?都市圈和城市群建设将成为中国经济增长最大潜能

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刘世锦 贾若祥（国务院发展研究中心研究员、原副主任；国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任）

  2020年注定是不平凡的一年，既是“十三五”收官之年，也是“十四五”规划的编制之年，是全面建成小康社会实现之年，同时又是新冠肺炎疫情全球蔓延之年。
  面对新冠疫情的冲击以及不平静的外部条件，中央作出了“挑战前所未有”的重大判断,提出做好“六稳”工作、落实“六保”任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展,两手抓两不误。全国两会时间确定，下一阶段如何推动经济全面恢复的政策举措将会陆续揭晓。
  面对现阶段的中国经济，接受本刊采访的专家指出，不论是短期内应对疫情冲击稳增长，还是未来一个时期保持中速增长，着眼点、立足点都应转到激发结构性潜能上。
  今后中国经济的恢复和发展，将主要依靠技术进步、产业结构调整和消费结构升级、城市化推进等方面的发展潜能。“十四五”时期，都市圈和城市群的加快发展，将成为中国经济增长最大的潜能。
  都市圈和城市群加快发展是中国经济增长的“新风口”
  新冠肺炎疫情影响带来的经济下滑，是一次意外的超级外部冲击,而非国家经济内部出现问题。因此，对于如何做好经济复苏的准备工作，基于中国经济与发达经济体处在不同发展阶段，未来中国仍然有相当大 的结构性增长潜能。
  “今后，刺激经济将主要依靠结构性潜能而非宏观政策。”全国政协经济委员会副主任刘世锦日前在中国经济体制改革研究会主办的“2020年宏观经济形势与改革走势座谈会”上发言指出，未来五到十年，都市圈和城市群的加快发展，将是中国经济增长最大的结构性潜能。下一步，应以要素市场改革推动都市圈建设，形成中国经济增长的新风口。初步估算，今后10年，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5个到1个百分点的增长动能。
  所谓城市群，简而言之，是由若干大都市以及围绕大都市形成的都市圈所构成的一个庞大的城市密集区。一般来讲，城市群是人口密集、城市密集、经济发达的地区，同时也是一个国家参与国际竞争的有力支撑。
  所谓都市圈,是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心、以1小时通行时间为半径的经济区域,是城市群形成的前提。一般来讲，多个相邻的都市圈共同构成城市群，但都市圈并不必然形成城市群。
  城市群是新型城镇化的主体形态，而都市圈是城镇化到城市群的中间阶段。世界顶级城市群大都经历过城市间自由竞争、都市圈及产业集群形成、城市间协同发展的过程。
  截至目前,我国已有19个国家级城市群，其中超过10万平方公里的城市群就有长江中游城市群、长江三角洲城市群、成渝城市群、北部湾城市群、呼包鄂榆城市群等。
  2019年，我国常住人口城镇化率接近61%。预计未来十年，我国新型城镇化建设仍将处于较快发展阶段，并且会更加注重提升城镇化的高质量发展。
  “在此进程中,城市群将作为我国今后推进新型城镇化发展的主体形态,其中,都市圈则是拉动城市群 发展的核心引擎。”国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥在接受《中国发展观察》采访时表示，都市圈和城市群的加快发展,作为聚人聚产的重要空间载体，不仅为应对疫情冲击，更将为 “十四五”时期以及今后更长时期国家现代化建设和高质量发展提供有力支撑。
  贾若祥认为，中国经济依然有潜力，最重要的是中国的城市化进程还有巨大发展空间。“理论上说，如果城市化率不超过75%，经济增长过程不会结束。中国还有20%的农民工没有真正进入城市，如果这20%的农民工进入城市，短期消费能力就可以得到充分释放。因此，以城市化为纲来扩大内需是非常重要的，而且是方向性的”。
  数据显示，目前我国共有近300个地级市，其中约有100个城市呈现出收缩性发展态势。在贾若祥看来,，随着我国新型城镇化率超过60%，今后除农业转移人口之外，还将包括从小城镇转移到大城市的人口群体, 以此进行城市化的空间形态再优化、再组合。在此进程中，都市圈无疑起到非常重要的核心引领作用。
  中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎对其观点表示赞同。他预测,都市圈发展将是中国未来30—50年的大势。都市圈对于中国经济稳中求进的作用重大，对经济发展起到“压舱石”的作用。未来要将都市圈意识充分渗透到都市圈发展之中，因为都市圈意识比简单的再切一刀的规划更加重要。此外, 都市圈的加快发展需要集成式改革创新，当前正在兴起的轨道交通和新基建投资热潮，将引领都市圈新一轮发展，有可能奠定未来都市圈的大格局。
  产城融合是都市圈发展核心驱动力
  当前,我国都市圈建设仍面临着不少思想观念、体制机制政策方面的阻力与约束。
  近日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称《意 见》)，《意见》发布后社会反应积极热烈。
  植信投资首席经济学家兼研究院院长连平表示，在我国新型城镇化深入推进的大背景下，《意见》的颁布具有深远的战略意义，对解决都市圈建设面临的诸多体制机制政策问题，可以说恰逢其时，切中要害。也再次说明，实质性深化改革是最好的刺激政策。
  刘世锦建议，首先应以落实《意见》为契机，推出以要素市场化改革推动都市圈建设的一揽子改革发展计划，重点是人口持续流入、发展潜能较大的大城市或城市群,加快制定或修订都市圈建设规划，并尽早公布，以起到提振信心、稳定预期的作用。其次，开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目。此外，制定规划，并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。第四，调整户籍政策和其他人口流动管理政策，为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境。最后，建议选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市，作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。
  我们看到，当前国家对京津冀、长三角、珠三角等城市群的发展均已作出明确的定位，并且这些定位都是综合复合性的。除考虑经济地位的提升、社会功能的完善之外，对创新功能的提升、生态环境的改善等方面也都提出了新的要求。
  比如，根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀的整体定位就是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。
  贾若祥强调，未来我国都市圈和城市群的发展核心驱动力应是产城融合。他认为,尽管时下热点的新型基础设施建设，对于完善城市功能、拉动经济发展，都会起到非常重要的作用。随着新型基础设施建设的不断推进，还会催生一些新业态和新模式，对于促进创新产业发展也会起到积极作用。但从长远来看，要实现都市圈和城市群的长足发展，仅依靠新型基础设施建设还远不够，更要依靠现代化产业体系的培育，以促进创新驱动能力的不断提升。
  诚然，中国的城镇化发展已经进入都市圈发展时代，都市圈不仅将成为中国未来几十年城镇化发展极其重要的组成部分，更将成为“十四五”时期经济增长最大潜能。
  具体来看，对于现有的特大型都市圈和城市群而言，其未来发展态势和方向将会如何?对小城小镇的发展路径，又有哪些问题需要特别关注?
  贾若祥认为，“十四五”时期,我国特大型都市圈和城市群的发展重点应概括为“优化、提质”四个字。即，优化空间格局,提升发展质量。特大型的都市圈和城市群，除了能够产生集聚效应、促进经济发展之外，往往还会产生一些副作用。例如，由于规模过大，易产生交通拥堵、资源紧张、生态环境恶化等“大城市病”问题。因此，理想型的特大型都市圈，更多的是要分散一部分功能到周边卫星城市中去。
  举例来说，北上广深四城所在的相应都市圈，随着其空间范围不断拓展，除核心城市之外，都设有很多功能性的卫星城镇，以此来分担核心城市的相应功能。
  刘世锦建议，从增长动能角度看，未来小镇小城应新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间要用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有新的产业投资，这些不仅可以带动消费，还可带动大量投资。
  贾若祥对刘世锦的观点表示赞同。他进一步认为，小城镇的发展必须要做到因地制宜。其中，首先要把已经设立的特色小镇做优、做精、做专、做强，推进就近就地的城镇化。
  “在经济新常态下，作为经济、产业、文化发展的主要载体，特色小镇也将成为中国新时期经济发展的 增长极。”谈及下一步如何推进特色小镇建设，贾若祥表示，特色小镇的发展需要将“三生融合”，即生态、生产、生活融合。另外，特色小镇高度强调文化和生态，文化一定要融入特色小镇当中，改变过去“千镇一面”的现象。
  此外，小城小镇的发展同样要以当地特色产业为根基，要与当地的优势特色产业相结合，走产城融合发展的道路。如果仅凭借人的聚集而没有产业支撑，城镇的发展是不持续、不长久的。贾若祥介绍，在国家已设立的一批体育小镇、文旅小镇中,也都是依托于当地的特色优势产业建立的，既能聚人又能聚产业,从而，增强小城小镇未来发展的持续力和韧性。