马建堂：新时代全面深化经济体制改革的纲领性文件

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马建堂（国务院发展研究中心党组书记、副主任、研究员）

  摘要：2020年5月18日，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》正式发布，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，是新时代构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制的纲领性文件，特别是实现“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的30字方针要求，是新时代全面深化经济体制改革的行动指南。落实上述方针要求，重点在于全面完善产权制度、形成统一开放的要素市场、进一步深化生产要素价格改革、强化以公平公正为目的的政府市场监管、为经营不善企业的退出开辟简便快捷通道。
   日前，中共中央印发了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》总结了40多年改革开放的经验与成就，明确了新时代加快完善社会主义市场经济体制的总体要求和目标任务，是新时代构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制的纲领性文件，特别是实现“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的30字方针要求，是新时代全面深化经济体制改革的行动指南。
  （一）产权是自然人或法人对财产及其他能够为占有人带来排他性利益的权利，通过明确人对物及利益的所有权及由其派生的归属权、占有权、支配权和使用权，来规范人与人之间经济权利关系。显然，明确的产权是交易的前提，是经营的基础，是发展的动力，概而言之是市场经济存在和发展的保障。没有明确的产权，交易就不会产生，无主的东西，直接取用就是了，交易就是要支付双方认可的对价而获得别人的物品或服务。没有明晰的产权，商业经济活动就不可能持续，因为一人生产出来的东西，别人可以随意取用，谁还专门为别人无偿生产产品。没有明晰的产权，也就没有持续的创新，因为不能保证创新的成果和收益为创新人所独占。没有交易、没有经营、没有创新，人类社会就会止步不前，市场经济就难以存在和发展，所以，产权是一切市场经济的基础保障，自然也是社会主义市场经济的基础保障。
  正是鉴于产权的重要性，《意见》在明确完善产权制度是建立和完善社会主义市场经济体制之重点的基础上，明确提出，“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，加强产权激励。”全面完善产权制度，要严格执行《中华人民共和国民法典》。社会主义市场经济本质上是法治经济。我国民法典中的法人制度、调整各类财产关系的物权制度、调整各类交易关系的合同制度、保护和救济民事权益的侵权责任制度，都是坚持和完善社会主义基本经济制度不可或缺的法律规范和行为准则，也是全面完善产权制度在法律制度上的规范体现。全面完善产权制度，就是要全面依照民法典来处理物权关系，把人民的物权实现好、维护好、发展好。
  要健全自然资源资产产权制度。自然资源资产的主体属于不动产范畴，如土地、森林、草场、矿藏、海域、河流等。相较于属于动产的国有资产产权制度，自然资源资产产权制度是个新事物，在产权明晰、产权保护和产权利用上仍有不少薄弱环节，如自然资源资产底数不清，自然资源资产负债表编制不完备，自然资源资产无效利用、无偿使用、低价使用的情况比较普遍，亟待推进自然资源资产的立法和司法、监督和监测等工作。
  要依法平等保护民营经济产权。公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度，国家依法保护私人合法产权和民营经济产权。这方面改革的关键是在平等保护上下功夫，在产权确立、产权实现上都要一视同仁，在要素获取、准入许可、经营运行、市场监管等方面都要同等对待，使民营经济财产权利实现的各个方面都得到真正保护和切实激励。
  要创新农村集体产权实现形式。农村集体经济是公有制的一种存在方式。农村集体产权制度改革的关键，是使集体经济组织每个成员的所有权能够实现，不被虚化。《意见》指出，“将经营性资产折股量化到集体经济组织成员，创新农村集体经济有效组织形式和运行机制”，这是一个很大的突破，要认真地推动并在总结经验的基础上不断完善和深化。
  要完善和细化知识产权的创造、运用、交易和保护规则。随着科技革命的不断推进，知识已成为重要的生产要素，是创新的不竭动力和源泉。对知识产权的保护，关系到我国创新驱动战略的实施，关系到经济转型和高质量发展。知识产权制度完善和细化的方向要有利于创新成果的创造，有利于科研成果的转化，通过知识产权权属认定、产权成果交易转化和侵权行为的严格惩处等，鼓励创造，支持创新，推动高质量发展。
  （二）要素自由流动的实质，是要素的市场化配置，即在市场需求引导下，有效地配置于边际效率较高的产业和行业、地区和区域。随着经济社会的发展，生产要素的种类是不断拓展的，从初始的劳动、土地、资本传统三要素，拓展到知识、技术、管理、数据等新要素。无论是传统生产要素，还是新型生产要素，它们的自由流动是优化配置的条件或前提，只有通过生产要素的自由流动，才能形成边际报酬大致相等的均衡状态。
  生产要素自由流动的关键是形成统一开放的要素市场。《意见》强调，要“加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度”、“健全工业用地多主体多方式供地制度”。土地是财富之母，是人类一切经济活动的空间依托，建立统一开放的要素市场，一定要从土地市场入手。土地是有限的，土地的需求又是多样甚至无限的，有农业用地、工业用地、基础设施用地、公共活动用地，还有生态用地。有限的土地资源供应对多样而近乎无限的土地需求是土地市场的特点，这就决定了土地要素的自由流动与用途管理是相辅相成的，只能在用途科学管理的前提下，实现土地使用权的有效流转。同时，由于农地和生态用地的基本性和易侵蚀性，建立统一土地市场的重点放在建设用地和工业用地上也是必需的。方向就是所有取得建设或工业用地使用权的主体，都可以在符合国土空间规划的前提下，平等进入土地市场，通过公平竞价实现土地使用权转让。
  统一开放的劳动力市场建设要继续在人口地域间自由迁移和破除人才的单位垄断上下功夫。劳动力要成为现实的生产要素必须与其他生产要素结合，变为就业状态，这就需要像《意见》所强调的那样，“深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”，逐步实现户口通迁、居住证互认制度。由于人才的有限性和人才培养需要成本，某种程度上存在人才的单位所有制。促进人才的社会化流动，需要进一步推动公务员制度和事业单位的改革，探索建立人才流入单位对流出单位的补偿机制，同时进一步推动住房、社保等制度的社会化改革，剥离用人单位承担的相关职能，减少人员流动的各种障碍。
  建立统一开放的资本市场，要抓住资本市场基础制度建设这个牛鼻子，加快股票等证券发行注册制改革，完善各种形式的退市制度，提高上市公司质量，切实保护投资者合法权益，不断提高直接融资比重。一国资本市场的总规模，从根本上来说，取决于该国居民的储蓄程度和资本工具的多样化水平。没有储蓄，社会就没有积累，资本市场也就成为无水之源。要稳住国民总储蓄水平，创造更多的利用居民储蓄的投资工具，便利储蓄向投资的转化，这在美国加紧对我国赴美融资限制的背景下更为重要，推动国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的新发展格局对于资金循环和流动同样是适用的。
  在新型的生产要素中，数据要素无疑是非常重要的。数据实质上是人类认识世界和把握世界的一种能力，这一要素在人类生产活动中的地位正飞速提升，它的互联互通共享利用正在深刻地改变着人类社会的生产方式、生活方式和工作方式。建立统一开放的数据市场，首先要准确界定数据要素的产权。当前社会，数据要素尤其是大数据，无论是身份信息、交易信息还是行为信息，大都掌握在互联网平台企业和政府部门手中。对这些数据尤其是关于人的身份、行为信息而言，数据产权既不完全归搜集人和占用人所有，实际上也不完全归公民个人所有，带有公有产权性质，公民看重更多的是身份和行为信息的隐私权，所以数据产权的明晰要在隐私保护和数据利用间求得平衡。促进数据要素的开放与共享是第二个迫切的工作。目前数据“烟囱”林立，相互封闭，严重限制了数据要素的使用效率和利用价值。比较根本的办法是制定和实施数据公开法，除涉及个人隐私、国家安全和商业秘密外，所有信息都要依法公开，并以电子文档的形式对外开放，方便社会获取和利用。
  （三）价格是生产要素流动和资源配置的信号。以市场供求为基础的反应灵活的价格机制是社会主义市场经济极为重要的组成部分。经过40多年的经济体制改革，一般而言反应灵活的商品价格体系已经建立，绝大部分商品价格已经放开，由市场供求决定，需要进一步推动和深化改革的是生产要素价格。
  城镇建设用地一级市场大都是土地征用方式。征用土地除符合城乡土地利用总体规划和国土空间规划外，要规范统一土地补偿价格。土地补偿价格除包含拟征用地3年的收益和地上附着物的价值外，还应考虑一定比例的土地改为建设和工业用地后的增值收入。除了有偿征地这种形式，也应探索以地入股、土地租用等多种用地方式，以切实保障农民土地承包权价值的充分实现。土地二级市场主要是土地使用权出让，这里要充分考虑供求关系对地价的决定作用。
  金融产品丰富多样，金融产品价格形成机制改革的方向，总体上是深化市场化改革、提升金融机构定价能力，同时发挥好中央银行的资金总量与价格的调控作用。利率是资金的价格，也是资本市场资本定价的基础。利率市场化改革就是增加利率在市场供求下上下波动的弹性，以便通过价格变动影响资金的需求与供给。鉴于资金市场的基础性和利率变动的敏感性，中央银行在资金价格形成中起着重要作用，要通过吞吐基础货币、调整买入与卖出国债、再贷款的发放与回收等手段调控和影响资金供求，并通过再贷款利率调整、基准利率的确定影响资金价格水平。
  知识、技术、管理、数据等生产要素的定价，它们能转化为产品的，如知识产品、科技发明、数据产品等，则以其产生的效用和价值为基础，供求双方协商或竞价。依附在人身上通过人的活动才能实现价值的生产要素，如知识水平、技术能力、管理能力等，则需要在竞争环境中确定其能力等级或贡献多少再确定其报酬水平。
  （四）竞争是市场经济中最为基本的特征。正是市场主体在产品创新、产品质量、产品服务、产品价格上的竞争，使社会经济系统始终保持活力，使要素资源能配置到最合适的领域，使消费者福祉不断增加。但是竞争必须公平有序，市场自身并不能保证竞争总是公平、总是合理的，这就需要以公平公正为目的的政府市场监管。政府要制定促进公平有序竞争的法律，维护公平竞争的环境，惩罚恶意竞争的行为，甚至分解、取缔恶性竞争的市场主体。
  当前，人们最关注的是不同所有制经济间的公平竞争。要坚持和完善公有制为主体，多种所有制共同发展，要支持各种所有制主体依法平等使用资源要素，公开公平公正参与竞争，同等受到法律保护，尤其是坚决取消对非公经济的诸多隐性限制和不公待遇，坚决纠正各类侵害民营企业合法权益的行为。同时，民营企业和企业家也要依法合规经营，依法照章纳税，不断提高产品和服务的质量，做中国特色社会主义的积极参与者和社会主义市场经济条件下公平有序竞争秩序的维护者。
  另外一种不利于公平竞争的情形需要高度重视，这就是垄断。在我国，垄断分为行政性垄断、自然性垄断和市场性垄断。行政性垄断是指行政性机构或具有一定行政权力的市场主体对市场的垄断或独占。如果这种垄断不是因自然原因形成的，改革的方向应当是政企分开，剥离市场主体的行政权力。与此同时，基于竞争的需要对全国性的公司进行必要的分拆。如是自然垄断，则要加强监管。自然垄断公司如经营有关联的竞争性业务，则应将竞争性业务剥离，成立独立的公司，并与竞争性环节中的其他公司开展公平竞争。现在更值得关注的是市场性垄断，这种垄断形态大都是一些互联网巨头。由于中国市场巨大、人口众多，一些较早进入某一市场的互联网公司，凭其技术优势，往往会迅速成长，并在不太长的时间控制了同一市场较大份额，成为巨无霸。市场垄断地位形成后，往往会限制竞争，甚至会不断兼并小的竞争对手。其在与消费者的关系中也处于强势地位，如强行制定霸王条款，服务价格偏高，创新动力减弱等。对于市场性垄断企业，特别是参与国际竞争的企业，一方面要从全球市场来定义它的市场份额，确定它是否属于垄断企业；另一方面要分析它是否采取了垄断行为。也有占据垄断地位的企业，本身行为没有垄断性质的案例，这就需要国家相关部门加强行为监管。至于那些既形成了垄断地位，又有着垄断行为的企业，就需要依法分拆，既可以按内部细分行业分拆为专业化的独立公司，也可混合分拆，如拆分为独立的区域公司。
  （五）企业优胜劣汰是公平竞争的结果，也是资源和要素优化配置的条件。企业如做不到优胜劣汰，竞争中有优势的企业就不能壮大成长，竞争中失败的企业也就不能及时退出，且会长期无效地占用生产要素和资源。我国现存不少所谓的“僵尸企业”，原因就是优胜劣汰机制没能真正建立起来，一些长期亏损、扭亏无望、产品无销路的企业没有及时地退出，亏损日积月累越来越大，包袱越来越重，退出的代价也越来越高。促进优胜劣汰，需要为经营不善企业的退出开辟简便快捷通道。对于那些资产负债关系清晰、债权人与债务人处置意见一致的企业，尤其是没有负债的企业要建立退出快捷通道。与人的生生死死一样，企业优胜劣汰也是一种市场机体的新陈代谢。负债较多的“僵尸企业”处置难点主要在债务的处理和人的分流。为了减少社会阵痛和保护生产力，一些进入破产程序的企业要尽可能走重整的路子，通过债务重组和引进新的战略投资者，化解包袱轻装上阵。债务太重，不能重整的要坚决尽快地破产清算，并和再就业政策结合运用，把失业下岗工人培训好、安置好。