尹成杰：推进系统性改革，实现农业农村高质量发展

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尹成杰（国务院参事室特约研究员、原农业部常务副部长）

  农业农村发展阶段的判断
  我们党的历次中央农村工作会议，曾经对农业农村发展的阶段做过四次重大的判断。党的十八大以来，农业农村发生了深刻的变化，改革不断深化，开放不断扩大，新业态、新机制不断涌现。新时代的三农工作发生了带有根本性的重大变化，取得了具有历史性、开创性、全局性的伟大成就。这些成就主要体现在五个方面：一是创立形成了习近平新时代中国特色的三农理论，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。二是通过推进扶贫攻坚奔小康，培育和造就了亿万农民改革创新，奋力拼搏的伟大精神。三是建立健全了乡村振兴的制度性框架。四是制订创设了推进农业农村现代化的政策体系。五是农业为国民经济积累奠定了实现全面小康和持续发展的坚实的物质基础。十八大以来，三农工作取得的成就是巨大的，是带有基础性的。
  当前，我们处在三农工作最好的历史时期。农业农村进入了一个大改革、大发展、大变化的重要历史阶段，农业农村已经并正在发生前所未有的深刻变化，农业对整个国民经济发挥了基础性、保障性的作用。体现在八个方面：
  一是农村党的基层组织建设明显加强。我们从烟台看，基层党支部的建设明显加强。通过党的建设伟大工程，通过反腐倡廉，通过打黑除恶等等措施，基层党的组织建设明显加强，而且基层党的组织在乡村振兴、两个现代化、扶贫攻坚奔小康方面发挥了重要的作用。
  二是农业的综合生产能力明显提高。我国农业已连续16年丰收，连续6年粮食产量超过1万亿斤，粮食综合生产能力达到较高的、比较稳定的、阶段性的水平。
  农业的综合生产能力明显提高
  三是农业农村现代化建设明显加强。农业科技进步对农业增长的贡献率大幅提高，达到56%。而且农业信息化建设成为突出的亮点。
  四是农业农村发展的新业态、新模式、新动能明显增加。到农村调研的所见所闻，这一趋势十分明显。新型的生产组织方式、经营方式、经营机制，正在转换成新动能。
  农业农村发展的新业态、新模式、新动能明显增加
  五是城乡融合发展的步伐明显加快，正在从根本上进行对城乡二元体制的突破。
  六是农村的生态环境和资源保护力度明显加大。现在各地在大力开展农村乡村治理综合整治，包括生态环境和生活环境的治理，推进农村生产方式、生活方式的转变，农业的绿色发展取得实质性进展。
  七是精准扶贫、脱贫攻坚和全面小康建设取得明显成效。到2020年年末，这两个攻坚战将取得历史性的胜利。
  八是农村社会治理的力度明显加强。在各地农村基层进行的扫黑除恶这一项大的斗争非常重要，使平安乡村、和谐乡村、幸福乡村的建设落到实处。
  这八个“明显”，体现了我们三农工作新阶段的特色。
  农业农村发展面临的新矛盾、新问题、新挑战
  我们既要看到成绩，看到我们处的历史方位，也要看到我们面临新的挑战、新的问题。
  一是农村生产关系的变革，要进一步跟上新的科技革命给农村生产力发展带来的新变化。要求我们创新机制，深化农村改革，探索新的办法。现在农村生产力发展很快，生产关系要深化改革才能适应。我们要坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，而且“统分结合”中，统在分之前。我们过去一段时间“分”得比较彻底，但“统”得不够。当然，所说的“统”不是归大堆、不是回到人民公社以前的“统”，而是新的机制下的“统”。我们提倡农业种植“六统一”，比如实行统一的标准，统一的管理，农田病虫害统防统治等。这些措施还没有跟上农业发展的要求，需要通过促进农村生产关系的变革（如发展集体经济）来逐步地加以完善。
  二是当前农民的就业和增收，面临着经济结构的调整和经济增速下行带来的压力。现在城市吸纳农民工就业的能力在降低、就业领域在收窄，外出就业的增速在减缓，农民收入的增幅也在放缓。搞家庭经营的农户，他们的收入的渠道和增长率，也受到了种种制约。
  三是农村社会组织结构发生了深刻的变化。比如现在我们的村委会、集体经济组织和农民家庭，与其成员的很大一部分处在长期分离状态。好多集体经济的组织成员在城里打工，还有一些党员也在城里打工，留在乡村的家庭成员多半是老人和儿童。在这样的情况下，我们亟待建立健全新的领导方式、新的活动方式和新的管理方式。
  四是农村人口老龄化问题突出。我国农村已转移出2.88亿劳动力，多半是青壮年。中国已经进入老龄化的社会，而在农村地区是深度老龄化。我国社会老龄化带来的问题和压力在向农村转移，因为农村离开农村的青壮年很多人不愿意回到农村去。所以，农村人口的老龄化程度高于城市，农村的性别比失调也比城市明显，严重制约了农业和农村经济的发展。
  五是农村的人才制约日益显现。我们搞城乡现代化，乡村人才在哪里？未来谁来种地、谁来振兴乡村的问题摆在面前，是迫于眉睫的问题。
  六是多数地方的农业和农村经济发展仍然处在原料生产阶段。多年来，我们强调农村要搞产业化、搞产业集群，但现在实际上还是有产品没有产业，有产业没有产业化，有产业化没有产业集群。这样，农业的比较效益、农业的产业发展就受到制约。
  最后，以美国霸凌、破规、退群为特征的恶性贸易摩擦，给我国农业农村发展带来的不确定性和压力也在加大。针对这些问题，我们应该采取有效的措施，切实加以解决。
  我相信，中央会有一些新的政策措施来推进三农工作的发展。
  推进农业农村高质量发展的建议
  第一个建议：进一步健全和完善新时代三农工作的政策体系，出台一些新的政策措施来稳农业、促振兴。
  未来在三农领域亟待解决的问题以及政策的取向，我认为主要是调控“四个拉大”。
  （1）调控农产品、工业品价格差拉大。现在很多地方农村土地撂荒或退租，原因就是农产品价格低，和工业产品价格差在拉大。种粮收益低，农民没有积极性。有的地方农民说“三斤稻谷买不了一条中华烟，一斤玉米买不了一瓶矿泉水”。要用政策来调动地方政府抓粮、农民种粮的积极性，要解决工农产品比价不合理的问题，要理顺农产品的价格机制，这是一个问题。要看到，中国的农业始终是弱质产业，农业成本高、效率低，这是我国国情所决定的。中国粮食的增产路线和美国粮食增产路线截然不同，美国粮食增产只需扩大播种面积，我国增产粮食要靠大量投入，靠投入现代农业技术要素来提高单产。这样我国粮食的成本和价格没有竞争力，农民收入自然就降低。
  （2）调控务农收入和务工收入差距拉大。为什么农民都去打工？他在城里打工两个月的工资，抵上在农村干一年。现在我们的一些粮食主产区包括东北三省，人口净流出、人口负增长，需要通过政策来调控。
  （3）调控基本农田、承包田和农村建设用地之间、农用和非农用地之间收益的差距。一块地种粮，一亩玉米年收入不过几百元，远低于工业用地的租金收入。这个差距就造成了农村耕地和基本农田流失的一个动因。
  （4）调控城乡公共服务差距的拉大。这些年城市经济发展很快，公共服务的便利性随着信息化的进展不断提高，市民生活水平也在提高。但在农村，特别是很多贫困地区、山区和边远地区，公共服务还没跟上。现在农村里包括县城的人都往外走，县城的科局长都到地级市住，地级市的领导都到省会城市住，农民工都往大中城市走。现在在特大城市郊区的居民中，农民工占60%；在长三角发达地区，没有户籍的人是有户籍的人的3倍；在中等地区，没有户籍的人是有户籍的人的2倍。我们从人口结构和流向就看出，收入的差距和服务的差距，是造成流动的一个重要动因。所以我们要围绕这个差距的扩大，制订政策，进行调控，解决这个问题。
  第二个建议：深入推进城乡融合，从根本上来破除城乡的二元结构体制，建立健全新型的城乡关系和工农关系。
  当务之急是要推进五个方面融合：一是促进新型城市化和农业农村现代化融合。以往的新型城市化和农业农村现代化是两张皮，各搞各的规划、各搞各的投资和基础设施建设。十九大报告提出，要把几个规划统筹合一，在资源配置上融合优化，在工作上有机地安排部署、把两方面结合起来，这样才能够提高效率，节约资源，提高质量，加快步伐。二是促进农村的一二三产业融合，特别是要把大中城市和小城市的资源要素向农村辐射，进入一二三产业。三是促进产业城镇和乡村的融合。四是促进城乡市场和国内外市场的融合。五是促进城乡居民权益的融合，我们正在逐步放开户籍制度，但城乡居民在就业、医保、教育、养老方面的待遇的差别、二元结构留下的弊端还没有完全消除。
  第三个建议：大力推进农村系统化、集成化的改革。
  我们农村改革已经进行了几十年了，习近平总书记多次在深化改革会议、包括最近召开的深改会上强调，改革要提速、要扩面、要集成。
  我的理解，过去我们的改革取得了很大的成效，特别是改革初期，农村改革极大地推进了城市的改革。但是受到当时条件的限制，改革往往是行业性的、单向性的改革。现在随着经济的发展和乡村振兴、新型城镇化，我们现在农村的改革一定要系统化、集成化。
  （1）农村各项改革内部的纵向集成。比如坚持基本经营制度，农地的三权分置、宅基地的三权分置、农村集体产权制度改革、农产品流动体系改革等，过去各搞各的，虽然这些改革都有成效，但是往往改革的效益被互相抵消。现在要把它系统起来，统筹起来，集成起来。
  （2）农村改革外部的横向集成改革。推进农村改革效益外部改革的配合，主要包括农村户籍制度、基本养老制度、社会保障制度、农产品收储制度和价格制度、农村金融保险制度、财政支农制度、税收制度等等，要和农村的各项改革相融合、相配套。这样才能够起到农村改革的乘数效应和叠加效应。
  第四个建议：进一步深化农业供给侧结构性改革，提高农业的发展质量，推进转型升级。
（1）进一步优化农业结构。进入21世纪以来，全国产销平衡区粮食自给率总体处于下降通道，其中九个省份已大幅下滑，这一趋势将严重削弱我国粮食区域供需平衡的能力，加重保障粮食安全的压力。我曾经讲到，优化农业结构上，要确保粮食综合生产能力，强化粮食功能区，要防止粮食功能区弱化，防止粮食大省滑向粮食小省，防止粮食调出省滑向粮食调入省，防止粮食少量调入省滑向粮食大量调入省，防止粮食平衡省滑向粮食主销省。这样才能确保我们国家的粮食安全的功能不减弱，基础不动摇，才能够实现把饭碗牢牢地端到自己的手里。在粮食安全问题上，任何时候都不能放松。
  （2）优化畜牧业结构，特别是要加大对动物防疫的控制。非洲猪瘟带来的影响使猪肉供给短缺（当然还有其它的因素），警示我们要加大动物疫病的防控力度，优化畜牧业的结构。
  （3）优化农村的产业结构。各地都有自己的资源优势，可以利用这些资源优势发展主导产业。像烟台的主导产业是苹果，栖霞苹果是当年农业部推动的海峡两岸农业试验区的一个成果。在发展主导产业的同时，还要大力发展新型产业，比如以农业为基础的生态产业、文化产业、旅游产业、加工产业、休闲产业、体验产业，一定要把这些产业发展起来。产业发展起来了，产业的附加值和综合效益才能提高，集体经济才能增加收入。
  河北有一个黄杏之乡，黄杏成熟后产量很高，而且质量非常好，又大又黄又甜。但是，黄杏成熟后挂在树上只有一周的时间，如果来不及摘，就会落地腐烂，还会影响环境、传播病虫害。这个乡就利用每年春天杏花盛开的两周时间搞了一个“杏花游”，前来的游客很多，这一项旅游收入比卖黄杏的收入还要高。
  还有像盘锦水稻产区，水稻田一片绿色也很漂亮。但他们选出一片地种五彩稻，色彩斑斓，稻田里呈现各种图案，变成了花园。果园变成了公园。到了国庆、中秋黄金周，前来参观的游客，所带来的旅游收入，都提高了农业的效益。所以优化农村产业结构，还有很大的空间。
  （4）优化新型的农业经营主体。优化农村的人才结构，大力培育农民专业合作社、家庭农场；同时也要支持县域经济和民营经济发展，提高工商企业、民营经济企业在新型经营主体当中所发挥的作用。
  （5）最后，村落结构也要随着农业区域布局的调整进行适当的调整。
  第五个建议：以乡村振兴为契机，扩大、培育、创新农村的消费需求。
  现在我国经济发展需要扩大内需，包括扩大消费需求。其中，农村的消费需求是大体量的需求，是一个宝贵的经济资源。
  经过40年改革开放，特别是十八大以来，我们农村的生活水平在提高，资源的需求在加大，消费需求在增长。而且我们的农村的消费需求是一种重要的、独有的，别国不可比拟的经济资源，也是一种优势和竞争力。这个巨大的消费需求是任何贸易战都无法抵消和战胜的力量。我们要大力培育和创新农村的消费需求，主要体现在十个方面：一个是现代农业技术和智能装备发展的新需求；二是农业农村信息化建设的新需求；三是现代农业农村基础设施建设的新需求；四是农村社会事业发展的新需求；五是农村生态环境整治的新需求；六是农业农村产业发展的新需求；七是生态宜居美丽乡村建设的新需求；八是农村居民生活设施改造及建设的新需求；九是农村山水田林湖草综合治理的新需求；十是农村的高标准农田建设的新需求。
  这些新需求既有传统需求的提升，又有一些新型的消费需求。所以我认为我们国家农村的消费需求，基础坚实、领域广泛、种类繁多、规模庞大、势头强劲，我们把它挖掘、开发出来，就会形成拉动经济增长，缓解经济下行压力，应对美国贸易摩擦带来的影响。