郝亚飞：基层治理怎样跟上城镇化脚步

gecccn

郝亚飞（中国人民大学哲学院博士研究生，河北大学政法学院副教授）

  城镇化是衡量国家或地区现代化发展水平和程度的重要指标，也是人民生活水平的一种体现。经过70多年的努力奋斗，我国的城镇化水平得到了大幅度提高。国家统计局2019年8月发布的新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十七显示，2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，比1949年末提高48.94个百分点，年均提高0.71个百分点，这组数据充分显示出70年来我国城镇化进程的规模之大、速度之快。当然，除了从速度和规模方面肯定城镇化发展的成果以外，还要对城镇化发展中存在的落户难、入学难、小矛盾解决难等直接影响居民生活幸福感的基层治理问题保持客观清醒的认识。城镇化发展中重点追求的目标在于提高人民群众的幸福感和满意度，如果基层治理工作跟不上，势必会影响群众的城镇生活体验。因此，有必要从多方面着手补齐城镇化进程中的基层治理“短板”，使基层治理更好地适应城镇化的发展。
  城镇化进程中基层治理的理念和模式出现新特点
  治理理念由“管理”转变为“治理”。“管理”与“治理”虽然只有一字之差，但其内涵却有着巨大的差异。“管理”是拥有管理权力的部门、组织对被管理者实行自上而下的单向管理，“治理”则是与公共事务相关的所有主体围绕公共事务开展的集中性、多向性协商活动。以居委会为例，“管理”突出的是居委会对本小区居民行为进行规范性的监督和管理，“治理”则侧重于居委会与居民联合起来，共同对本小区的公共事务进行协商、决策和实施。城镇化进程中基层治理理念发生变化的原因主要有两个：其一是基层管理事务增多导致基层管理资源紧缺，其二是群众参与基层管理活动的意愿和能力有了明显提高。管理资源的稀缺和群众管理素质的提高，使得群众有条件成为基层管理的主体，与政府、居委会等管理主体协作起来，共同治理好基层的公共事务。正是在这样的条件下，基层治理的理念逐渐由“管理”转变为“治理”。
  治理模式精细化。城镇化进程中基层治理模式的精细化主要体现在基层治理的内容和方式两方面。从治理内容来看，近年来有关垃圾问题、养犬问题、电动车充电问题等方面的基层治理热点表明，随着物质生活条件的明显改善，群众有更多时间、精力去思考和追求更高质量的物质文化生活，这就使得基层治理的内容更加细微、多样，并且与群众日常生活的关联更为密切。从治理方式来看，在治理工作开展过程中，基层治理主体更清晰地认识到群众个性化、多样化的需求很难通过统一的治理方式实现，因而提出了诸如网格化管理、路长制管理等精细化的管理方式，安排专门的治理人员或者团队下沉到基层一线，及时掌握和解决基层群众生产生活中的难题，有效促进基层社会的发展。
  城镇化进程中基层治理面临多种挑战
  城镇化进程中充满了变化，其中最为突出的变化在于人口迁移和生活方式转变，其中人口迁移是人口由传统分散的乡村向现代集中的城镇迁移，生活方式转变则是由相对孤立、封闭的乡村生活向密集、开放的城镇生活转变，这些变化无疑增加了基层治理的难度。当然，在城镇化进程推进的不同时期和阶段，基层治理面临的难题也不尽一致，因此，要动态地掌握、分析和解决城镇化进程中的基层治理问题，使基层治理能够真正跟上城镇化的脚步。
  基层治理法治化水平偏低。法治化水平是影响基层治理工作的重要因素，而法治化水平偏低是制约多数地区城镇化质量提升的突出瓶颈。一是基层干部法治观念不强。面对复杂的基层治理工作，基层干部的治理思维仍然停留在“摆平就是水平”，在依法依规办事方面缺乏足够的自制力，造成基层治理中执法不规范、不文明的问题时有发生，严重影响了基层群众生活的幸福感和安全感。二是基层群众法治认同感有待进一步提升。在基层治理中，群众虽然能按政府、居委会的要求纠正自己的不文明行为，并接受相关的法治教育，但由于缺乏内在的法治自觉，导致不文明行为经常反复，难以根治。例如，虽然群众能够按照居委会下发的整改书对电动车“高空飞线”充电问题进行改正，但过一段时间后，问题总是再次出现。
  基层治理精细化程度不高。基层治理的重心在于解决城镇化进程中的民生问题，提高基层群众生活的幸福感和满意度。当前，虽然治理主体能够根据群众的反映对一些共性的焦点问题进行集中性的解决，满足群众生活的部分需求，但在群众中反馈的具有个别性、特殊性问题的解决方面缺乏明显的实效性，群众的生活质量受到影响。例如，居委会等治理主体对社区内居民之间存在的邻里矛盾、利益纠纷等看似很“小”，实则不小的问题缺乏足够的重视，导致部分居民的生活幸福度偏低。同时，基层治理工作存在明显的“头重脚轻”问题，即只关心治理的内容和治理的方法，对于问题治理的结果缺乏足够的关注，造成一些看似解决的问题实际上并未真正解决。
  基层治理力量分散。基层治理工作的开展需要党委、政府和社会公众等多元主体的共同参与。虽然在城镇化进程中，包括基层党组织、基层政府、社区居委会、群众在内的诸多主体在基层治理工作开展方面表现出了明显的积极性，有力地推动了一些典型问题的解决，但由于缺乏统一的指导目标和科学的组织协调，导致基层治理的思路和方式过多地沿用了传统的各自为政、部门化的模式，没有形成系统、整体、协调的治理组织模式，造成治理力量过于分散，难以完全适应基层治理工作开展的要求。
  群众治理主体作用未得到有效发挥。城镇化进程中基层治理内容的复杂性、多样性，以及基层党组织、基层政府、社区居委会等治理主体人才的匮乏，决定了要采取必要的措施将群众转化为基层治理的主体，充分发挥其在基层治理中的主体性作用。然而，目前的基层治理工作中群众更多地处于被动性的地位，即居委会等治理主体通过张贴公告、开辟社区文明宣传栏等方式告知群众需要注意的问题和事项，并按照相关规定对群众的行为进行监督、检查，对群众是否真正理解治理内容、是否能够参与到共同治理之中缺乏应有的关注，造成群众在基层治理中成为旁观者，并未真正融入到治理工作中。例如，社区在治理乱停车现象时，主要措施是张贴公告，对群众是否都获悉公告内容、是否明白乱停车的不良影响、是否能主动劝说身边的朋友按秩序停车等缺乏足够的关注，造成治理的效果仅仅停留在浅层次，乱停车的现象难以彻底消除。
  提高基层社会治理成效的具体策略
  目前，增强基层治理能力成为推动城镇化进程的关键。对于目前基层治理中遇到的难题，有关主体要在遵循基层治理规律的同时，把握城镇化进程中基层治理的特点，加强和创新治理模式，更好地解决城镇化进程中基层社会出现的各种问题，确保基层群众的获得感、幸福感、安全感不断提升。
  提升基层治理法治化水平。城镇化进程中存在的基层治理法治化水平偏低的问题要从法治素养提升和法治行为培育两方面着手加以逐步破解。一是提高基层干部法治素养。基层干部作为城镇化进程中基层治理工作的领导者、执行者和推动者，是否依法办事、严格执法，直接影响到基层治理工作的实效性和群众对基层治理工作的支持度。因此，基层干部要将尊法、学法、守法、用法作为“座右铭”，努力学习、积极践行法治精神，促成法治素养的普遍提升。二是塑造群众法治行为习惯。一方面，居委会等群众自治组织要充分发挥自身联系群众的优势，通过开展多种形式的法制宣传教育活动来提高群众的法治自觉，使群众从内心认同法治的重要性；另一方面，基层政府、居委会等基层治理主体要利用好乡规民约对群众思想和行为的约束力，借助群众共同信仰和遵守的内容来强化群众的行为自觉，使其真正形成尊法、守法的良好行为习惯。
  深入推进基层治理精细化。基层治理精细化既是城镇化进程中基层治理工作开展的要求，也是基层治理创新发展的趋势。为更好地满足城镇化进程中基层群众对治理工作的需求，相关治理主体要以改善民生为出发点和落脚点来深化基层治理工作的精细化程度，切实提高基层治理的实际效果。在基层治理中，居委会等主体要牢记群众利益无小事的理念，用心解决群众生活中存在的各种矛盾和问题，满足群众的民生诉求。一方面，要开辟多种信息通道，及时掌握群众生活中遇到的问题，为民生问题的关注和解决提供“线索”。例如，除了在社区内部设立意见箱、安排社区治理问题特派员或观察员以外，还可以开通以社区交流为主题的微信群、QQ群，使居民可以更方便地将自己遇到的问题反馈给居委会。另一方面，对影响民生的所有问题都要认真对待和积极处理，杜绝避重就轻、避难就易，下大力气、下真功夫解决民生难题。例如，对于邻里纠纷、家庭成员或亲属矛盾等表面上看并不大，但实际上严重困扰群众精神生活的事情，居委会要组织专门人员入户进行调解，消除矛盾双方心理隔阂，避免矛盾激化，真正改善邻里、家庭之间的关系。同时，还需规范基层治理工作流程。虽然基层治理的具体内容存在较大的差异，但工作开展流程却是相似的，即发现问题——分析问题——解决问题。因此，为保证基层治理工作的科学、有序开展，消除工作中存在的“头重脚轻”现象，要对基层治理工作开展的流程进行规范性的说明和要求，突出问题的分析和解决，并在事后对问题解决的情况进行回访，以便及时发现和处理治理工作中出现的后遗症，确保问题得以真正解决。
  凝聚基层治理合力，既需要完善基层治理组织，也需发挥党建工作的凝聚力。基层治理是一项复杂的工作，治理目标往往难以通过单一主体的努力得以实现。因此，相关主体要通过民主协商的方式成立稳定、完善的基层治理小组，负责基层治理工作的具体开展和各项工作的安排，为基层治理工作的开展奠定相应的组织基础。当然，基层治理组织的成员可以包含党委、政府、社会公众等众多的治理主体。长期的工作实践表明，党建工作在统一基层治理思想、凝聚基层治理力量方面具有十分明显的作用。因此，在基层治理工作开展过程中，要科学定位和充分发挥党建工作的凝聚力，通过开展内容丰富、形式多样的党建工作将分散的基层治理力量整合起来，有力推动基层治理工作的开展。
  科学发挥群众治理主体作用。群众既是基层治理的经历者，也是基层治理成果的共享者，其参与到基层治理工作开展中具有明显的可行性和必要性。然而，真正发挥群众基层治理的主体性作用，却需要借助相应的引导和保障机制，即要为群众参与基层治理创造良好的条件支持，使其能够轻松、便捷地参与到基层治理中。为此，一应调动群众参与基层治理的积极性。在基层治理工作中，党组织、政府、居委会等治理主体要经常深入到群众中间，宣传基层治理工作在改善生活水平、优化生活环境等方面的积极作用，使群众能够真正认同基层治理的意义和价值。同时，要注意倾听群众所关心的基层治理问题，了解群众的生活诉求，寻求基层治理与群众生活的契合点，消除群众对治理工作的消极抵触心理，实现治理目标的一致性。二应创新群众参与基层治理的方式。为更好地适应基层群众参与治理工作的要求，党组织、政府和居委会等治理主体要根据治理工作开展的实际情况，积极探索建设“线上+线下”的居民之家服务平台。一方面为群众提供基层治理政策、制度的解读，增进群众对治理工作的理解和支持；另一方面为群众提供基层治理的参与渠道，使群众能更好地反馈基层发展问题、提出问题解决建议。例如，可以借助居民之家微信公众平台定期为社区群众推送最新的生活治理咨询，使群众可以足不出户了解自己生活中需要注意的问题。同时，要丰富社区治理服务，鼓励和引导更多群众以志愿者身份参与到治理工作中，促使群众真正由基层治理的旁观者转变为参与者。例如，社区可以在为居民提供垃圾分类方法培训以后，安排相应的志愿者参与到社区内部的垃圾分类治理工作中，通过其耐心、细致的讲解推动垃圾分类管理制度在整个社区的推广与普及，促进垃圾治理工作有序、有效开展。