吕志奎：当前亟需构建跨区域的应急治理共同体

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吕志奎（厦门大学公共事务学院副院长、教授）

  跨区域应急治理共同体是有效应对公共卫生危机的重要抓手
  新冠肺炎疫情是一场重大突发公共卫生事件，对跨区域应急协同治理能力带来了巨大挑战和考验。执行基于政府间共享途径的应急管理政策的一个主要挑战便是如何在紧急或灾难状态下协调政府间的行动。如果重大突发公共事件发生前跨区域应急协同治理的工作程序不够完善，至关重要的反应时间就可能丧失，从而导致更大、更严重的灾难后果。
  从1998年的特大洪灾，到2003年的“非典”疫情、2008年的汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，重大突发公共事件需要解决的问题的跨界性、关联性、复杂性、系统性不断增强，单靠受灾区域政府自身的应急管理能力和资源保障能力是远远不够的，需要跨区域政府组织、市场力量和社会公众携手共进，形成共建共治共享的区域应急治理共同体。
  新形势下，如何建立一套适应中国国情的跨区域应急治理协作长效制度，已然成为新时代推进国家应急管理体系和应急管理能力现代化的重大课题。在这次新冠肺炎疫情防控中，国家卫生健康委建立省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎防治工作机制，统筹安排19个省份对口支援，既提高了疫情防控信息的传递效率、提升了湖北的应急防疫能力，又改变了传统的科层制应急管理模式，真正做到了各级政府协同联动，从区域层面筑牢了应急治理防线。
  与此同时，我们也要看到，疫情防控期间，跨界道路限行设卡、封路断路、应急物资被“截留”等跨区域协调矛盾层出不穷，暴露出我国跨区域应急管理协作体制机制方面还存在诸多短板和弱项。为此，有必要充分发挥一方有难、八方支援的制度优势，建立一种制度性的、一致性的跨区域应急协同治理程序。这样一来，一旦出现突发公共危机事件，作为应急管理最重要主体的中央、地方、基层等各级政府就可以根据突发事件的严重程度、影响范围、损失大小即时进行应急资源的动员和调拨。
  构建跨区域应急治理共同体是新型城镇化发展到新阶段的现实需要
  我国的应急管理体系已具雏形，但仍存在许多阻碍应急协作治理的观念上和体制上的障碍，使得地区间、部门间难以形成整体协同效应。当前，我国进入了常态化疫情防控阶段，更加需要公共卫生应急管理体系和能力的系统构建以及一系列公共治理体制机制上的重大变革，特别是进一步推进跨区域联防联控和协同治理常态化、制度化、法治化。其重点是以构建共建共治共享的跨区域应急治理共同体为导向，培育和形成省一级跨区域自主协同、多方联动、一体化和全周期应急治理网络，实现应急资源的跨区域、跨时空高效配置，提高地方政府协同处置跨界重大突发公共事件的整体能力。
  重大突发公共事件可能跨越行政区划边界影响到多个行政管辖区，且这类事件造成的后果通常远远超出一个辖区政府所能承受的范围。特别是当前我国新型城镇化已进入到中心城市引领城市群、城市群带动区域一体化发展阶段。这些城市群中的核心大城市，是人口经济活动最密集的区域，也是各类风险积聚的区域。正因如此，必须建立政府间横向纵向的互助合作关系，构建跨区域跨部门应急管理互助协作长效制度，改变政府间、部门间各自为战、松散、碎片式的现状，健全跨区、跨城、跨省疫情信息通报和共享机制，支援和协调突发公共卫生事件中各种资源的跨区域调配工作，形成相互协同的风险和危机治理共同体。
  提升跨区域应急治理共同体的能动性、协同性和敏捷性
  构建跨区域共建共治共享的应急治理共同体将有助于实现跨区域应急资源动员、整合和共享，克服和破除自然地理界线或行政管辖边界的刚性约束与限制，提高应急资源的利用效率，提升应急响应的能动性、协同性和敏捷性。打造跨区域共建共治共享的应急治理共同体，必须消除本位导向、部门主义、各自为政、职责分散的碎片化管理格局，这必然触及原有的行政区划调整和重构。
  重大突发公共事件跨区域应急协同治理，主要是从组织间关系的视角出发，探讨应急治理中的多层级、跨区域合作网络，包括应急协同治理的制度框架、应急管理组织网络中的主体间关系与能力建设、跨界应急协同治理的动态发展及其协调、跨界应急协同治理的信息沟通与技术支持等。认真总结此次疫情防控中的经验教训，今后需要做好以下几方面的工作：
  第一，健全跨区域应急准备和预防、监测和预警、响应和救援、善后和恢复、评估和学习等一体化、法治化的全周期管理制度框架，提升区域内政府应对重大突发公共事件的弹性、韧性和持续性。把区域协同治理法治建设摆在突出位置，健全跨区域应急协同治理的法治保障制度，提升法治促进区域应急治理体系和治理能力现代化的效能。在区域间及时、快速提供互助与协作，支援和协调灾难事件中各种资源的跨地区配置，并在灾难处置的各个阶段提供基本的人力、设备、技术和信息服务。坚持顶层设计同法治实践相结合，以城市群区域为战略支点，着力构建跨区域共建共治共享的应急治理共同体网络，为跨区域应急援助提供系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
  第二，健全跨区域共建共治共享的应急治理协调机制和责任分担机制，科学界定和合理分配各层级、各部门应急治理职能边界。共建是区域内相关利益主体共同参与区域应急体制机制、组织制度和能力建设，要求突出跨区域防灾减灾救灾公共服务体系和应急物资储备保障体系建设的基础性、战略性地位；共治是区域内相关利益主体树立大治理观，打造多方参与的突发公共事件应急治理体系；共享是推进跨区域应急公共服务均等化、标准化、普惠化、制度化，要求跨区域应急治理的成效更多更公平地惠及区域内全体公众，提升跨区域应急资源共享能力。
  第三，构建数据化、智能化、网络化的跨区域应急协同治理格局。可以利用信息技术，统筹考量地域人群流动特殊性、区域公共资源平衡性、社会动员力量主体性等诸多复杂因素和时代变量，为疫情防控和优化政府应急决策提供数据支持。运用大数据构建跨区域社会风险治理系统，健全基于大数据的区域社会风险监测、评估、预警、研判与有效应对机制。通过海量风险问题数据的碰撞比对、关联分析、智能判断，及时发现重大风险苗头，精准预测和分析研判影响区域内社会稳定的风险隐患，并研制治本战略和策略，为跨区域应急治理的科学决策提供精准可靠的数据支撑。
  最后，全面升级、整合提升区域内流动人口管理信息化、网络化、智能化水平。加强区域内流动人口基础数据库建设，完善基于数据的人口流动分析决策机制，打造智慧预警平台和智能应急平台，并将其纳入区域应急治理体系建设。强化跨区域公共安全基础要素保障，这是整个智能化公共安全治理平台的底线保障，并在此基础上形成跨区域公共安全预测预警预防治理体系，构建基于“风险预防研判—突发事件应急处置—危险应对”情境下的跨区域全周期应急协同治理机制。