黄群慧：论“五年规划”的重要特征与历史经验

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黄群慧（中国社会科学院经济研究所所长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

  国民经济和社会发展五年规划是我国国民经济和社会发展的一个中长期计划，主要是为国民经济和社会发展远景规定目标和方向，对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等作出规划，是我国非常重要的宏观经济和社会管理工具。在70多年的发展历程中，我国一直坚持制定实施“五年规划”，迄今已实施了13个“五年规划”。对“五年规划”的坚持和完善，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。回望历史，13个“五年规划”编制实施的过程，既蕴藏着丰富的历史经验，也蕴藏着许多宝贵的中国特色的国家治理经验。站在新的历史节点上，研究“五年规划”的重要特征及历史经验，对于我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，对“十四五”规划的制定将起到重要的指导作用。
  经验之一：坚持以马克思主义中国化最新理论成果为指导，不断探索和创新发展理念
  “五年规划”的核心是要回答未来五年国民经济和社会如何发展的问题，这首先需要解决以什么样的发展理念来指导发展的问题。纵观13个“五年规划”的发展理念，经历了一系列的演进。“一五”计划到“五五”计划更多的是以“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”为指导的，强调以赶超发展实现工业化为发展目标、以优先发展重工业为战略重点；“六五”计划到“八五”计划强调以改革和开放为动力，其核心目标是追求经济增长和发展社会生产力；“九五”计划到“十二五”规划，不仅注意发展社会生产力，还进一步强调可持续发展并逐步提出“以人为本”“科学发展观”等发展理念；“十三五”规划则强调“五大发展理念”——创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。
  13个“五年规划”历史表明，一个成功的“五年规划”是以科学正确的发展理念指导为前提的。指导“五年规划”的这些发展理念的演进，反映了我们党对发展规律和中国国情认识的深化，也是我们党不断探索将马克思主义与中国实践相结合、创新马克思主义中国化的理论成果的过程。历史证明，中国的发展奇迹是马克思主义中国化的成功探索的结果。面对中国现代化进程的复杂性和发展任务的艰巨性，坚持以马克思主义中国化最新理论成果为指导，不断创新和探索发展理念，可以充分保证“五年规划”的前瞻性和科学性。
  经验之二：坚持尊重经济社会发展客观规律，努力认清历史方位和把握发展大势
  一个国家的发展，是一个复杂的经济社会系统工程，系统运行具有自己的客观规律，包括经济规律、社会规律、自然规律等各个方面。制定“五年规划”，其实质是擘画未来五年经济社会的发展蓝图，规划制定者要遵循经济社会发展的客观规律，正确认识国情国力客观情况，清晰判断国家所处历史方位，科学把握经济社会发展大势。
  随着发展理念的演进，我国“五年规划”已经从经济发展规划演变为经济社会发展规划，进而演变为有关国家整体发展的全面综合发展规划。比如，在“十二五”规划中，非经济类指标比例已经远高于经济类指标占比。非经济类指标中，教育科技指标、资源环境指标、人民生活指标等占了很大比例。这必然要求制定和实施“五年规划”时要遵循经济、政治、文化、社会、生态等各个方面的规律。尤其要强调的是，规划实施过程中更要重视对客观规律的遵循。规划执行过程中是否需要动态调整相关指标或者战略，根本的判断标准是在规划实施过程中所制定规划与客观规律是否相违背，或者客观环境是否发生变化，原来所遵循的规划已经不能适用。保证规划制定与规划实施的协同性，不仅要求实施者要树立“功成不必在我、功成必定有我”的正确业绩观，更为重要的是在规划实施过程中要坚持尊重经济社会发展客观规律。
  经验之三：坚持问题导向与目标导向相结合，科学规划发展战略和确定重大任务
  “五年规划”作为国家总体的五年发展规划，最终要具体落实到发展战略和重大任务上，这些重大任务包括规划重大项目、出台重大政策与提出重大改革举措等方面。在提出国家总体的五年经济社会发展总目标以及基于目标管理具体分解到规划指标的基础上，还必须聚焦当前条件下国家发展面临的关键问题，从问题导向出发确定通过什么样的发展战略和重大任务来解决这些问题，也就是通过问题导向和目标导向相结合确定国家的发展战略和重大任务。
  在计划经济体制下，“五年计划”更侧重于直接计划的具体的重大项目。比如，“一五”计划确定了156项重点建设项目，“三五”时期又布局了一系列大小“三线”建设项目。而在社会主义市场经济体制下，“五年规划”的目标实现，更多依靠发展战略、重大政策与重大改革举措，有关项目则聚焦在水利工程、交通基础设施等公共工程方面。比如，“九五”计划提出科教兴国战略和可持续发展战略，“十五”计划提出西部大开发战略和城镇化战略，“十一五”规划提出人才强国战略、中部崛起战略等，“十二五”规划提出扩大内需战略、海洋发展战略等，“十三五”规划提出创新驱动发展战略、网络强国战略等。这些战略都是根据相应发展阶段国家发展所面临的重大关键问题（或者说是重大短板）而有针对性提出的，试图通过发展战略的制定和实施以解决这些重大问题，进而实现规划所提出的目标。比如，改革开放以来，在东部率先开放的政策引导下我国形成了东中西部梯度发展的区域发展格局，西部和中部发展相对落后成为制约我国区域协调发展的重大问题，于是在“十五”计划和“十一五”规划中分别提出西部大开发和中部崛起战略，这对促进实现区域协调发展的目标具有重要意义。总的来看，改革开放以来的“五年规划”中，都会从问题出发，围绕发展的短板、弱项布局一些基础性重大项目，围绕发展中的大事、难事、急事提出一系列重大政策，围绕社会主义市场经济体制完善出台一批重大改革举措。
  经验之四：坚持规划制定的社会广泛参与及程序规范，提高政府宏观调控与国家治理能力现代化水平
  “五年规划”制定过程的社会广泛参与、编制程序规范，是新中国成立70多年来积累下的重要经验。我国的“五年规划”制定绝不仅仅是一个政策文本编制或一个封闭的政策制定过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。“五年规划”在为市场留出充分空间的同时，发挥着战略政策协调、资源动员、宏观调控方面的重要功能。“五年规划”的实践背后有深刻的理论意义，是解释中国发展奇迹的一个重要视角。尤其是从“九五”计划以来，规划制定过程日趋科学化、民主化和规范化。一是投入越来越多的研究力量，加强对“五年规划”实施效果进行科学评估，从而最大程度地提高规划编制科学性；二是创新各种渠道，扩大参与人员范围，最大程度提高规划编制的民主性；三是建立了由三级（国家、省级和市县）四类（总体规划、专项规划、区域规划、主体功能区规划）组成的规划体系，规范性得到极大提高。制定过程的科学性、民主性和规范性的提高，不仅有利于提高规划本身的质量，还有利于提高规划的可行性，减少执行过程中面临的障碍，同时也有利于处理好中央和地方的关系。发展规划制定过程成为一个群策群力、广泛吸取社会各界人士意见、政府上下反复沟通的科学决策机制，这对提高政府宏观调控能力和推进国家治理能力现代化具有重要意义。实际上，无论规划制定最终结果如何，通过将近两年的“五年规划”制定过程，对国家未来发展方向、目标、具体各方面指标以及面临的困难和风险进行社会广泛深入讨论研究，本身也是解决国家发展问题的有效措施，是提高政府调控能力和治理能力的有效手段。
  经验之五：坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，持续完善社会主义市场经济体制
  “五年规划”绝不仅仅是国家的经济发展规划，还是一个涉及经济制度建设和经济体制改革的规划。应该说，深化改革开放、推进制度创新，也是“五年规划”的重要组成部分，甚至可以说是一条重要的主线。从“一五”计划开始就是如此，特别是1992年党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，历次“五年规划”都强调深化改革开放，建立和完善社会主义市场经济体制。也正是随着社会主义市场经济体制不断完善，市场在资源配置中的作用不断巩固增强。改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的伟大成就，快速推进了经济现代化进程。在社会主义市场经济体制下，编制“五年规划”是必要的，但“五年规划”更多是具有战略性、指导性和宏观性的计划，各类专项规划、区域规划、空间规划一定要明确其发挥作用的边界。凡是市场机制能充分发挥作用的领域范围，就要避免政府通过任何手段和方式进行干预，政府规划一定是针对关系全局且市场失灵的领域。这意味着，发挥市场在资源配置中的决定性作用，最根本的还是要推进政府职能的转变。眼下，我国市场经济体制仍不够完善，产权制度改革和要素市场化改革等还需进一步深化。这意味着，坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断完善社会主义市场经济体制，不仅是未来编制和实施“五年规划”要遵循的基本原则，而且还要将如何深化改革、完善社会主义市场经济体制作为未来“五年规划”的一项重要内容和重大任务。