郭克莎：积极推进新型基础设施建设投资

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郭克莎（福建省中国特色社会主义理论体系研究中心教授、华侨大学经济与金融学院院长）

  基础设施是经济社会发展的重要支撑。加快新型基础设施建设，是促进当前经济增长、打牢长远发展基础的重要举措。今年的《政府工作报告》提出，要“加强新型基础设施建设”。在应对疫情影响和推动经济恢复增长的背景下，新型基础设施建设成为社会各界关注的一个政策重点和热门话题。对于新型基础设施建设的范围和作用，目前各方面的认识还不一致，有必要深化对这个问题的研究，为实践发展提供必要的理论支撑。
  新型基础设施的含义和范围
  前不久，国家发改委明确新型基础设施的范围，提出新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。这个定义比较全面地概括了新型基础设施的基本要素，反映了现阶段的政策理念和要求。要看到的是，新型基础设施的重点在“新型”，即为哪些方面提供服务和由谁来投资建设。
  基础设施包括公用基础设施和专用基础设施，公用性质的基础设施如交通、环境等基础设施，为所有产业部门的运营提供支撑和服务，一般以政府投资建设为主；专用性质的基础设施如农业、工业、能源等基础设施，为专门产业部门的运营提供支撑和服务，一般由政府与企业根据设施应用范围分别投资建设。新型基础设施包括公用设施和专用设施，但总体上属于专用性质为主的基础设施，它与传统基础设施的一个区别，就是主要为高新技术产业及应用提供支撑和服务，并以市场化投资建设为主，由政府与企业根据设施应用特点分别投资建设。因此从理论上说，新型基础设施的完整含义，应包括“为高新技术产业及应用服务”和“以市场化投资建设为主”两个要素。明确这些含义，有利于确定政策取向和引导投资行为，更好发挥社会投资的作用。
  在界定概念的基础上，我们还要进一步确定新型基础设施的范围。目前新型基础设施主要包括3个方面内容：一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如，以5G、物联网、工业互联网等为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心等为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，如智能交通基础设施等。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。这是一种广义的范围，有利于我们更好地理解和把握新型基础设施建设的方向。
  关键要协调处理好三个关系
  总的来看，推进新基建投资适应了我国当前的经济形势，反映了推动产业结构升级和经济高质量发展的根本需求，既有利于提升产业链水平和保障供应链安全，也有利于把稳增长与高质量发展结合起来。推进新基建投资既要加强顶层设计，在深化研究的基础上制定出台有关指导意见和发展规划，引导各地区制定确实可行的投资规划，从各地实际出发突出投资重点；又要加强统筹协调，在充分发挥各方面积极性和创造性的条件下，推动处理好以下几个方面的关系。
  第一，注重协调好政府投资和民间投资的关系。
  新基建与传统基建的一个重要区别是，新基建主要依靠市场化投资，政府不是主要的投资主体。政府扩大对新基建的投资主要是为了解决其中的公共投资问题，特别是扩大科技研发创新所需的公用基建投资，同时起到逆周期调节市场需求、对社会投资起导向作用的效果。而对于高新技术产业的专用基建投资、应用高新技术改造传统基建投资，政府投资主要是发挥“四两拨千斤”的作用，重点是拉动和引导民间资本的投资。
  从当前情况和发展趋势看，应当加强对地方政府新基建投资的必要导向，防止一些地方政府对新基建投资采取包揽一切重大项目、全面安排投资计划的做法。要引导各地从实际需求和财力出发，确定不同的新基建投资发展重点，避免同类新基建投资一拥而上、各地投资项目过度趋同的问题，避免短期内引起某些方面投入和需求过大导致供给结构性短缺、长期看又引起结构性过剩的问题。相关宏观管理部门应注意进行政策引导和协调，及时发布各地新基建投资信息，引导各地研究制定合理的投资规划，并通过规划引导社会资本扩大新基建投资。
  第二，注重推动新基建投资与传统基建投资协调发展。
  根据国家发改委确定的范围，应用高新技术改造传统基础设施属于新基建的内容，这部分的投资规模是比较大的，因而广义的新基建投资在整个固定资产投资中有较大的比重和拉动力。现在要讨论的是广义新基建投资与一般传统基建投资的关系问题。一般传统基建就是除了应用高新技术改造传统基础设施之外的内容，主要是“铁公机”等基建投资。需要注意的主要问题是：首先，不能以新基建投资否定传统基建投资。两者有不同的作用、取向和重点，都是应对疫情影响和经济社会发展所需要的。传统基建投资量大面广，对投资和经济增长仍有较大拉动力，对保就业、保民生的作用可能更加直接，但主要受制于政府公共投资能力和地方政府债务风险；而新基建投资有可能快速扩大，发挥出前所未有的拉动投资、推动经济高质量发展的重要作用，但增长前景还取决于市场化投资的响应程度。其次，新基建投资与传统基建投资是相互促进的。传统基建为新基建发展提供必要的外部条件，解决公用设施和环境的支撑问题，整个新基建的发展一定程度上要以传统基建的发展为基础；新基建的发展可以为传统基建拓展更大的空间，带动传统基建改造升级，特别是通过应用高新技术改造传统基础设施，增强传统基建的新动能和新前景，提升传统基建投资的效率和可持续性。再次，要统筹协调新基建与传统基建的投资关系。从短期看，传统基建投资可能仍会占较大比重，中央部门所确定的重大投资项目多数仍属于传统基建的内容，中央与地方的投资比例划分也会带动地方政府对传统基建的稳定投入。但同时也要注意新基建投资出现“雷声大雨点小”的情形，以市场化投资为主体的新基建投资能否快速扩大，不仅取决于各级政府的重视程度和推动力度，更重要的是能否有效拉动民间投资。从这个角度看，促进新基建投资与传统基建投资协调发展，使新基建投资真正担纲多重发展使命，关键要鼓励支持和引导民间资本的进入，这需要研究采取切实有效的政策措施，特别是要把工作重点放到深化改革开放上。
  第三，注重处理好政府政策引导与市场配置资源的关系。
  新基建投资与传统基建投资的一个重要差别，就是新基建投资的投资前景和收益回报具有更大不稳定性。推进新基建投资主要依靠市场化投资，需要建立一种政府部门搭台、市场主体唱戏的机制。政府要推动和引导新基建投资，就要改变行政性、计划性的管理方式，转而实施市场化的管理方式。要继续深化“放管服”改革，推行负面清单的监管制度，使市场在资源配置中起决定性作用，使投资者更大程度地依据市场信息决策并承担投资风险。
  政府在政策引导方面主要是做好以下几件事情：一是研究制定新基建投资规划。比如，中央有关部门要研究制定全国性的新基建投资发展规划，省级政府部门也要研究制定符合本地情况的新基建投资发展规划。投资规划宜粗不宜细，主要起到发布信息、引导投资的作用。二是深化相关投融资体制改革。要更多地依靠改革的办法，运用市场化、法治化的手段，破解新基建投融资面临的体制机制问题。特别是要坚持深化供给侧结构性改革，坚持问题导向，支持帮助民营企业解决进入新基建领域面临的投资、融资、技术、人才等具体难题。三是进一步优化各种政策环境。比如，完善与新基建投资相关的制度安排，补齐制度性或机制性的短板；改善与新基建投资相关的营商环境，落实相关财税、融资等优惠政策，发挥好各类中介服务机构的作用。总之，要努力创造一个更加改革开放的制度环境，创造一个更加宽松稳定的政策环境，创造一个更加便利和优惠的营商环境，创造一个更加容错和激励的创新环境，从而更好推动新型基础设施建设投资，为经济发展注入强劲动力。