刘喜平、杜莉：法院视角的农村土地承包经营权纠纷

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刘喜平 杜莉（内蒙古自治区伊金霍洛旗人民法院）

  土地是人民赖以生存和发展的基础，农村土地是农业发展和农民生产生活的基础。近年来，农村土地承包经营权纠纷案件逐渐增多。此类案件的多发易发，不仅影响农业生产，而且影响基层社会稳定。防范化解此类纠纷，对于促进农村经济发展，维护基层和谐稳定有着极其重要的意义。
　　为此，内蒙古伊金霍洛旗人民法院苏布尔嘎法庭对辖区范围内的农村土地承包经营权纠纷案件进行了深入调研，总结特点、分析成因并提出对策，以期对今后处理此类纠纷提供借鉴。
　　一、前期调研
　　农村土地是指农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。土地承包经营权是指土地承包经营权人对其依法承包经营的耕地、林地、草地以及其它依法用于农业的土地享有占有、使用、收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。
　　本次调研共向社会不特定人群发放调查问卷100份，收回有效调查问卷共计50份。调查的主要内容是：
　　1、被调查人是否了解土地承包经营权是一种什么权利，调查结果显示有85.71%的人了解，有14.29%的人不了解（见图一）。证明大部分被调查人员有一定的法律知识。

　　2、被告调查人是否参与过类似土地承包经营权纠纷的相关案件。结果显示有71.43%的被调查人参加过土地承包经营权纠纷的相关案件，有28.57%的被调查人没有参加过土地承包经营权纠纷的相关案件。

　　3、被调查人了解土地承包经营权纠纷的主要类型有哪些?

  4、被调查人中有14.29%的人表示通过诉讼手段能解决土地承包经营权纠纷，有85.71%的人表示通过诉讼的手段不能完全解决土地承包经营权纠纷，有0%的人表示通过诉讼的手段完全不能解决土地承包经营权纠纷。

　　二、农村土地承包经营权纠纷案件的特点
　　（一）审理概况（以苏布尔嘎人民法庭为例）
　　从2015年1月1日起至2019年12月31日止，苏布尔嘎人民法庭受理各类土地承包经营权纠纷案件共计39件，受理因土地承包经营权引发的排除妨害纠纷案件共计3件，受理因土地承包经营权引发的财产损害纠纷案件共计2件，裁定不予受理案件3件。其中判决驳回诉讼请求23件，裁定驳回起诉10件，撤诉3件，调解1件。其中主要的类型案件有土地承包经营权纠纷、土地承包经营权确认纠纷。土地承包经营权侵权纠纷、土地租赁合同纠纷、土地征收补偿费用纠纷、土地承包互换合同纠纷、土地承包经营权转让合同纠纷、土地承包经营权转包合同纠纷、宅基地使用权纠纷等。
　　（二）案件特点
　　在家庭承包方式纠纷中存在着主要有以下几种类型：1、因未签订书面的农村土地承包经营权合同，或者签订的农村土地承包经营合同存在瑕疵而引发的纠纷。由于当时村集体成员法律意识淡薄，很多人并没有重视对土地承包经营合同的签订，家庭承包方式自分包到户以来经过长期的实践已为群众所认可，因此所谓的书面承包合同被大家认为只是一种形式而已，是否签订承包合同无关紧要。其次由于当时作为土地承包经营权证的颁发机关的县级农业行政主管部门在颁发土地承包经营权证的过程中审查不严，有可能出现一块土地有两份土地承包经营合同的存在，这种情况的存在，就使得承包户若因土地承包经营权与集体或它人发生纠纷，往往因为没有书面承包合同而使承包事实无法查清，具体的承包内容和权利义务无法核实，无形中增加了人民调解和法院审理的难度。2、由于土地转包、流转时引发的纠纷。村民为了方便管理土地，土地转包、流转的情况普遍存，多数情况下都是村民之间的行为，但大多是口头协议，没有形成书面的协议，一旦有一方反悔，则难以查证。3、因征地补偿分配而引发的纠纷。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。但实践中有的村委会收到征地补偿费后，以村规民约少数服从多数之名将部分集体经济组织成员排除在享受征地补偿权益之外，有的不足额支付承包户应得的土地承包补偿费。4、农村承包土地是家庭生活的重要资料，也是家庭重要的财产形式，在离婚时往往会作为共同财产进行分割。由此也引发了大量纠纷。
　　三、农村土地承包经营权纠纷的成因
　　（一）基层社会治理水平低。以本院手里的某起案件为例。某社由于管理不当，将村民所签的农村土地承包经营合同丢失，后又补签，但却并未以社里实际的所有土地为主，而是以村民的口述为主，其中，在1998年二轮土地承包经营时，部分村民口头提出退地申请，所以社里就将退地村民的土地分给了社里的其他的村民，但在补签土地承包经营合同时，退地的村民仍然以退地前的亩数签了土地承包经营合同，新分到土地的村民是以新分到土地后的亩数签了土地承包经营合同，由此引发了一系列纠纷。我认为引发此类纠纷的原因一是作为发包方的村民委员会和村民小组法律意识淡薄，没有意识到签订土地承包经营合同的严肃性。二是当时相关部门对土地调整审查不严，对相关法律法规理解浮浅。我国《农村土地承包法》二十七条明确规定调整土地的审批机关为乡人民政府以及县人民政府农业行政主管部门。但当时乡镇人民政府没有认真履职，而作为县级农业行政主管部门则是对审查流于形式。
　　（二）农民法律意识淡薄。例如，某社村民由于自身原因远走他乡，并将个人户籍迁走，将土地的承包经营权流转于他人管理使用，后管理使用人为方便管理又将转包来的土地与同舍村民互换，当原承包人回村进行土地确权时引发了纠纷。引发此类纠纷的原因主要是，当时村民的法律意识薄弱，没有签订书面的转包合同，致使自己的权益受损。
　　（三）农村土地权属不明、土地界限不清。例如，某社村民由于土地权属不明、土地界限不清，从而引发了矛盾纠纷，如相互围堵拦路，阻碍他人通行，妨碍他人生产生活。致使一系列财产损害纠纷以及排除妨害纠纷的发生，这类型案件多事双方当事人矛盾激化，当事人对土地使用权、相邻关系通行权在诉讼时各执一词，矛盾极大，难以调和，并且判决执行难度非常大。
　　四、化解农村土地承包经营权的建议
　　俗话说“土地是农民的命根子”，土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，是农民赖以生存和发展的基础，因此土地纠纷因其特殊性而具有敏感性，稍微处理不当很容易产生恶性事件和群体性事件，因此根据本庭审理案件，就如何解决土地承包经营权纠纷提出以下几点建议：
　　(一)大力加强农村普法宣传工作。当前，农民的法律意识还比较淡薄，法律知识相对欠缺，由于没有得到及时的、专业的引导，从而引发其他恶性事件害人害己。有些人拦截堵路，严重影响他人的生产和生活，侵犯他人的合法权益。有些人长期非正常上访，扰乱社会秩序。因此法院、政府以及相关机构应当形成合力，结合《农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律、法规和有关政策，采取多种形式大力加强法制宣传教育，切实提高村干部和农民的法律意识和法制观念，从而使各种矛盾纠纷得到有效化解。
　　(二)完善村级档案管理。村务管理是当前农村管理中的一个薄弱环节，而对村级簿册的管理的缺失则直接制约和影响着我县农村土地纠纷的解决，许多村的各种文件、协议和合同保管混乱不堪，不仅没有完善的保管制度，连交接手续也没有相关的规定。由于村干部的变化带来的村档案丢失甚至公章丢失的现象比比皆是，而由此给农村土地纠纷的解决也带来了很大的难度，因此加强村务管理特别是加强村级档案管理，形成完整的村级档案保管、交接制度是当务之急，是解决村级土地纠纷的有效保障。
　　(三)建立多元化解决机制。根据《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会和乡镇人民政府等调解解决。过去由于法律没有赋予人民调解协议以强制执行效力，很多当事人在协议达成之后或者协议已经部分屡行之后又反悔，往往是耗费了大量的时间和精力之后，当事人瞬间的一个念头就让调解的成果付诸东流，从而挫伤了村调委会和乡镇人民调解委员会在处理土地承包经营权纠纷中的积极性。而令人欣慰的是于2011年1月1日实施的《人民调解法》已经赋予了人民调解协议书以强制执行效力。在该法第三十一条、三十二条、三十三条、三十四条规定了经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律约束力，当事人就调解协议的履行或者内容发生争议的可以向人民法院起诉，当事人也可以就达成的调解协议进行司法确认，人民法院确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
　　(四)成立专业的农村土地承包纠纷人民调解组织。由于土地承包经营权纠纷大多发生在邻里、熟人之间，或者村民与集体经济组织之间，有些甚至发生在亲属之间，一般来讲这类纠纷在产生之初双方矛盾并不是很尖锐，只是因为没有得到妥善、及时的解决，丧失了最佳的的调解时机从而小事拖大，大事拖炸。而这类纠纷一旦爆发或者提起诉讼，双方往往碍于面子，互不相让，使双方都骑虎难下，在这种情况下无形中给处理纠纷增加了难度，而另一方面，因土地承包经营权纠纷又具有一定的专业性和复杂性，不能熟练掌握相关法律法规和解决该类问题的土办法，处理这类纠纷是难于胜任的，基于以上两个方面的原因，我认为成立专业的人民调解委员会是很有必要的。首先，人民调解委员长期在群众中生活，与群众联系密切，在纠纷发生之初能在第一时间了解案情及时主动介入，在事情尚未进一步发展之时将其消灭于萌芽状态。其次，专业的人民调解员可以利用其渊博的业务知识和精湛的调解技巧，以及对当地风俗习惯和人情世故的掌握，在调解过程中游刃有余，使当事人心服口服，使案件真正达到案结事了。