孙亮：完善权力配置破解“一把手依赖症”

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孙亮（华东师范大学哲学系暨中国现代思想所教授、博导）

  党的十九届四中全会《决定》要求“完善权力配置和运行制约机制”，从而纾解权力运行中的梗阻，进一步提升国家治理效能。“千人同心，则得千人之力”，权力是否能够配置科学、合理，在于治理效能是否呈现出“千人同心”的局面。从中国制度获得的伟大实践成就来看，“全国一盘棋”“调动各方面积极性”以及“集中力量办大事”等制度优势均体现了权力配置的协调通畅。但是，在坚持和完善国家治理体系的过程中仍然存在一些短板，其中之一便是“一把手”及其所延伸出来的诸多问题。譬如，近日在一些地方，“一把手依赖症”有所抬头，原本应该正常办理的工作，在某些环节一拖再拖、一推再推，直到一把手过问，才能有效解决。一些一把手甚至成了对上、对下的唯一“把手”，部分副职或下属成为坐、等、靠的被动执行者。这种“一把手依赖症”究其实质，反映出来的是行政过程中出现权力配置不顺畅、民主决策机制不健全、权责不透明公开不统一等问题，一句话来概括就是权力配置出了问题。
  权力缺乏必要的监督、权力运行不规范、权力配置不科学是造成“一把手依赖症”的主要原因
  破解“一把手依赖症”，要精准确定“病因”，方能有效开出“药方”。以往理论界对这一现象已有了很多讨论。譬如，有学者认为其与公职人员的传统观念相关等，确实触及到问题的某些方面。为了更深入地从权力配置、运行的视角给予厘清，本文主要从以下三个方面分析。
  权力缺乏必要的监督，造成“一言堂”。如果说“一把手”是班长，副职或下属是“一班人”，“班子”貌合神离，副职或下属不愿意积极参与或阳奉阴违，很大程度上是机构中出现了“一把手”权力过大。在现行的治理体系中，虽然国家已经颁布了对“一把手”进行监督的党纪、法规，但在落实的过程中依然存在着监督权的缺失。譬如，对一个单位来讲，如果“一把手”缺乏来自上级机构的巡视巡察，缺乏同级机构的互相监督，更缺乏作为单位内部的日常监督，那么，想盯紧盯牢“一把手”的权力行使就难以奏效。以单位内部日常上下级的监督来说，由于两者之间是服从关系，面对“一把手”的决策、行为甚至是明显存在的问题，下属也不敢监督、不愿监督，最多是采取“睁一只眼闭一只眼”的方式进行形式主义的监督。党内民主监督、党外的群众监督、社会监督乃至舆论监督尚未整合成一套优势互补、相辅相成的监督体系。正是由于这种全方位、多层次、立体化的监督机制的缺位，“一把手”也就获得了一定不受监督的权力空间，并借此释放出权威和自由裁量权，成为一个机构中衡量权力执行的标准。“一班人”都要向他看齐、以他为尺度，拥有权力的“班长”权威使得下属不愿意提出一些与“一把手”不同的意见，这里当然有对权力臣服的因素，也有自己想往上走的觊觎。
  权力运行的规范性、公开化不足。“一把手”之所以能够获得不受约束的权力，还在于权责不透明，隐性权力过大，群众最想听到、看到、了解到的关键信息，在一些机构中还未做到“决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。“一把手”在凡事皆难公开的工作氛围下，显性权力也倾向于隐性化。决策权、审批权，包括财权、人权都按照隐性权力的运行模式操作，大权集中统揽于“一把手”之中。对于副职与下属来说，既然自己没有任何决定权，只是听命于“一把手”，那么何必积极主动呢？即使副职与下属想去参与，也会因为权力运行缺乏透明度，缺乏科学化、制度化、程序化的权力运行机制，从而使得权力运行成为“一把手”单向指挥，做事是以一种封闭化的方式，在信息未公开的情况下实施，副职或者下属失去了知情权。虽然可能通过形式主义的方式，从表面上借助集体商议，但实际上，未必有人敢当面说出一些真实、诚恳的话，只是当“一把手”的面举举手而已，以走一遍程序的方式，最终确立了“一言堂”的实质。当然，也由于权力运行不规范，还会造成一种主观上自愿的“依赖症”，希望事事都听领导的，只要领导讲的都对，领导不讲的自己绝对不讲，领导认为好的绝对不说坏。这种“依赖症”其实是少数官员想借此与“一把手”进行一种心理上的接近，从而希望在权力运行不规范的官场空间中获得上升的机会。
  权力配置的不科学，导致权力边界不清等实际操作的模糊性。随着国家治理体系的不断完善，公权力在行政机构中的配置，法律法规及其相应制度均应以条目式清楚明了地规定“一把手”执政的权责界限，执政的规范程序，以及执政的组织原则等。副职和下属，或者老百姓的诉求可以通过法律条文的明确规定得到有效解决，这是防止“一把手”权力“出轨”，将权力控制在合理区间内的最优办法。但在一些机构中，由于对权责法定的执行认识不足，未能依法配置权力和职能，对“一把手”的职责和定位只是“挂在墙上”给外人看看，而实际上缺乏程序意识、职责意识，凡事搞简易程序，制度规范过于空洞抽象，难以有效地做到“分事行权、分岗授权、分级授权、定期轮岗”的制度要求。同时，“一把手依赖症”还表现为授权不足，权责边界模糊。由于副职或下属没有被授予相应的决策权，导致后者没有积极性，只是处于一种时刻待命的状态。正因为权力没有分解，无论哪个岗位、哪件事情都坐等“一把手”定夺。这势必导致依法执政成为“一纸空谈”。本来可以依照法定的“权责界限”处理的事情，还必须找到“一把手”，紧紧依赖“一把手”作为解决问题的唯一方法，“一把手”的最终决定权超过了制度的威严，在地方治理过程中，因权责边界不清而出现办事情严重依赖“一把手”的现象。
  破解“一把手依赖症”，要始终坚持科学合理的授权制度，坚持权责统一，构建对公职人员全覆盖的监督体系
  从历史上看，我们党曾经对“一把手依赖症”问题的化解进行过许多深入的探索。毛泽东同志说过“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度”，并在《党委会的工作方法》报告中，提出了诸多具体的操作办法，譬如，“要把问题摆到桌面上”“互通情报”“学会‘弹钢琴’”等。邓小平同志曾告诫全党同志要警惕“什么事情都要第一书记挂帅、拍板”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断强化党和国家监督体系，这些都为我们思考破解“一把手依赖症”难题提供了根本遵循。
  始终坚持科学合理的授权制度，让副职和下属担当起更多权力的职责。根据党的十九届四中全会《决定》，要下大力气建立与完善“运行”与“监督”两个方面的制度体系，以确保党和人民赋予的权力始终与为人民谋幸福的执政目的相一致。在行使权力的过程中，虽然我们强调民主集中制，但在实际运行和操作过程中，如何真正落实这些制度，将其转化为较为具体的实施细则，依然需要创新和探索。防止“一把手”根据自己的偏好随性恣意地决定做什么、不做什么，必须按照岗位设定清晰的义务与权力，以明确的权责规定为基础。只要没有制度明确授权的，坚决杜绝“一把手”越权行事，更不容许建立“例外权力”。一旦对权力的运行缺少制度的明确界定，“制度随人走，而不是人随制度走”的怪象也就必然产生。因此，要健全分权制度，将集中于“一把手”的权力科学、合理地剥离到多个岗位，将某一层级的权力剥离下移到多个部门。这样，“一把手”与副职、下属的权责清单更加清楚。“授权也要授责”，将副职、下属要做什么、能做什么的权责予以制度化规范，担负起自身岗位的职责，而不是将所有的义务都抛给“一把手”。这样一来，在权力运行的体系中，每个执政主体都知道自己的权力边界，授权也授了明确的责任，推诿扯皮、敷衍塞责的现象自然会被压缩到最小程度，机构中每个主体都行动起来，成了“一池活水”。有集体行使权力担当责任也不再让“一把手”个人担责，权责法定为破解“一把手依赖症”提供了制度保障。
  始终坚持权责透明、权责统一，让权力受到约束的同时，消除副职、下属因“懒政”而导致的“依赖症”。 “一把手依赖症”虽然存在主观自愿讨好式地依赖领导，但更多的是由于客观上“一把手”独占权力造成的。由于副职、下属没有自己的权责，没有行使和决策权力的空间，即使做了也可能被否定掉。为此，要对“一把手”权力进行约束，有效的办法则是健全权责统一责任体系。不仅要继续认真贯彻执行民主集中制，有效地发挥“班长”与“一班人”的相互合力，也要及时掌控权力在各个程序、环节中出现的问题，并给予纠正，做到以岗定责。哪个环节出了问题，要能够准确地指出是哪个岗位、哪个人所导致的。权力空间延展到哪里，责任跟踪就到哪里，要让权力行使与担当责任合而为一。权力与责任的有效跟踪需要建立权力的留痕、查询以及追溯的制度，尤其是在大数据时代，可建立完善权力运行各个环节的政务公开制度。
  当然，管住了“一把手”，对于破解“一把手依赖症”只是一个重要方面，另一方面还要避免“懒政”。“一把手依赖症”现象看起来并非是违法行为，最多可以看作是下级对上级的一种“懒政”。一些公职人员担心自己工作失误，或者图省事，不愿意亲自调查研究，因此将各项工作的决策权统统交给了“一把手”。如果没有问题，那么皆大欢喜；但如果出现问题，也最终还是“一把手”来负责，自己可以逃避相应的责任，“事不关己高高挂起”，像算盘珠一样不拨不动。因此，要完善相关规章制度，对“懒政”“怠政”作出清晰的界定，避免让一些人产生侥幸心理，心安理得地当起了“甩手掌柜”。
  构建对公职人员全覆盖的监督体系，让公职人员各尽其职、各显其能。在政治哲学史上，德国社会学家马克斯·韦伯为管理权威划分出三种类型，“相信传统的神圣性（传统型权威），信奉某个圣人、英雄或不同寻常的个人以及那个人的‘使命’（超凡魅力型权威），或相信‘法制’以及依照法律规范得到适当授权的人（法制型权威）”。而监督必须要依靠建立一套法制制度，理由在于法制型权威是建立在最合理的全体成员价值规范基础之上的，对于中国的法律监督制度来讲正体现了“人民至上的理念”。从这种监督的理由去看，“一把手依赖症”在价值理念上是站不住脚的，它映射出公职人员忘记了手中权力的本质，“丢掉了初心”，从而变质为官僚主义。公职人员的权力不是私人权力，而是一种公权力。近年来，党中央强化党内监督，对国家监察体制改革进行创新探索，在监督对象上，从对党员、干部的监督一直延伸到对所有行使公权力人员的监督；在监督的权力空间上，努力消除对权力实施监督的“真空地带”，确保有权力的地方就有监督的存在。在监督的目的上，不是为了监督而监督的形式主义，而是为了通过监督更好地保障公权力执行者能够在监督、约束的机制中，深刻领悟与正确认识公权力的权责界限，借助自我监督从而有效地保护自我。从这个意义上讲，监督不是单纯地为了让执行权力者惧怕，而是为了让执权者穿上“防护服”，从而减少被贪污腐败、滥用权力的种种官场“病毒”所侵染。有了监督的“防护”，公职人员办事执权少了些人情、越权的忧虑，自己的权力在如影随形的监督中更加公开，暗箱操作的空间被取消了。于是，公职人员能够依照法定的程序、权限，展示自己的才能，履行应尽的职责。
  总之，当“一把手依赖症”在一些地方又再次抬头的时候，我们既需要对“一把手”自身权力进行分析、纾解，并科学合理地分解到多个岗位中，让“依赖症”无所依赖。与此同时，通过权责明确、定岗授权授责的方式，让患有“一把手依赖症”的副职或下属对权力的责任、义务共同担当。然后再辅之以全流程的监督体系，让“一把手”与依赖“一把手”者都必须运用好自己手中的公权力，在监督与促进的辩证法中，推进基层治理体系进一步完善。