“主动式”街区共治：城市治理新路径

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韩福国 胡春华（复旦大学国际关系与公共事务学院教授，复旦大学城市治理比较研究中心主任；复旦大学城市治理比较研究中心兼职研究员，上海市嘉定区真新街道办事处副主任）

  网格化管理的本质逻辑：自上而下的行政化
  01、信息化的网格管理模式
  改革开放以来，伴随城镇化的加速推进，人口流动速度加快且集聚规模日益巨大，对当时中国的“街道—社区管理单元”和“乡镇—村居管理格局”产生影响，使其在新形势下出现了边界模糊和职能空缺等问题，进而对传统的社会管理体制带来严峻挑战。因此，利用信息化手段，并结合分管网格的人员配备结构，构成一种更为精确的“横向到边、纵向到底”的网格化管理单位，成为符合时代的选择。
  本质上是“自上而下的行政化”的城市网格化管理，当前面临的一个最大的缺陷是城市问题产生的源头无法消弭，政府职能部门处于被动解决问题的境地。从社会群体事件到马路窨井盖缺失、绿化维护，再到有人倾倒污水、乱丢垃圾等，往往其他社会力量承担了发现问题的功能，利用手机等现代可以传输图像、语音和文字的工具，使得问题发现更为及时。在这种路径之下，政府绩效考评的“成绩单”看上去似乎很丰满，解决了很多问题，但是问题解决机制却缺乏源头治理的可能，本质上仍然是智能化的传统管理模式。

  02、网格化管理升级版：城市大联动（勤）
  一定程度上，网格化管理并不能解决现代城市管理中的重大问题，如各个城市反复推进的拆除违章建筑、拆迁安居工程、市政建设工程等。因此，北京的“街乡吹哨、部门报到”，上海的“政府管理资源下沉”，杭州的“城市管理数字驾驶舱”等模式，以及各地“城市智慧大脑”的遍地开花，离不开与网格化管理相匹配的“城市大联动”或“城市大联勤”。有的地方也将其称作“城市大综管”，即以政府重点任务为导向的政府职能部门的整体行动机制。在一定意义上，我们可以说它是网格化管理的背后支撑，是网格化管理的一个升级版。
  基本上，中国每个城市都有围绕社会治安、市容整治、街道立面改造等问题，尤其是针对城市管理顽症多、行政执法力量不足且依靠单一的行政执法难以解决的问题所建立的城市综合管理机制。这一“大联动（勤）”机制主要以市容环境和社会治安管理为重点，以各部门履职为基础，在专业管理前提下，通过发现问题、信息互动、执法联动和监督考核，整合城市管理和执法力量，通过联动执法解决管理职责交叉的复杂问题和顽症痼疾，促使城市管理从单一转向综合、静态转向动态。其基本原则主要是：
  以块为主、属地管理。城市或者城区各职能部门把管理和执法力量下沉到街镇，由街镇统筹管理执法队伍，形成发现、处置、考核的闭环机制，最大化整合行政管理执法力量，以解决各自执法、力量分散等问题，做到管理交叉覆盖、无缝衔接，增强处置违法行为的有效性，提高管理绩效。
  资源整合、信息共享。通过网络监控资源整合，实现城市管理中的多网互联、信息共享，提高信息利用率，最终实现“一网统管”。
  执法联动、部门协同。在社会治安、市容环境管理中，“大联动（勤）”机制由党委政府牵头，以行政执法部门为主、相关部门协同，开展联动执法，形成管理互补、问题联处、执法联动的常态化工作机制，并针对城市管理重点任务和难点问题集中力量进行解决。
  在实际运作中，该机制与网格化管理结合起来发挥作用。主要以街镇辖区为责任区，整合市容环境协管、网格监督员和社区工作站人员，划分若干个巡管责任网格，按照网格区域划分来统一编组，开展日常街面巡逻和社区巡查。通过“及时发现、及时派单、及时处置”的动态化流程，对社会治安、市容环境等问题进行快速处置。
  可以说明城市大联动（勤）是一个自上而下的行政化管理模式的特征是，各个街镇在辖区内发现的属专业管理的问题，要即时将信息转送职能部门，而职能部门如遇疑难问题或无法处置的综合性问题，要在区级党委政府的牵头下与街镇“会商”，并由街镇党委（街道作为区政府的派出机构）协调有关部门联合处置，进行“问题大会战”。
  03、缺乏治理回应的网格化管理
  “网格化管理+城市大联动（勤）”的双层机制，对现代城市中多次整治仍然反弹、居民呼声强烈的难点问题，积极地寻求处置解决方法，同时也在探索建立长效常态管理的机制，提高城市管理的精细化。然而，虽然它们在解决问题与难题上取得了明显成效，但仍然无法解决影响城市管理效能的根本性问题，因为其实质仍然是“运动式治理”，缺乏常态化的有效手段。
  管理碎片化。碎片化是当前“大联动（勤）”的突出问题之一，体现为管理权限条块分割、政出多门和各自为政，本质上属于“条块”间的协同问题。中国城市管理体制中业务条线的垂直管理与街镇属地管理一直缺乏有效的联动，尤其是相互间的信息沟通。例如，上海城市管理组织为“两级政府、三级管理、四级网络”，其中市、区是两级政府，相关委办局是组成部门，但街道各职能部门实质上是区级各个条线的延伸，镇政府也没有实质行政执法权，“条”上垂直管理部门掌握的权限较大，而“块”上属地管理的街镇地位相对较低，却承担职责最大、任务最重。市、区级管理部门更多的放权给街镇，落实属地化管理原则，导致许多无法明确管理主体的问题，都由街镇牵头完成，无形中增加了基层的工作量和工作难度，但没有配以相应的职权，导致基层压力过大，因此在“条块”关系问题上，矛盾尤为突出。虽然政府的各种管理力量在不断增加，但是各个队伍之间无法形成有效整合，导致出现很多职能交叉、无人管理的空白地带，城市综合管理的效果也没有得到明显改善。
  责任主体模糊。当前城市管理主体方面，存在权责不对等的“困境”。市区部门将垂直管理的任务下放到街镇而无法兑现职能下沉，基本上只是人员下沉，这反过来造成过多的社会管理和行政责任落实到街镇，使基层社区不堪重负。管理责任下来了，权力却没有下来，与基层繁重的管理任务不相适应，呈现出“上面千把锤，下面一根钉”的任务加剧而非减负现象。
  与此现象相伴随的是，城市管理存在评价不科学的问题。监督和管理职能合一，上级政府与城市管理部门既是裁判员，又是运动员，缺乏科学合理的评价指标体系，出现对主管部门考核和监督不严的现象。随着城镇化进程的加快，城市管理问题层出不穷，为解决日益增加的城市管理问题，各部门优先考虑的是本部门利益最大化，并向上级部门要求更多的资源，从而导致管理组织庞大且复杂，提高了管理成本；加上城市管理部门政出多门，部门之间经常发生权责不清、推诿扯皮的现象。
  缺乏公众参与。我们城市管理中长期“重政府为人民服务，轻社会自我管理能力开放”。虽然各种政策强调社会治理，实际上却往往是政府在社会管理中“唱独角戏”，忽视了基层群众自治的作用。公众则认为城市管理是政府部门的事，认为即使参与了，政府也不会采纳意见。例如，很多协商民主实际上都发生在决策之后而非决策之前，甚至做不到决策之中。于是在管理主体方面，城市管理依然主要依靠政府部门，在城市管理决策和监督等问题上缺乏普遍的公众参与。
  信息技术表面化。现代城市管理涉及的部门众多，业务种类复杂，需要顺畅的信息传递和沟通。但一个突出的现象是信息化应用仅仅停留在“视频采集+屏幕监督+存储设备”的简单形式上，主体之间的互动流程并没有发生真正的转型。如果行动主体间缺乏有效沟通，导致涉及到多部门协同管理的问题处置力度不够，处置方式不当，问题便难以有效解决。在网格化管理机制的信息采集输入环节，由于在思想上和实际运作中对传统街面管理和小区管理模式的依赖，信息输入不平衡。同时，管理体制外的信息输入渠道也不够顺畅，民众和社会组织的信息上报作用未得到有效发挥。
  网格化治理逻辑：自下而上与自上而下的融合
  在目前城市管理中，是否实现了网格化治理，是回答中国社会治理与社会建设进程的核心，也是判断治理体系与治理能力现代化的主要指标。基于以上对两个层面的网格化管理分析，我们可以明确的是，需要超越“网格化管理格局”的内在，走向“网格化治理形态”。
  01、超越“运动式管理”的必要
  我们可以得出的一个基本判断是，网格化管理的本质依然是运动式治理主导的结果。之所以是“运动式”，是因为网格化管理仍然是自上而下的行政命令主导模式。这就造成了长期以来，在我国城市管理的实践中，政府具有强大的社会动员能力，运动式治理已经成为城市管理的常态，原本各自为政的部门在运动式治理中被整合到临时的组织架构里，以共同实现治理目标，存在重专项、轻常态，重突击、轻管理的现象。政府将更多精力放在事后的处置上，往往出现“整治—反弹—再整治—再反弹”不断反复的现象，管理成本很高。
  02、城市管理与街区全域治理的融合
  很多人有一个普遍的误区，认为“走向治理就需要破除管理，党建也要靠边站”。真正的治理形态，不是废除管理的有效性和政治引领的整合性，而是要以社会多元主体的参与，实现“问题的自下而上的发现、评价机制的自下而上的进行、问题解决的自下而上的提出”与“自上而下的党建区域整合、自上而下的政府专业管理”相结合，形成一种街区全域治理的形态。其基本结构如图2：

  基层街区全域治理中，街道党政主体必须深入拓展网格化管理内涵和增加社会共治的内容，实施“政社联治+政府勤管”的网格化管理模式而非偏废一方，建立“分块管理、自治在先、依法处置、责任到人”的三级响应网格管理体系，下沉管理服务力量的统筹整合力度，力争把城市管理和服务上的问题解决在网格，不断提高城市管理精细化水平。
  网格布局优化与权责边界明晰，建构精细精准“网格响应体系”。这是城市管理的基础，也是党政部门的基本功能所在，构成了网格化治理的行政资源前提。首先，需要科学地划分符合社会实际结构的社会网格，将政府日常的“联勤巡防网格”根据现代街区的合理边界，结合全域治理的各类主体，进行科学重新划分。例如，上海市嘉定区真新街道以公安的四个巡防区域为责任块，每个责任块下设两个基础网格，形成八个基础巡防单位。街道班子成员担任块长、网格长，统筹协调各方力量，整合街区内各类资源，全面落实“网格块”内的社会治理议题和城市管理工作。
  其次，要改变以往“网格内发现事部件，联勤中心统一受理派遣”的网格化管理模式，建立标准明确、责任细化的网格管理目标清单，实现“发现、派遣、流转、处置”流程在网格内“内循环”，形成分块管理、网格到长、责任到人的运作体系，将问题发现在网格、解决在网格，真正发挥每个网格的工作能量。
  最后，现代政府管理需要建立“错时执法”机制，真正应用信息化管理能力，动态化地将积累的大数据进行比对、分析、研判，根据事部件发生频次列出问题和责任清单，进一步调整人力物力结构分配，对高发点位、高发时段加强巡查，对高发事件加强应对。同时，政府建立一支配合“网格”的增援分队，在出现突发事件乃至反恐实践中，执行快速响应机制，及时参与处置。
  多方力量整合与共治合力塑造，实现网格内社会治理。只有在政府管理基础结构科学明确与行动效率提升的基础上，党建才能发挥区域化资源整合的行政载体优势，同时，社会多元共治才有党建机制的实现前提和运行基础。在现代城市的街区空间内，区域化党建要发挥各种主体的联盟功能。行政职能延伸不到、社区自治难以介入的街区企事业单位，都可以通过“党建”这一载体和平台进行“共建和联建”，从而将每个地方的党建引领模式真正落实到网格内基层党组织。例如，在处理“跨门经营”、垃圾分类减量等问题上充分发挥基层党组织的“整合中枢功能”，可以避免党建叠加在网格之上的割裂结构，在社会管理和城市治理中实现党建嵌入引领群众这一传统优势的现代转型。
  街区共治是城市区域能否形成网格化治理的关键，也是北京、上海、杭州、深圳、成都等地制定社会建设与社会治理政策的“中轴”。例如，上海市嘉定区真新街道以“上海门责办法”的“商家自治自律”为切入口，确立“大门责”新理念，重要街区路段内成立“商家门责自律管理会”，邀请该路段具有影响力和制约力的“大房东”、经营者担任会长，让街区精英纳入网格内，发挥“领头羊”作用。制定商家联席会《奖惩意见》和《自律公约》等规则，实施门责管理联建，以自洁、自律、自管的“三自”共治，形成街区全域共治的基本载体。
  购买社会服务是现代城市社会治理的一个趋势，有利有弊，但在具体实施中，如果真正按照社会治理原则和市场规则，其利大于弊。政府在自己管理职能之外，针对各个网格的具体形态，可选择性地购买多个服务或分成几个承包合同，将公共服务、公共管理和公共安全在“网格”上充分结合。因为一个基本的现实是，社会组织或社会企业比政府部门更容易发挥整合的能量。政府购买方与社会受益方通过立项监督、数据化考核，监督承接项目的社会组织或者社会企业认真履行合同职责，形成优胜劣汰的良性竞争激励机制。
  塑造街区共治：网格化治理的提升机制
  综上所述，如果要真正形成网格化治理格局，关键在于现代街区内的主体多样性与关系模式如何建构，如何形成整体性共治而非传统行政命令下的被动式问题应对。
  城市治理的基本单元在于街区，“核心在于人”。各个城市需要围绕着有关街区全域治理的中央文件的宏观规制与具体地方的政策路径，根据现代城市治理的问题需求，创新“街区共治+社区自治”，从而支撑“街区全域治理”的治理体系和治理能力现代化发展，形成全域治理的程序、环节与制度，为地方经济产业发展、社会生活安定、党政管理有序提供持续不断的社会共治活力。

  无论如何，现代城市基层治理中的网格化治理仍然是一个目标而非现实，我们需要建构党建引领、政府管理与街区共治三者之间有机、有序、有效的融合机制，而不是偏废一方，更不能“越俎代庖”。网格化治理能否成型以及达到何种程度，就各个地方而言还需提供越来越多的“完整的实践样本”。