程国强等：新冠疫情冲击粮食安全的趋势、影响与应对

国粮 · 发表于 2020-5-29 11:33:56

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程国强（同济大学经济与管理学院）朱满德（贵州大学经济学院） 程国强.jpg

  随着新冠肺炎疫情在全球加速扩散蔓延，世界对粮食安全的担忧日益增加。美国彭博社近期一篇新闻稿《多国纷纷禁止粮食出口》，拉开全球粮食市场异动的序幕，全球粮食危机风险骤然上升。国内学术界及时就新冠肺炎疫情对粮食安全的影响给予关注并跟踪调研。如张红宇、程国强分析疫情冲击下的粮食供给保障，提出要重视粮食保供稳价、加强风险治理。司伟等、樊胜根从全球历史经验视角，认为疫情扩散蔓延可能引发全球粮食危机风险。程国强则认为，国际投机资本对粮食市场炒作，可能诱发全球粮食危机风险。但是，现有研究对于此次全球粮食市场异常波动的根源及其后期可能的走势尚缺乏系统剖析，对中国粮食安全的影响研判也需进一步深化。本文将尝试探讨：这次全球粮食市场异动的成因以及后期的趋势是什么？对中国粮食安全有怎样的影响？并在此基础上，提出相关应对建议，以期为中国确保粮食有效供给、统筹推进疫情防控和经济社会发展奠定坚实基础。
  一、全球粮食市场异动的成因
  自今年3月下旬以来，全球粮食市场出现异常波动。不仅多个国家试图限制粮食出口，部分粮食产品价格也开始上涨。如2020年3月底泰国大米基准出口价已涨至每吨550美元，为2013年8月以来的最高水平；越南大米价格超过每吨400美元，是2018年12月以来的最高价格。那么，引发这次全球粮食市场异动的成因是什么？初步分析，主要有如下几个方面：
  首先，疫情冲击导致部分国家粮食安全预期趋紧。3月中旬以来，随着疫情在全球迅速蔓延，部分国家对国内粮食供给的预期趋紧。这不仅是它们对粮食安全强烈的忧患意识和危机思维，更是对2008年全球粮食危机的恐惧记忆。2008年美国次贷危机引爆全球金融危机，同时引发全球粮价恐慌性上涨，使全球37个国家陷入粮食危机。这次疫情引发全球公共卫生危机，尤其是导致世界经济基本停摆，推动全球粮食市场形成较强的不稳定预期，许多国家对粮食安全的担忧日益增加，试图通过限制粮食出口等措施来应对，由此引发全球粮食市场的异常波动。
  其次，部分外媒报道加剧全球粮食市场恐慌情绪。如彭博社3月25日报道的《多国纷纷禁止粮食出口》，虽然只有500个字，但直接引发并加剧全球粮食市场的恐慌情绪。此前只有2个国家限制粮食出口，但继此报道后，至少有10个国家惶恐跟进，加入限制粮食出口的行列。不仅如此，也引发包括中国在内的国际粮食市场波动。特别是，中国粮食库存充裕，具有保障口粮绝对安全的坚实基础，而且预期引导及时，尽管在总体上没有出现粮价大幅波动问题，但受国际媒体炒作影响，部分涉农股票、期货以及现货市场出现上涨行情，部分地区的居民也出现囤粮现象。其中，彭博社在其报道中，曲解了中国水稻最低收购价政策，将中国实施多年的最低收购价政策，解读为新建立的国家粮食库存计划，隐含中国粮食安全已存在问题的假定，这或许在一定程度上增加了全球粮食市场的不稳定预期。
  第三，蝗灾对全球粮食市场不稳定预期具有一定推动作用。据报道，70年来最严重的蝗灾目前正冲击埃塞俄比亚、肯尼亚、索马里、南苏丹、乌干达和坦桑尼亚等非洲国家的粮食生产，将给这些国家的粮食安全带来威胁，对目前全球粮食市场不稳定预期具有一定推动作用。但总体上看，蝗灾对全球粮食生产的影响尚待进一步观察。目前全球粮食供需形势总体稳定，主产国没有出现粮食减产、供不应求问题。特别是美国、巴西等部分主产国，粮价低迷、存在一定下行压力。这意味着，即使后期全球粮食市场异动升级、爆发粮食危机，也不可能是全球粮食短缺的危机。
  二、后期全球粮食市场波动的可能趋向
  新冠肺炎疫情目前已经席卷全球211个国家地区，截至4月19日，全球确诊累计230万例，死亡达16.1万例，目前全球疫情仍然没有得到有效控制。疫情对后期全球粮食市场的影响，主要取决于粮食主产国疫情的持续时间、防控举措、影响范围及其对粮食生产、贸易等的冲击。特别需要警惕的是，一旦全球金融市场流动性充分释放，国际投机资本若借机炒作农产品，全球爆发类似2008年的粮食危机可能是一个大概率事件。
  第一，疫情对全球粮食生产与贸易的影响将逐步加大。疫情已经导致许多国家的经济处于停摆状态。尽管目前尚未对相关国家的农作物备耕和生产形成明显冲击，但对相关农畜产品生产的影响已经初步显现。据华尔街日报报道，美国主要肉类加工商泰森食品公司、嘉吉公司等，近期因部分员工感染新冠病毒而临时停止部分工厂的运营，对肉类产品供给将形成不利影响。随着疫情影响持续加深加大，部分农产品出口国或将采取更加严格的防控措施，有可能进一步导致粮食物流中断、交易停顿，阻断正常的国际贸易活动，推动国际粮食价格上涨。
  第二，全球粮食市场不稳定预期有可能愈加恶化。若后期全球疫情仍不能得到有效控制，加之部分国家蝗灾影响粮食生产，全球粮食市场预期有可能进一步恶化。目前虽然越南等国已恢复粮食出口，但不排除后期疫情恶化后，其他粮食出口国再度收紧出口，而部分进口国加大进口，最终有可能演化为全球抢购、限卖以及物流不畅的恐慌叠加效应，使全球粮食市场异常波动可能进一步加重。
  第三，全球粮食市场异动进一步升级的风险较大。后期全球粮食市场异动是否进一步升级，演化为全球粮食安全危机，取决于全球粮食价格是否会急剧上涨。在目前全球粮食供需总体平衡的背景下，引发粮价急剧上涨的，只有投机资本炒作才能做到——投机资本炒作引发粮价高涨，是2008年全球粮食危机的深刻教训。
  2008年的全球粮食危机，实质上是粮食价格高涨的危机。其根本原因在于，美国次贷危机引发全球金融市场混乱，加之美元贬值，美国金融市场的巨额投机资本为规避美元汇率不断下滑引发美元资产缩水风险，从投资石油、金属等大宗商品入手，炒至高位后，大举进入农产品市场，利用当时澳大利亚、阿根廷干旱的减产预期，借机大肆炒作，导致粮价大幅上涨。其中，美国指数类基金自2007年第四季度起增持农产品期货，至2008年4月1日，多头总持仓数188.6万手，较2007年9月初增加30%。美国商品调查局CRB商品价格指数因此从312点上涨至395点，涨幅达26%，所有粮食产品价格创下1980～2008年期间的最高价。国际粮价急剧上涨，如同“无声的海啸”，导致20多个国家出现社会动乱，37个国家陷入粮食危机，8.5亿贫困人口遭受饥饿威胁。
  目前国际粮食市场虽然与2008年不尽相同，如粮食供需矛盾不突出，石油价格低迷，金融市场流动性尚未充分释放等。这次疫情冲击引发的粮食市场异动，也有着不同的成因和路径，但后期演化为粮食危机的真正威胁，是投机资本对粮食市场的炒作。从时机上看，今后2～3个月是投机资本入场炒作农产品的窗口期。一是，全球金融市场流动性将逐步释放，巨量游资在美国股市进入高位后，极有可能转向包括农产品在内的商品市场。二是，国际资本在美国芝加哥期货市场从3月底的空头持仓，转为多头，需要5～6个星期，即到5月上中旬，或与全球金融市场流动性释放进程具有同步性。三是，主产区疫情防控或进入复杂期。据媒体报道，巴西卫生部称其确诊病例数量可能在4月激增，5月至6月确诊病例增速将放缓。这期间也是巴西疫情防控措施有可能从严调整的关键时期，有可能对物流、人员流动以及港口码头等运行产生重要影响。因此，后期在全球流动性充分释放背景下，国际投机资本极有可能利用这个窗口期，通过诱导舆论、恶化预期来制造行情，伺机炒作大豆等大宗农产品市场，推动全球农产品价格从结构性上涨转向全面上涨，酿成严重的全球粮食危机。  第四，发展中国家粮食安全面临新的风险和挑战。2008年全球粮食危机，使发展中国家遭受的粮食安全冲击最大。需重视的教训是，由于多年来发达国家给予农业高额补贴，严重扭曲国际农产品市场，使许多发展中国家依赖于国际市场的低价粮食，忽略了对本国农业发展的长期投资，没有从根本上解决粮食安全保障问题。一旦国际粮食价格出现上涨波动，这些发展中国家就会陷入危机和饥荒。到目前为止，许多发展中国家依然没有实施有效的农业发展战略，粮食安全基础仍然十分脆弱。因此，若后期投机资本炒作导致国际粮食价格高涨、引发全球粮食危机，将不可避免地危及发展中国家的粮食安全，直接威胁发展中国家数亿贫困人口的吃饭和生存。
  三、对中国粮食安全影响的基本研判
  前期全球粮食市场异动引发的不稳定预期，虽然引起国内部分消费者对粮食安全的担忧，但基本面稳定、总体形势可控。随着疫情在全球持续扩散蔓延，今后一个时期国际粮食市场波动有可能进一步升级，甚至存在演化为全球粮食危机的风险。若通过市场预期、价格机制和全球供应链等路径，传导到中国国内市场，这在抗击疫情的复杂形势下，对确保中国粮食供应充足、价格基本稳定将形成更为严峻的挑战，更是对中国粮食安全保障体系又一次重大考验。
  根据过去中国多次成功应对国际金融危机、重大自然灾害等突发事件挑战的实践经验，目前和今后一个时期中国能否有效管控全球粮食市场波动进一步升级对粮食安全的冲击和挑战，关键取决于中国粮食安全保障体系的支撑能力和保障水平，是否能够在应对危机时真正发挥压舱石、稳定器的作用。
  首先，中国粮食安全保障体系具备应对重大危机挑战的坚实基础和有效能力。解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是中国治国安邦的头等大事。按照“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全方针，以及“谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，中国不断强化粮食安全保障能力建设，已建立形成符合中国国情粮情的粮食安全保障体系。综合而言，中国粮食安全保障体系具有如下特征：一是三位一体的保障结构。粮食安全保障体系主要包括三个部分，即以主粮为重点的国内粮食生产体系；应对各类突发事件的粮食储备体系；有效利用国际粮食市场和农业资源的全球供应链。其中，国内生产体系与储备体系体现了“以我为主、立足国内”确保谷物基本自给、口粮绝对安全的刚性要求，而全球供应链则是“适度进口”的政策设计，亦即，通过适度进口大豆、肉类等非主粮农产品，以集中国内资源确保口粮生产。三者互为一体、相互支撑，构成三位一体的粮食安全保障结构。这是多年来中国成功应对各类突发事件挑战的根本支撑。
  二是不断强化的保障能力。中国粮食安全的保障能力，主要体现在多年来持续强化国内生产能力建设和储备调控能力建设。一方面，从国内粮食生产能力建设看，中国不断加强农田基础设施建设和农业科技投入，逐步实现“藏粮于地，藏粮于技”，使国内粮食生产能力稳定在较高水平。自2004年以来，中国粮食生产实现连续16年丰收，从2003年的4.307亿吨，增长到2019年的6.638亿吨，连上2个亿吨级台阶。特别是2015年以来，连续5年粮食生产能力稳定在6.5亿吨以上的水平。另一方面，从粮食储备调控能力建设看，中国注重加强并完善中央和地方两级粮食储备体系建设。其中，中央储备体系自2000年建立，主要担负应对重大突发事件的战略性保障功能，是保障国家粮食安全的“压舱石”；对于地方储备，要求主产区储备规模保持3个月的销量，主销区保持6个月的销量，产销平衡区保持四个半月的销量，是中国区域性粮食安全保障的重要支撑。
  三是统筹国内外的资源配置机制。三位一体的粮食安全保障结构特征，推动形成了统筹国内外的农业资源配置机制。亦即，按照“立足国内，适度进口”的粮食安全方针，中国粮食安全保障体系，采取“国内供给+进口补充”资源配置模式，在立足国内确保口粮绝对安全的前提下，建立农产品全球供应链，统筹利用国内国际两个市场和两种资源。以2017年为例，若保持中国农产品供需总体平衡，按照现行国内农业生产水平测算，约需要38.5亿亩种植面积。从资源供给看，主要由两方面构成，一方面，国内供给25亿亩，即土地资源自给率为65%。其中，粮食17.7亿亩，占国内种植面积的71%；其他非粮农作物7.3亿亩，占29%。另一方面，通过进口农产品来弥补国内不足的13.5亿亩，即土地资源对外依存度35%。其中，大豆进口9554万吨，相当于7.7亿亩种植面积；植物油进口相当于3.5亿亩；高粱、大麦等谷物进口相当于7000万亩种植面积；肉类进口转化为玉米、豆粕等饲料需求，可折换成6000万亩种植面积；棉花、糖进口相当于1300万亩。这种农业资源配置机制，实质是通过“适度进口”非主粮农产品，解决了35%的耕地缺口，以腾出国内宝贵的耕地资源来确保水稻、小麦生产，实现口粮绝对安全的目标。
  第二，无论后期全球粮食市场波动以怎样的方式、在多大的程度冲击国内市场，中国现行粮食安全保障体系的结构优势、支撑能力以及资源配置机制，均可从容应对、有效管控。主要表现在：一是，保障口粮绝对安全的基础牢固。中国稻谷自2007年以来连续13年产大于需，小麦自2013年以来连续7年产大于需，保持长周期阶段性供大于求特征，积累大量库存，两者库存大体相当于全国一年的消费量。与此同时，水稻和小麦进口依存度较低，进口主要用于品种调剂，占国内消费仅1%和2%，具有保障绝对安全极为坚实的物质基础。
  二是，有效的粮食宏观调控体系。中国建立并不断完善以粮食储备体系和应急机制为基础的粮食宏观调控体系，能够有效减缓和管理国际市场不稳定预期及价格传导对国内市场的影响。除中央储备与地方储备的强有力支撑外，大中城市普遍建立的米面油等成品应急储备，可以满足当地10至15天供应，加上多层次、多方式的粮油市场配送、供应网络能够迅速将米面油投放终端消费市场，起到稳定市场预期、安定人心的作用。因此，若国际粮食市场价格异常波动升级，对国内市场的冲击将可得到及时有效管控。相反，若在一定程度上形成国内粮价上升预期，既有利于提高农民种粮积极性，对稳定今年粮食生产具有积极作用，也有助于消化积压的粮食库存，对推进农业供给侧结构性改革有利。
  三是，疫情对今年国内粮食生产的影响在可控范围内，为应对全球风险奠定较好的基础。疫情防控初期，因阻断物流通道和限制人员流动，部分地区春耕备耕出现农资供应进村难、规模经营主体雇工难、农机农技服务衔接难等问题，也引发了对于耽误农时农事的担忧，特别是南方粮食生产具有一定不确定性。根据国务院统筹疫情防控和经济社会发展部署，迅速解禁交通运输，推进农资行业和农业服务企业复工复产，并专门出台《当前春耕生产工作指南》指导分区分级恢复春季农业生产秩序，有序推进春耕春播，使粮食生产受疫情影响较为有限、在可控范围之内。据国家统计局发布的信息，一季度春耕春播进展总体顺利，夏粮（冬小麦）整体长势好于常年，粮食种植意向面积稳中有增，对全年保持粮食生产稳定有利。
  第三，要高度重视和防控后期农产品全球供应链面临的风险。中国主要进口大豆、植物油、肉类、杂粮等非主粮农产品，以腾出国内有限的农业资源守住口粮安全底线。非主粮农产品全球供应链的持续性和稳定性，也是中国粮食安全保障的重要方面。根据目前疫情防控趋势及全球经济形势，后期要重视和防控以下几个风险因素：一是疫情对全球农业生产的挑战将逐步增加。美国、巴西、加拿大等粮食主产国是疫情较重的国家，4月下旬美国大豆进入播种期，需密切关注疫情对其农业生产的影响。
  二是全球疫情加速蔓延对全球农产品贸易冲击将日益严重。因全球疫情恶化，部分农产品出口国采取“封城”“封国”措施，导致边境口岸关闭、物流中断、交易停顿，农产品全球供应链面临断链风险。2019年中国进口大豆8851万吨，其中来自巴西、阿根廷的分别占65%和10%。目前巴西和阿根廷疫情升级，阿根廷实施全国范围“封城”和强制隔离措施，但对谷物运输商可以“免于遵守预防性隔离措施”；巴西也面临排船期延长、罢工隐患增加、部分州区中断城市之间的交通等挑战，使大豆出口贸易面临较大的不确定性。
  三是从重大疫情暴发对粮食生产和价格影响的国际经验看，由于生产资料和农产品流通受阻、劳动力限制流动或遭遇隔离、恐慌性抢购或限制性出口，疫情暴发期间及结束之后都不同程度出现农产品产量下降、供给短缺和价格上涨等问题。由此形成的农产品价格上涨，有可能通过全球供应链向中国粮食市场传导，其风险不容忽视。
  四是后期若国际投机资本炒作大豆等农产品，将使中国进口企业和加工企业面临巨大的价格波动风险。不仅进口成本会急剧增加，而且若防控不当，极易重蹈2004年、2008年国内大量加工企业破产倒闭的覆辙。对此必须高度重视，严加防范。
  四、确保中国粮食安全的应对措施与政策建议
  针对当前及今后一个时期全球粮食市场波动有可能进一步升级的风险和挑战，必须毫不动摇地坚持中央确定的粮食安全方针，要加强监测、及早谋划，系统应对、综合施策，牢牢把握国家粮食安全保障的主动权，确保中国粮食供给充足、价格基本稳定，为中国统筹推进疫情防控和经济社会发展提供基础支撑。
  第一，有效管理输入性不稳定预期对国内粮食市场的干扰和冲击。这是在当前严格抓好疫情防控的同时，必须高度重视并严加防范的重大风险点。建议加强监测、综合施策，有效引导和管理预期，谨防市场恐慌、抢粮囤粮。在当前疫情防控的关键时期，尤其要注重确保国内粮食市场和流通信息畅通、运输畅通和物流畅通，进一步完善和强化应急保障机制，确保粮食供应充足、价格基本稳定。
  第二，进一步强化粮食生产能力建设。进一步筑牢粮食有效供给基础，确保6.5亿吨粮食产能基本稳定。一要加强和完善农业支持政策体系，继续推进农产品收储制度改革，实施更加有效、合规的支持补贴措施，切实保障农民种粮基本收益，保护和提高农民种粮务农积极性。二要进一步加大对粮食主产区的支持力度，夯实地方重农抓粮的积极性和责任心，增强地方政府保障粮食安全的责任意识和大局意识。三要加大农业基础建设支持力度，大力推进农业科技创新，有效提高粮食综合生产能力。四要深化农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级、高质量发展，提高粮食质量和品质。
  第三，构建国家粮食安全保障风险治理体系。要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，全面落实总体国家安全观，建立从粮食生产到消费全程风险研判、监测预警、宏观调控和管理体系，全面提升粮食安全保障的宏观调控水平和风险治理能力。一是，加强粮食全产业链风险调查研判，建立动态监测、实时预警机制，完善和优化宏观调控，把粮食安全风险化解在源头、防控在前端。二是，建立粮食安全风险治理责任机制，压实各级主体的责任。三是，处理好粮食安全保障的常态与应急、政府与市场、中央与地方、生产者与消费者、国内与国际、当前与长远等关系，建立和完善统一高效、协调有力的粮食安全保障风险治理体系。
  第四，加强和完善重要农产品储备体系。要进一步优化国家粮食储备的区域布局，完善品种结构，健全物流体系，创新配送机制。建议以油肉糖棉等国内紧缺农产品为试点，通过连接进口机制和全球供应链，建立重要农产品商业储备调节机制，作为国家储备的补充，形成国储、商储相结合的重要农产品储备调节和保障体系。
  第五，强化农产品全球供应链管理。一要建立和加强全球农产品市场风险监测评估体系，进一步提高大豆等大宗进口农产品风险管理能力，有效应对和防控国际市场波动风险。二要积极部署采购大豆等大宗农产品，目前是全球粮油糖棉等大宗农产品价格的历史低位，部分已低于种植成本。现在入市采购，不仅经济上合理、商业上有利，也对进一步充实国内库存、增加供给能力具有重要意义。三要加强和完善全球农业食品供应链管理，研究制定综合支持政策，鼓励中国企业深度融入全球农业食品生产、加工、物流、营销及贸易产业链、价值链与供应链。
  第六，加强国际粮食安全、贸易和投资政策协调。要加强国际协调，确保全球农业与粮食供应链安全运行与有效运转，不断完善和强化全球粮食安全治理，共同维护全球农业贸易和市场秩序。建议联合欧洲有关国家以及发展中国家，在全球发起限制对农产品投机炒作、避免全球粮食剧烈波动的国际倡议，有效遏制投机资本扰乱全球粮食市场、引发全球粮食危机的行为。积极支持和参与联合国机构开展的援助低收入、贫困国家粮食安全的国际合作。

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