刘尚希：着力发挥高质量发展中现代财政作用

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刘尚希（中国财政科学研究院党委书记、院长）

  我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。深刻理解和认识高质量发展的内涵，是实现高质量发展的重要基础。推动高质量发展是现阶段的战略方向，也是促进经济社会持续健康发展的必然选择。财政要促进高质量发展，需要财政理念转向以人为本，跳出基于既定的发展空间来完善财政制度和制定财政政策的传统思路。在促进高质量发展方面，财政不会自发地发挥作用。如何运用财政手段，世界各国积累了丰富的经验。但要发挥财政更有效的、更大的作用，必须跳出传统的路径依赖，包括实践经验的路径依赖和理论逻辑的路径依赖。这就需要总结现有的财政实践和财政理论，从高质量发展的战略要求来深入思考。
  财政应在拓展未来发展空间方面发挥更大的作用
  财政政策是逆周期的需求管理政策，与货币政策相配合，通过扩张或紧缩来调节社会总需求，达到实现宏观经济稳定的政策目标。这是基于既定的发展空间来讨论财政的短期稳定作用。
  其实，运用财政手段来稳定经济，只是其发挥作用的一个方面，在促进经济发展方面，财政有不可替代的作用。尤其在促进高质量发展方面，财政具有显著的优势。这体现在战术和战略两个层面，运用财政政策，可以作为战术手段发挥灵活机动的调控作用，同时也可以把财政作为战略手段来促进高质量发展。在战术层面发挥的作用主要是激励已有主体创新和调节分配，是针对现有的经济社会主体和现有的分配状况而言的，激发创新潜力和缓解分配结果上的差距。这类战术手段不改变趋势，也是基于既定的发展空间来发挥财政的促增长作用。
  财政在战略层面发挥的作用主要是促进人力资本积累，为创业创新和机会公平奠定基础，是针对未来发展空间而言的、构建经济发展和社会公平的新基础、新条件。这类战略层面的作用有助于改变发展趋势，可以避免发展的路径依赖，促进经济发展方式的转型和经济结构的升级，构建新的发展空间。从是否改变趋势这个意义上分析，财政的作用也可分为两个方面：在既定发展空间的挖潜作用、稳定作用；改变发展空间的拓展作用、提升作用。
  从世界范围来看，由于受到现有经济理论的束缚，财政的作用主要局限于短期调控，反周期和促进短期增长，而在长期战略层面，拓展未来发展空间的作用还未被重视起来。这反映出现有基于经济系统自身均衡的研究无法为未来发展提供有效的理论支撑。因此关于现代财政功能的讨论主要基于战略层面，这更加切合高质量发展的内涵和要求。
  更快而平等积累人力资本是拓展未来发展空间的基础和条件
  拓展未来发展空间，关键在人的能动性作用，在于人力资本积累及其是否平等。而市场经济内生逻辑衍生出来的人力资本积累不足、不平等的问题，是隐匿的发展风险，这就需要通过发挥财政的作用来解决，事先加以防范。
  在市场经济条件下，单靠个人、家庭进行人力资本积累，其过程往往较为缓慢，且容易形成比较大的社会差距。人力资本积累不足，很容易使经济发展掉入低技术含量的发展陷阱。而人力资本积累的不平等，会导致社会群体之间的能力差距加大，这是经济不平等的起点，同样很容易使经济发展掉入少数人富裕的发展陷阱。 人力资本积累的差距导致机会的不公平，是消费不平等造成的。高收入人群可以多消费，进行更多的人力资本投资，但低收入的个人和家庭可能难以保障最基本的生活支出和教育支出，社会的人力资本积累就会极不平等。如果完全遵循市场经济的逻辑，收入多的多消费，收入少的少消费，那么，收入与消费的代际循环传递，穷的就会越穷，而且穷人也会越来越多。若出现这种趋势，发展的进程就会受阻，未来发展空间就会越来越窄，发展不可持续。如何减少消费的不平等，应成为现代财政发挥作用的主要着力点。
  要避免人力资本积累过程中市场经济逻辑向社会领域延伸，就需要进一步强化公共服务的作用。人力资本的积累通过公共服务，或者说公共消费得到保障，这样就能避免人力资本积累差距的进一步扩大，避免绝对贫困的代际传递。通过基本公共服务的均等化，促进人力资本积累的基本平等，是防范发生不可持续风险的最有效途径，也是政府有效发挥作用的主要方式。这既能增强经济发展的后劲，避免经济动能衰减的风险，也能促进社会平等和经济平等，防范化解社会两极化的风险。
  现代财政的重心应转到促进消费的平等化上来
  对于贫富差距的问题，常用的解决思路是立足于收入的平等化，即从收入流量入手，限高补低，通过税收调节，缩小收入差距，并通过转移支付，提高低收入人群的收入，缩小基尼系数。这种思路形成了比较普遍的看法，相当流行，并得到社会的广泛认可，但有一定局限性。现代财政若主要是围绕“结果公平”来发挥作用，经济发展的激励机制就会受到抑制，人人努力的局面就难以形成。
  在社会主义市场经济条件下，最重要的不是结果的公平，而是机会的公平，即人力资本积累的差距不能太大。如果在基本的人力资本积累方面差距很大，就会导致绝对贫困。从本质上来看，贫困是能力的贫困，贫富差距的大小实际上取决于能力的鸿沟，能力的鸿沟就是人力资本积累差距的大小，而人力资本积累差距的大小取决于消费差距的大小。
  显然，人力资本积累主要依靠个人、家庭的消费是不够的，还要靠政府提供的公共消费来支撑，从而使社会的人力资本积累水平更高，机会更加公平。这样，人人参与、人人努力就有了条件，就会形成有内生动力的人人共享机制。税收调节、转移支付是“授人以鱼”，在缩小收入差距方面短期有效，容易产生社会幻觉，但不能扭转长期趋势，而且会造成效率与公平的冲突。只有转到起点的公平、机会的公平，通过消费缩小人力资本的差距上来，“授人以渔”才能真正防范化解发展动力不足、少数人富起来那种低质量发展所导致的公共风险，才能实现效率与公平的融合。
  人力资本的积累又为创新和技术进步提供良好条件，这样一来又可以解决发展的技术含量偏低的问题，促进有高技术含量、高附加值的发展。依靠创新，环境友好的发展实际上也能够得以实现。这样，高质量发展也就有了保障。
  形成“人人参与、人人努力、人人共享”发展模式，实现社会公平和经济效率融合的最有效方式。通过提升公共服务水平、扩大公共消费不仅能扩大短期需求，稳定短期增长，更重要的是能拓展发展空间。积累人力资本，增加经济发展的新要素，同时促进机会公平，缩小能力鸿沟，发展方式与环境更加友好，财政促进高质量发展也就不会陷于空谈。
  财政以促进消费的平等化为着力点，通过人力资本积累来拓展发展空间，实际上以机制化的方式体现了以人民为中心的发展思想，也为国家治理现代化夯实了基础，这也就意味着财政转向了现代财政和完善现代财政制度。