农村土地承包纠纷民事案件受理范围。审判指引从两个方面对农村土地承包纠纷民事案件受理范围进行了梳理。
1、系统列举法律、司法解释规定属于人民法院受理的民事案件范围的纠纷。审判指引第2条综合归纳列举了七类属于人民法院应予受理的农村土地承包纠纷民事案件类型，前六类纠纷系对法律、司法解释的规定明确属于或虽没有明确规定但根据法律精神应当属于法院民事案件的细化罗列，第七类“以未承包到户的农村集体土地使用权、家庭承包土地经营权入股引起的股份转让、收益分配等纠纷”是为衔接新修订的农村土地承包法“三权分置”改革的内容和农村集体产权制度改革内容而规定。
2、列举了七项不属于人民法院民事案件范围的纠纷。审判指引第3条列举的纠纷主要包括两大类，一类是由于未经民主议定程序决定暂时不符合民事案件受理条件的纠纷，如集体组织尚未对征地补偿费做出分配决定时村民起诉要求分配的；另一类是不宜由人民法院受理或属于政府或相关职能部门行政管理和指导解决的事务和纠纷，如当事人单独起诉要求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件，此类纠纷不涉及民事实体权利义务关系，不宜作为民事纠纷受理。对于不属于法院民事案件受理范围的纠纷，审判指引第4条要求全省各级法院加大释明力度，引导当事人通过其他途径解决争议。
（二）明确对成员资格异议问题应当进行审查，并分类规范对农村集体经济组织成员资格争议的审查原则、审查标准和审查方法。审判指引“三、农村集体经济组织成员资格审查”对此进行了详细规范指导，从具体情形下的审查标准、特殊情形下的审查方法到一般情形下的审查原则均提出了明确意见，审查标准具体清晰，方法兼具原则性和灵活性，一些观点、方法具有创新性，共6个条款，1600余字，占审判指引四分之一的篇幅，是审判指引的重点和亮点内容。
1、明确规定法院在审理农村土地承包纠纷时对被告就原告成员资格提出的异议问题应当进行审查，并根据审查情况对案件实体进行处理，不得简单以原告资格存在争议为由驳回起诉。
2、明确了被告就原告成员资格提出异议时，就原告成员资格的举证责任问题。审判指引第9条、第10条提出应根据被告村集体经济组织一方的抗辩理由分配不同的举证责任。一般来说，原告举证其具有当地村组户籍，且在村组承包了土地从事劳动生产，在当地生活，一般应认定其资格。被告抗辩原告丧失资格的，应由被告举证原告丧失资格的事实依据和法律依据。
3、提出了集体经济组织成员资格审查的具体标准。审判指引概括列举了有关法律、司法解释，以及外省法院相关指导性意见普遍认同的认定原告应当取得和丧失了成员资格的具体情形，分别从应当确认原告具有成员资格、不能否定原告的成员资格和应当认定原告丧失了成员资格三个方面明确了被告不同抗辩内容时的具体审查标准。其中第11条规定了应当认定原告具有成员资格的情形，如出生、婚姻、政策性原因迁入、村民大会或村民代表大会同意。第13条从抗辩否定原告成员资格能否成立的角度列举了外嫁女、离婚丧偶妇女、义务兵大中专生、服刑人员或外出经商务工等不能作为否定原告成员资格理由的具体情形。第14条则列举了可以认定原告已经丧失成员资格的具体情形，如死亡、取得其他组织成员资格、取得非农户籍且将土地交回集体的。
4、考虑到农村集体经济组织成员资格问题的复杂性，审判指引将“符合农村村规民约、传统习惯”作为认定原告具有或已经丧失了成员资格的标准之一，如第11条第5项，第14条第4项等，该标准的认定具有一定的灵活性，可以因案而异，法官审理时可以灵活参考运用。
5、由于农村集体经济组织成员资格问题除了审判指引中明确列举的情形外，还存在其他情形争议，为此审判指引第15条专门设计了一条对农村集体经济组织成员资格审查的原则性规定，作为对审判指引中未列明情形下审查的一般原则，主要内容是：“综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包权、当事人是否在承包土地从事劳动生产、当事人是否在集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素予以认定”。
（三）强化对土地补偿费用分配方案的合法性审查，明确具体审查规则和案件实体处理方法。审判指引对解决土地补偿费用分配纠纷法律问题的主要思路是：明确应对分配方案合法性进行审查，同时应尊重村民自治权，对确实侵害成员分配权的给与灵活的救济方式。具体从三个方面对如何审查村民会议制定的土地补偿费用分配方案予以了规范。
1、明确规定了人民法院在审理土地补偿费用分配纠纷中，当事人对分配方案有异议的，应当从分配方案制定程序是否合法、分配方案内容是否违法、分配方案是否剥夺侵害特定个人或群体合法权益三个方面对分配方案的合法性和效力进行审查。审判指引第16条提出了三项审查原则：（1）分配方案的制定符合民主议定程序和法律规定，人民法院原则上应尊重村民自治权，不轻易否定分配方案效力；（2）分配方案制定程序不合法，且分配方案的效力对案件实体处理有直接影响的，应当依法确认分配方案无效；（3）分配方案制定程序虽然合法，但其内容违反法律规定、国家政策，或剥夺、侵害特定集体经济组织成员分配权，应确认其相关内容无效。
2、对经审查确认分配方案排除本集体经济组织成员的分配权的案件提出了实体处理方法。此类案件以前的处理做法是确认分配方案无效，判决农村集体经济组织另行做出分配方案。但在实践中，有的农村集体经济组织采取拒绝或拖延召开村民会议等方式抵制判决，有的即使按照判决要求重新召开村民会议讨论分配方案，但由于新的分配方案难以通过，形成一个死结，导致法院判决无法实际执行，被排除分配权的村民合法权益很难得到保障，还容易形成新的诉讼。为此，审判指引第18条规定当事人主张按照分配方案分配其应得土地征收补偿费用，如被征收土地包含了当事人承包土地的，人民法院可以按照分配方案直接确定其应得的土地补偿费用金额；如被征收土地系未承包到户的集体土地，可以按照一定比例或根据当事人履行义务的实际情况酌情确定其应得的金额。这样无需判决农村集体经济组织另行做出分配方案，既便于执行，切实保护原告合法权益，又有利于纠纷的尽快解决和社会稳定。
3、对针对农村复杂的实际情况，针对分配方案未排除本集体成员分配权但对不同成员（或者对已经丧失了成员资格的村民分配部分补偿费）按不同比例进行分配的纠纷，审判指引第17条提出了较为灵活的处理意见，即农村集体经济组织根据本集体经济组织的实际情况和征收土地的性质，经民主议定程序做出的分配方案决定对不同成员按不同比例分配，或者对户籍已迁出的村民、已取得非农业户口的村民予以一定比例分配，当事人要求按相同比例分配的，一般不予支持，但分配方案明显不合理的，可以予以调整。
（四）规范农村土地承包合同效力的审查和合同纠纷的实体处理。农村土地承包合同纠纷的主要审理思路是：准确把握农村土地承包合同的效力，慎重认定合同无效和解除合同，注重对守约方合法权益的保护和利益平衡，维护农村土地承包关系的稳定。审判指引从三个方面进行了规范。
1、对家庭承包土地流转纠纷合同效力和案件实体处理予以了规范。审判指引第21条提出家庭承包土地的流转，应根据流转原因、合同履行情况、权证登记、农业补贴领取、实际耕作期限长短等因素综合认定流转的性质。长期交由他人耕作，土地承包经营权已经登记到实际耕作人名下的，一般视为经发包方同意转让土地承包经营权；土地承包经营权证仍登记为原承包人名下、农业补贴亦由原承包人领取，不宜认定为承包权转让，可以根据案情认定其性质为转包、出租或无偿代耕，因收回承包土地造成耕作人实际损失的，当事人应根据过错程度予以补偿。
2、对家庭承包以外方式的其他土地承包合同效力和处理予以规范。审判指引第26条规定家庭承包以外的其他承包纠纷，村民仅以发包未经民主议定程序决定、未备案登记等理由主张合同无效，一般不轻易否认合同效力，应尽量维护土地承包关系的稳定，特别是已经长期履行、承包方做了大量投入、村民一直未提异议的承包合同；对确需确认合同无效或解除合同的，应根据当事人过错确定民事责任，对承包人合理的投入和损失予以保护；积极引导当事人变更诉请，对于承包金约定过低的合同通过调整承包合同价款的方法予以变更，以最低社会代价维护各方合法权益。
3、衔接农村土地承包经营权“三权分置”改革和新农村土地承包法实施，明确对“三权分置”改革实施后发生的家庭承包土地承包经营权流转纠纷的性质认定予以规范。根据中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》有关“农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭”的政策精神，审判指引第22条规定，如无书面协议约定，“三权分置”改革实施后发生的家庭承包土地承包经营权流转纠纷一般应认定为经营权流转，承包权仍应由原承包人享有。
五、农村土地承包纠纷审判工作方法
审判指引对当前人民法院审理农村土地承包纠纷案件的工作方法提出了一些建设性指导性意见：
1、加大对当事人的诉讼指导和依职权调查取证力度。农村土地承包纠纷案件当事人诉讼能力偏低，人民法院在审理农村土地承包纠纷时要加强对农民当事人的诉讼指引和指导，帮助农民当事人采用合适的途径维护自身权利，正确行使诉讼权利。与案件审理相关的重要事实需要进一步查证，农民当事人没有举证能力或无法调取相关证据的，人民法院应当指导农民当事人提出调查取证申请或适当增加依职权调取证据的力度。特别是在审理土地征收补偿费用分配纠纷时，应当对土地补偿费是否已经分配、集体经济组织是否有尚未分配的土地补偿费用进行调查了解，以便及时采取保全措施方便后续执行和案件处理。对征收补偿费用尚未分配的，应及时协调政府和相关职能部门指导农村集体经济组织暂停分配或留存一定数额的资金。必要时，可以指导当事人提出财产保全申请，采取保全措施，冻结一定数额的资金。
2、加强诉前调解和诉讼调解力度。农村土地承包纠纷案件政策性强、处理难度大，人民法院要加强调解力度，当事人向人民法院起诉时尚未经过任何调解程序的，应引导当事人接受诉前调解，诉前调解可以委托基层人民调解委员会、农村土地承包纠纷调解和仲裁委员会、民间理事会进行调解，或邀请基层组织代表、基层政府代表参加调解。诉前调解不成功，立案后，基层法院在审理中仍应联动乡镇政府及相关职能部门，注重发挥农村土地承包调解仲裁机构作用，加大调解力度，妥善化解矛盾纠纷。
3、加强沟通协调，督促政府和相关职能部门加大对农村集体经济组织相关事务的指导和管理力度。一些矛盾尖锐、疑难复杂、涉及面广、可能引发群体性事件的农村土地承包纠纷案件，基层法院要主动向当地党委汇报，积极联动乡镇政府及相关职能部门，督促政府加强协调和对农村经济组织的指导，争取政府对法院工作的支持，形成化解纠纷的合力。
4、做好预防性司法建议工作。对于辖区因城市建设大量征用农村土地，已经有土地补偿费用分配纠纷起诉到法院或有大量此类纠纷苗头的，基层法院要及时与政府和相关职能部门沟通，提出司法建议，协调政府和相关职能部门指导农村集体经济组织拟订合理合法公平的分配方案，做好特殊群体的权益保护预防工作。
5、加强对新时期农村集体产权制度改革和农村土地制度改革过程中疑难法律问题研究和典型案例挖掘工作。近几年，中央出台了一系列关于推进农村集体产权制度改革、深化农村土地制度改革的政策、措施。农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”是农村土地产权制度改革的重大举措，对人民法院审理好农村承包纠纷案件提出了新挑战。对于农村集体产权制度和农村土地制度改革过程中发生的新类型案件，中基层法院要在审理案件时加强对相关法律问题的研究，总结审判经验，挖掘有典型性和重要指导意义案例，争取形成案例发表或上报指导性案例。
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