董祚继：深化宅基地制度改革的三个关键着力点

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  日前，中国国土经济学会常务理事、中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继就“空间规划治理与土地改革”主题接受了《今日国土》杂志记者专访，对“国土空间规划全周期管理、更新国土空间治理模式、《土地管理法》修订”等问题做了深入的阐述。在谈到网上热议的“宅基地退出和激励机制”等话题时，董祚继说：要把农民利益放首位，让维护农民利益与有效盘活宅基地有机结合。
  首先，关于“农民进城落户宅基地就没了”的问题，大家不用担心。因为中央有明确规定：农民进城以后，如果自己不愿意，农村宅基地的权利可以继续保留。在改革试点中，也明确提出了“探索宅基地自愿有偿退出机制”，是指进城落户的农民按照依法自愿有偿的原则，向农村集体经济组织退出宅基地，探索暂时退出、永久退出等不同退出方式的实施办法和补偿政策。探索建立宅基地价值评估体系和定价机制，多渠道筹集宅基地退出补偿资金。研究统筹利用退出宅基地、优化农村建设用地结构布局的政策措施等。从当前实际看，深化宅基地制度改革有以下几个关键的着力点。
  第一，实质性启动宅基地“退出权”改革。部分农业转移人口具有退出宅基地的意愿，希望能够通过退地补偿来补贴在城市购房的资金。此项改革中央早有部署，但由于退出范围、补偿资金、承接主体等方面的约束，改革实际上没有真正破题，这是新一轮改革的一个重要突破口。
  第二，探索打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制。宅基地制度和集体经营性建设用地入市两项改革具有明显的联动效应，哪一项都不可能单兵突进。如果强行将宅基地与集体经营性建设用地分开，地方可能会通过种种“手段”将宅基地纳入集体经营性建设用地范畴。
  由于对这类行为进行监管的成本很高，实际上难以实施。新一轮改革中，需要明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序，增强改革的系统性、整体性与协同性。
  第三，探索闲置宅基地和闲置农房盘活利用的多种模式。可以考虑赋予地方一定的改革自主权，鼓励各地在利用主体、利用机制方面大胆探索，支持各地根据自身的区位特征、资源禀赋、产业基础等条件，选择适合本地实际的利用模式，并给全局性改革提供有益经验。
  《土地管理法》自1987年开始实施以来，共经过4次修订。今年新的修订被称是农村土地制度的重大突破，我认为意义主要有三点：
  一是乡村振兴的需要。土地是农民生存之根本，农村发展之基础，如果基本的土地制度不能相应改革，那乡村振兴难度很大。所以这次修订首次明确界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地补偿制度；下放了宅基地的审批权、并鼓励宅基地有条件流转；集体经营性建设用地，清除了入市的法律障碍，将基本农田提升为永久基本农田，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。这些，都是乡村振兴战略实现的重要因素。
二是多年实践经验积累与实践。《土地管理法》都有二十年没有改了，为什么没改？因为太敏感了，影响太大。当没有取得足够经验的时候，不能轻易修订。在今年改革，是因为，包括三块地改革在内，目前都已经取得了重大成果，有了足够经验可以支撑，改革到了时候。
  三是进一步释放了要素红利。土地要素市场是社会主义市场体系基础性组成部分，它与劳动力、资本、数据共同构成新时期四大要素。土地要素红利不断释放，为我国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就作出了重要贡献。土地代表着一个基本的平台、基本的空间和基本的载体，如果释放度不高，不只是土地自身的红利得不到释放，而且会影响到其他要素改革的成果。再先进的技术、再多的资金、再好的项目，如果土地改革没有根上，项目落不了地，技术就没有实现的空间，资金也就没有市场投放。所以土地改革会影响到经济发展的方方面面，非常重要。