连平：积极发展小型银行 优化金融体系结构

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连平（交通银行首席经济学家  中国首席经济学家论坛理事长）

    2019年5月15日
    习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时提出，要以金融体系结构调整优化为重点，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业金融服务。李克强总理在2019年政府工作报告中要求，“改善优化金融体系结构，发展民营银行和社区银行”，并在考察大型国有银行时强调：“服务小微企业要‘两条腿走路’，既要靠大银行，还要靠中小银行！”。两位中央领导的指示精神为我国金融体系结构调整优化指明了方向。我认为，要从根本上解决民营中小微企业的融资问题，需从改善供给结构、扩大资源投入和强化政策支持三个关键领域入手。鉴于中小微企业主要依靠银行业融资，改善供给结构主要是银行业结构的优化。而资源投入主要是保持财政资源投入支持中小微企业融资领域。政策支持则主要是运用货币政策工具，结构性地倾斜支持小微金融领域。未来一个时期，发展以中小微民营企业为服务对象的小型银行，促进银行业结构优化应该成为金融供给侧结构性改革的重要任务。
    一、小型银行服务中小微民营企业具有天然的优势
    小型银行在服务中小微企业方面有着明显的优势。小型银行的小规模决定了小客户的定位清晰且稳定。小型银行的资本规模和经营区域有限，注定了其小资本、小资产、小范围、小客户、小业务“五小”特征。小型银行只能“门当户对”地服务于中小微企业，而不易萌生“做大做强”的冲动，也没有能力傍“大款”。由于经营区域范围的限制，小型银行主要在社区经营，具有明显的“下沉”优势，更容易了解和把握区域内小企业以及小企业主的信用状况和还款能力的“软信息”，较好地克服信息不对称难题，可以及时、有效地管控信用风险。与小额贷款公司不同，小型银行可以吸收存款，不仅可以持续获取金融资源并配置给小微企业，而且还可以通过信用创造，在监管要求范围内合理加杠杆，不断增强服务小微企业融资的能力。小型银行的决策流程和业务流程相对较短，操作程序简便易行，效率优势、成本优势比大中型银行更为明显，也更能有针对性地、灵活地为小微企业提供金融产品和服务。小型银行可以沿用银行成熟的风险管理机制并结合中小微客户特点加以改造，形成相匹配的风控理念和风险偏好。所有小型银行都置于存款保险制度的覆盖之下，因而可以较好地控制系统性风险。
    近年来城商行和农商行对小微企业的业务拓展力度在加大，其发放的小微企业贷款余额在商业银行中的比重呈现逐年增大的趋势。根据银保监会数据，2018年末，城商行和农商行提供的小微企业贷款占比已经达到52.44%。一些城商行和农商行通过体制机制和组织架构优化和完善，加大力度支持小微金融业务。比如，常熟农商行（第一大股东为交通银行）坚持服务小微的市场定位，在行业内率先成立小微企业总部，以“五结合”要求持续加强全流程风险识别和管理水平；通过开发丰富的产品线和流水线小微信贷工厂模式，在较好满足小微企业贷款“短、小、频、急”需求的同时，也较好地解决了小微企业风控问题。
    有必要指出，金融需求的分层特点决定了金融机构的服务也应该相应分层，以提高金融服务的针对性和有效性。大中型银行等传统金融机构更适合服务于业务结构较为复杂和业务规模较大的大中型企业，大中型银行应该以大中型客户为其主要服务对象，从而形成大中型银行的客户定位。小型银行不具备服务大中型客户的能力，小型银行的小规模、灵活性和“下沉”特点决定了小型银行应以中小微企业为其主要的客户。这种由金融需求分层所带来的银行客户定位分层的有效性，已为发达国家和部分发展中国家的实践所证明。从这个意义上看，过度要求大型银行服务小微企业是违背金融需求分层规律的，不仅可能会事倍功半，而且还可能带来不良后果。比如大型金融机构凭借其优势过多获取优质小微客户资源，就有可能给小型银行带来信用风险和经营压力。
    一个时期以来，我国中小银行的规模和速度情节依然十分浓重，不少城市商业银行始终把做大规模作为经营发展战略的首要目标。1995年国务院决定在大中城市组建地方股份制性质的城市商业银行，其市场定位的重点在于服务民营经济、小微企业和城市居民。但实际运作过程中，部分城商行并非坚持在本地区开展经营，而是与一些大中型商业银行一样选择在更大的区域范围内“做大做强”。有些地区把一些城市商业银行整合起来组成一个具有省级范围的区域型银行，部分银行还突破行政区划在全国开展业务，不少地区级城商行还在省会城市设置分行等等。这些做法无疑都偏离了城市商业银行的定位初衷。于是就出现这样一种现象，即一大批城市商业银行问世，但小微企业融资难融资贵问题依然未见有效的缓解。
    众所周知，中小微民营企业对我国的税收、就业和经济增长的贡献很大，但金融体系对中小微民营企业提供的金融服务仍远远跟不上其需求。未来一个时期，应从三方面入手，改善和优化金融供给结构，提升中小微金融服务效率。不仅要继续保持大中型商业银行支持小微企业的力度，使大中型银行继续成为支持小微企业的重要力量；而且还应该引导、鼓励和支持存量小型银行发挥“下沉”优势，积极服务民营经济，坚持本地化经营导向，以当地中小微企业与居民为主要目标客户，针对性地灵活开展中小微企业金融服务；还有必要积极稳妥地发展一批专司小微企业金融服务的小型商业银行，使其担当小微金融服务主力军的功能，由于近年来农商行和村镇银行发展较快，城市小型商业银行的发展尤为迫切需要。
    二、明确小型银行业务定位并强化监管
    由于小型金融机构资本小，实力弱，风控能力相对较低，小型银行的发展必须建立在严格监管和合理规范的基础之上，以切实服务好中小微企业，避免发生金融风险。在经营模式方面，小型银行的经营区域应选择中小微企业基础较好、具有较为旺盛的持续性融资需求的地区，为自身可持续发展提供足够的业务空间。应将小型银行经营区域严格限定在一定的范围内，不允许跨地区经营，一般情况下不允许收购兼并，因为这两种方式都是偏离本位、快速做大的捷径，保证小型银行随着本区域经济发展而自然增长。小型银行的业务范围应严格限制在零售业务和小微信贷，促使其聚焦服务当地居民和中小微企业的金融需求。在资本结构方面，明确单一股东占比的最高限，鼓励中小民营资本分散持股，以实现共同治理，避免出现绝对控股股东控制小型银行的局面。商业银行可以参股，但不一定要成为最大股东，以继续发挥其原有灵活的经营风格和独特的竞争特点。应研究探索建立合作性质的小型商业银行，即由民营中小微企业出资设立带有互助性质的小型银行，不求利益最大化，努力降低各类成本，运用较低的利率支持中小微民营企业，财政则以一定资源投入加以支持。
    未来应完善和优化小型商业银行监管体系，“优生优育”小型商业银行。从公司治理、经营业绩、内部管理和风险控制等方面入手，设定较为严格的小型银行的准入门槛，保障实现择优的目标。明确要求由符合监管资格要求的职业经理人负责管理小型银行，由素质高、经验足的经营班子管理其日常经营活动；主要出资人可以担任董事长，但不得干预业务决策。在银保监会体制下和地方金融监管部门的框架下建立专门的监管机构，实施专业化的小型银行垂直与地方相结合的管理体系。开展规范化、高标准的监管，风险监管标准比其他银行可以更高一些，要求更严格一些。监管部门可以主导开发一套适用于小型银行业务运行和管理的软件系统，新设立的小型银行必须使用这套系统并与监管部门联网。其功能一是以信息化手段强制性地规范其业务流程；二是监管部门可以依此系统便利地观察分析其业务活动，实施规范管理；三是运用大数据等工具手段进行实时监控，进行风险预警。
    三、择优转制优质小贷公司为小型银行
    择优转制一批优质小贷公司可以成为小型商业银行发展的重要途径。当前，小额贷款公司的发展总体上滞步不前，陷入了困境。从推出初衷来看，发展小额贷款公司的目的是服务民营企业和小微企业，同时收编“地下钱庄”，促进一直处于“灰色地带”的民间金融走向规范经营。相对于服务中小微企业的正规银行机构，小额贷款公司在服务效率、产品设计、风险控制等方面，确实也具有一定优势。然而由于小贷公司的体制机制上存在缺陷，转制成为小型银行又无希望，近年来小额贷款公司发展进入滞步不前的状态。从2014年开始，小额贷款公司的机构数量、从业人员、实收资本、贷款余额等主要统计指标增速均放缓，2016年整体小幅负增长。2018年以来，小额贷款公司的机构数量和从业人数持续减少，行业退出潮仍在继续。根据人民银行数据，截至2018年末，全国共有小额贷款公司8133家，贷款余额9550.44亿元，继续呈现减少态势。
    建议择优转制一批小额贷款公司为小型银行，为小微金融服务体系创造新的增量。实践证明，对包括小额贷款公司在内的民间融资、非正规金融一味采取“禁”、“堵”的方式解决不了问题，而应通过“疏”的方式加以规范，积极引导民间非正规金融走上规范化发展道路。作为小额贷款公司而言，其自身也有进一步向更加规范的金融机构转变的内在需求。因此建议，在风险防范和规范发展并重的前提下，支持符合条件的小额贷款公司转制为小型银行。参考德国、日本、美国等商业性金融体系中的社区银行建设经验，在规范小型银行管理的同时，有效发挥其“经营决策灵活、审批环节少、担保方式多样、贷款流程简单等优势，为民营中小微企业提供灵活、便利和高效的金融支持。
    在未来三五年内，假设有2000家符合条件的小额贷款公司转制为小型银行，每家小型银行资本为3-4亿，通过吸收存款，可以为民营中小微企业提供20-30亿元的信贷，则可以形成总计五六万亿元的中小微企业信贷投放规模。据银保监会数据，2018年末，各类商业银行小微企业贷款余额分别为：国有商业银行7.1万亿，股份制商业银行4.5万亿，农村商业银行6.9万亿，城市商业银行6.2万亿。转制成功的小型银行有可能培育成为一支服务中小微企业融资的重要方面军，尤其是可以发挥大幅提升小微融资边际增量的作用，从而为基本上解决中小微企业融资难融资贵问题奠定基础。当然，从类公司管理的小额贷款公司转制为类银行管理的小型银行，必须在公司治理、人员管理、经营模式、网点设置等方面严格加强监管和行为规范，以保障这些小型银行切实服务民营中小微企业并有效管控各类风险。由于不同地区经济发展水平差异较大，转制小额贷款公司为小型银行，一定要注意与当地经济发展需要相适应，立足当地民营经济发展实际，避免盲目“大干快上”，带来金融风险。
    四、构建小型银行的资源和政策支持体系
    为了有效利用政策资源加大力度支持小微企业，可以借鉴国际经验，逐步构建小型银行的资源和政策支持体系，其内容主要包括政策性银行、财政资源投入和针对性的货币政策。有必要设立专门服务小微企业的政策性银行机构。作为同样以间接融资为主、企业大多依赖银行获得融资的经济体系，德国和日本在解决中小企业融资难题方面的经验值得借鉴。德国复兴信贷银行、日本政策金融公库股份有限公司等政策性金融机构在其中发挥了核心作用。建议我国探索设立政策性银行机构，针对性地支持民营中小微企业的金融需求。政策性银行机构可借鉴国开行、农发行、进出口行等现有政策性银行模式，以国家信用发行债券筹集低成本资金。政策性银行机构既可采用通过转贷款给其它商业银行，其中主要是小型商业银行以定向支持中小微企业的“转介模式”；也可采用在不同地区设立分支机构或代理机构直接服务中小微企业的“自营模式”，建议以“转贷模式”为主。政策性银行的资金支持需要体现政策性机构的特点，不以盈利为目的，有效发挥好对社会资金的引导和撬动作用。政策性银行主要为中小微企业提供超长期限、优惠利率的稳定资金。
    改善中小微企业融资问题，不仅要从金融体系的结构优化入手，而且还需要投入财政资源来加以支持，通过财政资源的支持来进一步推动金融体系结构的优化。这种资源投入主要体现为以财政手段来支持为中小微企业提供服务的小型商业银行。未来可以考虑对小型银行实施免税政策，即小型银行向农户、小型企业、微型企业及个体工商户发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税。针对小型银行发放的创业担保贷款等给予财政贴息，以及收费补贴等等。
    货币政策在支持小型银行方面同样可以有所作为。目前，我国小型银行的存款准备金率比大型银行要低约五个百分点，在一定程度上已经体现出货币政策工具对中小银行的支持。为使小型银行能轻装上阵，更好地服务中小微企业，考虑到小型银行吸储能力有限，可以考虑根据需要给小型银行适用更低一些的存款准备金率，以提升和保障小型银行的流动性保持在合理状态，增强信贷能力，降低经营成本。为了有效控制小型银行的流动性风险，维持其必要的信贷能力并控制其经营成本，可由央行各地分支机构向小型银行提供再贷款，再贷款的利率可以低于货币市场利率。运用货币市场短期资金融通工具，灵活及时地支持小型银行的融资需求。大幅放宽货币市场融资抵押物的范围，增强小型银行货币市场的融资能力。