农村集体经济发展面临的九大矛盾

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刘鹏凌 万莹莹

  （一）农村集体经济“薄弱”与其重要地位相矛盾
  农民的发展、农村的建设和农业的现代化一直都是政府工作的核心、政策倾向的关键。事关亿万农民切身利益的农村改革一直受到农民的支持，重点在于坚持了农村土地集体所有制，它是乡村振兴的重要制度，也是盘活农村集体经济的制度基础[15]（陈锡文、罗丹、张征，2018）。在实施乡村振兴战略过程中，要发挥主体即集体经济组织的作用、顺应时代发展新要求、振兴集体经济、保障农民权益、丰富农民钱袋子[16]（戴双兴，2018）。但是，我国农村集体经济发展还是相当“薄弱”——基本没有可持续发展的集体经济收入项目、财政依赖性强、为集体经济创收的资源和资产较少。以安徽省的973个样本村为例，第一，集体经济年收入低于10万元的村占比将近65.16%;第二，集体经济空壳村依然存在，同时集体经济收入50万元以上的村严重偏少;第三，集体经济收入对于GDP的贡献率极低，3个县（区）集体经济收入之和仅占第一产业总产值之和的0.745%;第四，样本村集体经济收入来源结构单一且可持续增长动力不足。因此，薄弱的农村集体经济与其重要的地位相矛盾。
（二）集体经济组织“悬空”与实现集体经济有效管理相矛盾
  村委会是常设机构，是一种行政组织形式;村级集体经济组织的雏形是“三级所有，队为基础”中最基础的生产小队;村委会和村级集体经济组织是基层的“政、经”组织[17]（李永军，2017）。村级集体经济组织和村委会的职能完全不同，但在中国广大农村，村级集体经济组织缺失或虚设，村委会常常代行村级集体经济组织的职能。一方面，集体经济组织悬空，973个样本村均没有设立村级集体经济组织，由村委会代行村级集体经济组织的职能;另一方面，推动农村集体经济发展，不仅需要好的项目、足够的资金和先进的技术，还需要有效的管理机构。因此要区分自治组织和经济组织的关系、要实现党的基层行政组织和经济组织的分离、要与时俱进超越传统的村委会代行集体经济组织职能的认识[18]（杨一介，2015）。改革开放初期，实行家庭联产承包责任制，农业经营主体简单，村两委代行集体经济组织的职能。但是，随着市场经济的深入发展，农村集体经济不再是农民和村集体两者之间的关系，还涌现出越来越多的新型经营主体，他们与农户、集体经济、农业融合在一起影响着农民的“钱袋子”、农村经济发展方向、农业现代化发展路径等。样本村的村委会成员基本都是扎根于农村、成长于非机械化农业时期，他们很难去捋清楚小农户和现代農业的关系以及新型经营主体的出现与推动集体经济发展的关系。当新时代、新思路、新机遇和新挑战并进时，不能继续让村委会站在管理者的视角去发展集体经济，要专人专用，设立专门的农村集体经济组织，肩负起盘活农村集体经济的任务。
  （三）农村集体土地“零散”与发展现代化农业相矛盾
  1982年出台《全国农村工作会议纪要》，明确规定农村实施分田地、包产到户、包干到户，激发了广大农民的积极性，带动了农业发展，增加了农民收入。土地是农民最宝贵的财富，是乡村振兴的基础，是现代化农业建设的根本，是盘活农村集体经济的重要脉搏。一方面，城镇化建设越来越深入，农村劳动力外出务工的数量不断增加，导致很多耕地抛荒、林地废弃等。土地是发展农村集体经济的关键，闲置在农户手里的集体土地，严重限制了农村集体经济的发展。另一方面，进行农业现代化建设是发展农业和保障国家粮食安全的重要举措（十二届全国人民代表大会第五次会议，2017）。科学化、商品化、机械化、信息化、集约化、规模化、专业化、标准化、产业化、社会化、组织化、经济活动法制化是现代农业的重要特征[19]（阮文彪，2008），农村集体土地要适应现代化农业发展要求相对困难。因此，农村零散的集体自留地以及被外出务工的农户弃耕、抛荒的集体土地与实现“十二化”的现代农业发展相矛盾。
（四）农村集体资源“偏僻”与社会主义市场经济相矛盾
  农村集体资源主要包括土地、山林、旱地、水库、河道、荒地等自然资源。农村集体经济是社会主义市场经济的一部分，其发展要遵循市场规则。一方面，社会主义市场经济主张以最低的成本获取最大的利益;另一方面，除城郊附近的农村集体资源在出租或者入股时，可以获得较高的租金和实现资源变资产外，大部分农村远离城市，各方面的设施不健全：农业生产性基础设施支撑力脆弱，农村生活基础设施执行力不强，农村社会性基础设施配套不齐全，农村生态环境基础设施承载力孱弱。例如973个样本村中的A村是六安瓜片的原产地之一，有着较为丰富的集体资源：6 000亩茶山、2 000亩梯田水稻和1 000亩的板栗，以及恒温17摄氏度、每小时出水量55吨、富含微元素的泉水等资源。但是A村区位条件差、交通不便利，并且基础设施不健全，许多外资考虑到机会成本大和经济效益低，从而不愿意投资该村，因此A村连年是集体经济空壳村。
  （五）各级政府“用地”与壮大农村集体经济相矛盾
  城市化演进在空间地域上的重要特征就是城市用地规模的扩大[20]（张落成、吴楚材、姚士谋，2003）。安徽省973个样本村中有些行政村是同时位于市、县、镇（乡）政府附近，集体土地大部分被市、县、镇政府征用，集体经济收入只能依靠收取专业合作社、家庭农场和龙头企业等新型农业经营主体的租金。一方面，各级政府以城市、乡镇建设的名义积极进行“圈地”，但是各级政府征用的农村集体土地多半被闲置，城市建设的项目迟迟未启动;另一方面，土地是农村集体经济发展的灵魂，城郊村和近郊村基本上是寸土寸金，但是土地大部分被征用、少许被第三方流转，从而出现很多的“三无”村——无劳动力、无土地、无资源，这些村同时也出现了“三大功能区”——市政府功能区、县政府功能区、镇政府功能区，成为壮大集体经济的难点。
  （六）确权不完全与实现个人或集体对资产有效管理相矛盾
  2013年《中央一号文件》指出：“要全面落实农村土地确权登记颁证工作。确权是指确认、确定土地所有权、使用权和其他权利;确权范围主要是耕地、宅基地、建设用地、农村四荒地和未利用的土地。”一方面，相关文件规定和基层实际操作存在出入。第一，农村水塘归个人所有需要确权，归集体所有就不需要确权;归集体所有的池塘由于没有确权，存在村民组与行政村争夺池塘的所有权。第二，各样本村在执行土地确权时，有的按照第一轮承包合同、有的根据第二轮承包合同、有的依据户口确权，由于确权口径不一致，引起农民对确权的不认可和使得基层确权工作难度大。另一方面，农民土地确权不充分、不完整、不完全，导致部分集体资产的所有权、使用权和经营权存在争议，不利于个人或者集体对资产的有效管理和经营。
  （七）农村劳动力“老弱”与盘活农村集体经济相矛盾
  农村劳动力转移是社会经济发展的结果。从长期来看，我国农村还有大批剩余劳动力将要向外转移，农村劳动力大量外流不利于农业生产，将导致农村土地抛荒弃耕、耕地面积减少，同时农村剩余劳动力老龄化降低农业产出[21]（盖庆恩、朱喜、史清华，2014）。一方面，据调查数据分析，样本村外出务工的人数约占劳动力总人数的1/3以上，农村剩余劳动力主要是妇女、小孩和年龄在60岁以上的老人，973个样本村中出现很多“妇女村”“小孩村”和“老人村”现象;另一方面，农业是安天下稳民心的重要产业，同时农民是农业机械化的主体，农民素质与农业机械化质量息息相关[22]（白学峰等，2017）。而新型农业经营主体的出现，慢慢暴露了传统的个体农业发展的弊端——缺乏专业的种植技术、先进的管理经验、规模化的机械操作等。特殊的历史原因（安徽省小岗村大包干激励全国各地将集体土地都分给农户）导致统分结合的农村集体经济以“分”为主，因此农村“老弱”劳动力很难接受现代化农业的生产方式，仅仅依靠传统的种植方式很难盘活农村集体经济。
  （八）市场信息不流畅与拓宽集体经济发展空间相矛盾
  改革开放后，农村集体经济的发展慢慢融入社会主义市场经济。一方面，集体经济的发展离不开社会主义市场经济。第一，农村集体经济发展所需要的各种生产要素都来自于市场，特别是农业现代化的步伐越来越快，农村集体经济与社会主义市场经济的互动越来越频繁。第二，市场是一双看不见的手调控着所有的经济资源，农村集体经济的发展要遵循市场规律，包括供求规则、价值规律等。因此，农村集体经济的发展要融入社会主义市场经济体制，并与社会主义市场经济协调发展，才能获得更大的发展动力和更大的经济效益，这是农村集体经济最重要的生存发展机制[23]（徐勇、沈乾飞，2015）。另一方面，农村集体经济扎根于农村，农村的市场信息流通速度远远低于城市，并且国家对于促进农村集体经济发展的扶持政策，在中央、省、市、县、乡镇和村这几级政府或基层组织之间进行信息的传递与交流，市场对于政策信息的解读可能偏离本意或者市场捕捉到政策信息具有滞后性。因此，市场对于发展农村集体经济信息捕捉的滞后性和对于信息解读的偏差，将严重影响农村集体经济拓宽发展空间。
  （九）政策的阶段性与农村集体经济发展的可持续性相矛盾
  虽然国家近几年都出台了相关扶持集体经济发展的政策，但是政策阶段性较明显。为了缓解城镇化带来的集体土地抛荒、弃耕问题，国家大力扶持农业生产服务性组织。例如，2017年国家对于稻田托管机构补贴服务费2 850元/公顷，2018年降到1 200元/公顷。重庆市碧山镇清平村一家稻田托管机构服务范围基本上覆盖全村，因为政策的突然变动，该公司提高了托管费，服务范围迅速减小[24]（苑鹏、丁忠兵，2018）。一方面，农村集体经济的性质决定了发展农村集体经济是不可动摇的政策方针;另一方面，农村集体经济牵涉到全國广大农民的经济利益，落实农村集体经济发展的每一个政策都会出现牵一发而动全身的现象。因此，目前我国还没有一个明确的盘活农村集体经济“几步走”的长远规划，每年只是在“小碎步式”进行阶段性的政策扶持，这不利于农村集体经济的可持续发展。