卢锋:如何看待大疫之年粮食安全？

gecccn · 发表于 2020-6-2 12:04:37

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卢锋（北大国发院金光讲席教授）

  新冠疫情全球大流行对包括农业在内的经济生活带来全面冲击，受恐慌性预期等因素影响部分国家对粮食出口实施限制措施，国际大米价格3月中旬以后一度较快上升，“粮食安全”频频再现于主流媒体报道评论标题中。沙漠蝗虫近来肆虐东非和南亚部分地区，加剧全球粮食安全风险。4月21日世界粮食计划署发布预测，受到新冠疫情影响，到2020年底，全球范围处于粮食危机的人口数量，可能会比2019年增加将近一倍达到2.65亿。近年我国粮食安全形势有何特点？新冠疫情与国际粮食市场异动对国内粮食供求会产生什么影响？如何看待大疫之年粮食安全问题？
  01、疫情前我国粮食形势概况
  粮食安全是指任何时候所有人都有能力获得充足的维护生命和健康的食物，从一国治理角度而言则强调生产足够数量粮食并最大限度保障粮食供给稳定，粮食危机则意味着社会成员基本粮食需要得不得满足以至发生大范围饥饿危及生存的状态。粮食安全或危机与个体、地区、一国粮食供求关系特定状态相联系，因而讨论本文主题有必要了解疫情暴发前粮食供求关系概况。
  得益于市场化取向改革释放的体制创新作用，借助于农业科技进步和现代投入持续增长，辅之以开放环境下国际农业资源利用程度增加，进入新世纪以来我国粮食生产和供给综合能力持续提升，对保障我国粮食安全与改善国民膳食结构发挥有力支撑作用。告别“饥荒之国”的历史记忆，从“吃得饱”走向“吃得好”，是我国当代经济发展转型阶段性成就的基本内容之一，也是这个进程得以稳健推进的基本保障条件。
  新世纪初年我国粮食产量由上一轮粮食相对过剩派生周期调减过程结束，此后“12连增”使粮食产量从2003年4.3亿吨增长到2015年6.6亿吨，形成改革时期第四次粮食供大于求相对过剩。近年政府部分退出最低收购价干预政策，粮食产量改变“连增”走势保持基本稳定，2015-2019年间国内粮食产量稳定在6.6亿吨上下，国内产量加净进口得到的粮食表观消费量维持在7.7-7.8亿上下历史高位。人均粮食产量从新世纪初年350公斤上下较低水平，恢复到2008年400公斤以上，2015年上升到480.6公斤峰值，近年维持在470公斤历史高位。
  我国粮食贸易呈现两方面特点。一方面谷物进口绝对规模不小，但是贸易依存度很低。过去两年大米、小麦、玉米等主要谷物净进口量700多万吨，加上大麦等杂粮净进口600-700万吨，谷物净进口占国内产量比例2.5个百分点。另一方面，大豆进口持续超预期增长。90年代后期变为大豆净进口国，2000和2010年净进口规模分别超过1000万和5000万吨，2015-2019年在8200-9500万吨高位波动。大豆加工品豆粕是家禽家畜饲料重要成分，大豆大规模进口节约了国内耕地和水资源，有助于国内动物生产和国民膳食结构改善。当然，大豆贸易依存度很高，也意味着万一大豆国际贸易面临较大扰动，我国将面临调整压力。
  粮食库存吞吐是应对粮食供求短期冲击的重要手段。2015年前后第四次粮食相对过剩高峰时期，粮食库存总规模估计高于全年消费量。近年随最低收购价格回调过量库存有所释放，不过库存占年消费比例可能仍在80%以上，处于数倍于国际通常安全标准的高位。粮食过量库存规模较大显示我国保障粮食安全目标在减本增效方面仍有相当改进空间，然而目前超量库存对稳定大疫之年粮食安全提供现实支持。
  笔者十几年前提出，随着以供给侧绝对短缺匮乏为特征的传统粮食安全问题得到解决，改革开放时代我国粮食安全内涵发生历史性变化。三点原因至关重要。首先是改革建立以确认农户家庭承包制土地制度，构建适应农业经济规律和特点的农村微观组织架构，放开价格管制，鼓励要素流动，引入市场机制。其次是在市场取向的农业改革政策环境下，中国农民整体勤劳努力与聪明善学的优良素质得以淋漓尽致发挥。再次是农业现代投入增长发挥不可或缺作用，如进入新世纪以来，我国农业复合肥料投入、农村用电量、地膜覆盖面积、农用机械总动力、农业R&D投入等成倍甚至数倍增长。
  02、疫情对国内粮食供求影响
  冲击力百年不遇的新冠肺炎病毒疫情，去年底发生以来已先后在中国与很多国家造成当代空前的公共卫生危机，并对包括主要经济体在内很多国家经济和社会生活带来灾难性影响。4月14日,国际货币基金组织(IMF)发布新一期《世界经济展望报告》，预测2020美国与欧元区经济增速分别为-5.9%和-7.5%，全球经济萎缩3%。全球经济面临战后最严重衰退风险。
  新冠疫情对粮食需求和供给都可能产生冲击影响。经验观察显示，疫情时期需求结构和总量都发生显著变化。在粮食和食物需求结构方面，表现为外出餐饮需求大幅下降，在家做饭的个人和家庭比例大幅提高，电商网络消费零售方式趋势性变化进一步加强，对方便速冻食品需求大幅增长。主要受未来不确定预期影响，加上疫情高强度防控期间人们居家饮食习惯改变，粮食和食物囤货短期需求大幅增长。2020年一季度我国粮油、食品类零售额达3858亿元，与去年同期相比增长12.6% 。
  疫情对粮食安全风险主要来自供给侧。首先需指出疫情冲击经济具有行业对象分布特征。就城乡比较而言，人口数量众多与人际交往频繁的大城市，与相对地广人稀乡村比较，疫情蔓延风险与经济受冲击程度较大。就不同产业而言，疫情对服务业影响通常最大，对工业特别是劳动密集型制造业影响次之，对农业影响较小。在农业内部，疫情对收入和价格弹性较高、对物流及时性依赖度较高的鲜活时令农产品，如水产、家禽、蔬菜、瓜果、花卉等冲击较大，对弹性较低、生产周期较长、可储存性较强的粮食等大宗农产品影响较小。疫情影响这些结构性特点，决定了一些大城市某些服务业在疫情防控最紧张期间“停摆”现象，不大可能在粮食生产场景再现。
  依据相关经验观察，疫情冲击粮食生产与直接影响可能藉由以下渠道发生。一是在疫情最严重防控最严厉阶段，各地农村比较普遍实施封村封路防控举措，农业劳动者去农田耕地工作受到限制。二是化肥等农用物资投入品供应如因疫情对物流冲击难以正常供应，也可能影响粮食生产。三是疫情对家禽家畜、农村副业（如农家乐）、外出打工等方面冲击拖累农民可支配收入，有可能使农民安排粮食生产时面临资金困难等等。从国内年初以来具体情况看，由于疫情较快得到控制，疫情前农业基础条件和农民收入情况比较稳健，政府针对上述影响已实施一些调节政策，因而总体看影响应有限。
  就全球某些局部范围而言，疫情可能会显著加剧粮食安全风险。如在一些低收入发展中国家，特别是非洲和中东某些经济基础薄弱或经历政局动荡甚至战乱国家，如疫情进一步恶化拖累农民收入并影响粮食生产的潜在负面影响不容低估。4月21日联合国世界粮食计划署执行干事戴维?比斯利指出：封禁与经济衰退会导致海地、尼泊尔和索马里等国海外汇款收入急剧下降，占埃塞俄比亚出口收入47%的旅游业会遭遇重创，油价暴跌会使苏丹这样98.8%出口收入来自石油国家遭遇巨大困难。这些国家如出现农民收入大幅下降甚至农村经济萧条，很可能加剧其粮食生产困难和危机风险。
  03、疫情对国际粮食贸易影响
  疫情影响粮食安全另一渠道是国际粮食贸易可能受到出口国贸易限制措施冲击。疫情全球大流行后，少数国家先后出台对部分粮食、蔬菜和动物性食物出口限制措施。最早是越南宣布从3月24日禁止粮食大米。同日印度开始在全国范围实施21天“封城”措施，大米出口也因封锁限制而暂停交易。3月26日泰国宣布禁止出口鸡蛋7天。31日俄罗斯宣布从4月1日到6月30日，对非欧亚经济联盟成员国实行700万吨小麦、黑麦、大麦和玉米谷物出口配额限制，同日欧亚经济联盟其它四个成员国宣布部分谷物和食物出口限制措施。截止4月15日，已有十几个国家实施了不同形式粮食和食物出口限制措施。
  就上述出口限制国在国际市场相对重要性而言，俄罗斯是全球第一大的小麦出口国，2017年全球占比22.7%。同年印度和越南分别是全球第一和第三大米出口国，全球占比分别为25%和14%。此外其他国家出口占全球比例大都比较小。初步匡算，十几个实施出口限制国家粮食出口总规模接近1亿吨，占世界粮食出口近五分之一，其它主要粮食出口国如美国、巴西、澳大利亚、加拿大等国没有实施限制措施。就受影响较大的大米贸易而言，我国2012年以来年进口大米200-300万吨上下，近两年年度出口200多万吨，进口主要用于调节地区余缺。据有关部门官员透露，我国大米库存相当于全年消费量。国际大米市场波动，对我国不会造成实质性粮食安全影响。
  从有关国家限制粮食出口措施动机看，印度据称是由于封国令导致国内大米加工和港口物流难以正常运转，更多国家则是担心疫情引发国内粮食短缺。一国政府重视国内粮食供给稳定是合理的，问题在于依据对疫情影响粮食生产的实证分析，限制粮食出口措施是否有必要。粮食等农业生产特征是自然再生产和社会再生产的统一，自然再生产是利用动物、植物、微生物的生活机能不断进行物质循环与能量转化的过程，这一过程不会受到病毒和疫情影响。就社会再生产环节而言，上述讨论显示，受疫情冲击经济行业对象结构分布规律决定，除了少数农业基础特别薄弱和社会不稳定甚至面临战乱国家外，疫情现实影响其实比较有限。
  世界粮食产量约六分之一通过国际贸易成为非产地国人口粮食供给来源，因而维护国际粮食贸易体系正常运转对保障全球粮食安全具有重要意义。这方面近期积极变化是，4月中旬以来国际社会通过区域和多边机制就稳定国际粮食贸易协调沟通取得初步成效，维护粮食贸易正常秩序成为普遍共识，有的国家如越南已经取消早先禁止贸易措施。相关形势演变仍存不确定性，然而从目前情况观察，如果全球疫情不发生超预期恶化，国际粮食贸易失序风险有望得到控制。
  04、初步小结与政策应对
  疫情前所未有冲击显著增加了全球范围粮食安全压力，局部区域粮食危机风险上升。我国由于多方面有利条件，有能力保障国内粮食和食物安全。首先我国疫情前多年稳定的6亿吨以上粮食生产综合能力，加上远超通常安全水平的粮食储备库存规模，构成保障国内粮食安全目标的基本条件。其次就国际贸易依存度风险而言，我国主要用于饲料的大豆进口规模很大贸易依存度很高，然而大米、小麦、玉米等基本谷物自给率在98%以上，因而即便出现国际粮食贸易较大异动仍能比较从容调整应对。再次我国较早举国动员防控疫情并较快取得成效，政府适时出台粮食和农业春耕生产协调支持政策，目前粮食春耕播种进展情况较好。
  4月17日最高层提出当前经济工作“六保”方针，其中要求确保粮食和能源供应安全。为此要切实贯彻落实现有稳定粮食和农业生产政策，确保今年粮食生产稳定和丰收，兼顾粮食安全与库存调减目标。核查粮食储备库存减少统计误差，在提高粮食库存信息精准度基础上，根据形势变化适时适度运用库存调节供求。作为最大新兴经济体，我国要继续参与引领双边、区域、多边国际合作，发挥我国特殊优势为全球疫情防控大流行做出贡献。同时积极参与国际合作协调，在确保国内粮食安全前提下适度扩大过量粮食库存出口，为维护国际粮食市场稳定发挥大国正能量。

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