一文了解城乡建设用地增减挂钩的来龙去脉

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  土地增减挂钩（以下简称挂钩）即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
  随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项政策的认识更加深化 。其多重效应主要体现在：
  第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。
  要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。
  第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。
  我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。
  第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。
  在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。
  第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。
  “增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。
  由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。
  这种模式主要是依据 2008 年 6 月国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办 法》，该办法规定在符合土地利用总体规划的前提下，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用 地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终 实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。目前，主要在山东、重庆等地展开。
  增减挂钩政策的实施分析
  从各地的实践看，增减挂钩政策实施已取得初步成效，大体表现在以下几方面：
  优化了城乡用地布局，推动城镇化发展进程。通过实施增减挂钩，结合农村土地整治，引导农村居民点集中发展，农用地集中连片，有效改善了农村耕作条件，同时，结余的挂钩指标用于提升城镇建设用地发展空间，从而优化了城乡建设用地布局。
  缓解了耕地占补平衡压力。通过实施增减挂钩，将节余出来的挂钩指标用于城镇发展，从而减少了对年度用地计划指标的过度依赖，对拆旧区实施复垦后，耕地占补平衡在项目实施过程中一并落实。这一政策的实施，缓解了经济发展与供地紧张之间矛盾，耕地占补平衡压力也得到了释放。
  盘活建设用地存量，促进了土地节约集约利用。在实施增减挂钩过程中，确保建设用地总量不增加的情况下，通过建设农村新社区引导农民集中安置，解决农村居民点“多、散、乱”的特点，土地整治促进耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了农村居住环境，促进了土地节约集约利用。
  创新土地管理机制，撬动了土地制度改革。在增减挂钩试点实践中，各地围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村土地产权制度、完善农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行了积极探索。从而也撬动土地制度改革提供了平台，实现了土地从单一的资源管理逐步向资源、资产、资本三位一体的管理方式转变。
  目前增减挂钩政策在实施中也存在的问题
  政策针对性不足，项目实施缓慢。一些地方在增减挂钩项目实施的过程中，缺失科学规范的引导与控制，导致项目拆旧进展缓慢。一些地方在项目、资金整合中也存在部门利益间的博弈，各行其道、相互掣肘，影响项目整体实施进度。此外，项目实施中，一些地区拆旧复垦的积极性不高，也导致拆旧工作进展缓慢。
  公众参与机制不健全。一些地方在增减挂钩项目实施过程中，信息传递渠道不畅，导致公众参与不足。补偿信息不够公开透明，信息不畅加剧了拆旧区农民对其权益保障的担忧。农民没有充分的参与权与知情权，就对项目实施缺乏热情。
  土地增值收益分配不合理。在土地收益分配上农民的相关权益并未充分体现，项目实施过程中缺乏系统的补偿标准和失地农民的安置方案，被拆迁农户应得利益得不到保障。
  跨区域指标交易受限，交易平台不畅通。增减挂钩项目中挂钩指标运行相对封闭，跨县（区）交易指标受限，导致发展建设急需建设用地指标的区域，由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力。
  实施方案管理体制不够完善。按照相关规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严格限制，由于实施方案要先于项目具体实施，而项目真正实施过程又往往与实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，项目实施存在一定制度障碍。
  “ 十三五”时期完善增减挂钩政策的解读
  一、增减挂钩政策的推进，必须严格执行土地用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量的提高的主旨，优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。
  二、应将公众参与贯穿从选址现场勘测、实施规划编制到拆迁补偿安置等各环节，同时应加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论媒体监督。
  三、增减挂钩过程中的土地增值收益应根据增值来源公平分配。项目实施后的土地增值源于农民原本持有的土地，应提高农民收益在土地增值收益的比重。
  四、对拆旧区农民安置，要结合区域条件，因地制宜。在尊重习惯、保障居住的基础上，实施多元化的安置方式。
  五、统筹增减挂钩与农村土地流转、国土综合整治三项政策，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策红利。
  六、建议允许实施方案批准后在实施期限内可根据实际情况，调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定具体项目名称，增强挂钩项目实施方案的灵活性与可操作性；设立增减挂钩台账，用地后直接核减相关指标，增加挂钩实施方案的可操作性与灵活性。
  七、将耕地数量质量建设与管理与验收评定工作纳入年度考核体系；新增耕地要及时上图并完成变更，建立耕地数量质量水平动态监测点，以图斑为单元重点加强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不减少、质量不降低，逐渐完善省、市、县三级耕地数量与质量监测网络体系。（来源：自然资源课堂）