房绍坤:深化农村集体产权制度改革的法治保障进路

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房绍坤（吉林大学理论法学研究中心、法学院教授、博士生导师，吉林大学财产法研究中心主任，教育部“长江学者”奖励计划特聘教授）

  一、引言
  随着我国经济体制改革的不断深化，农村改革也在向广度和深度发展。特别是党的十八大以来，农村改革的步伐进一步加快，中共中央、国务院提出了一系列改革措施，极大地促进了农村经济的发展，为乡村振兴战略的实施奠定了坚实的经济基础。其中，农村集体产权制度改革是继农地 “三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革、宅基地改革之后，中央提出的又一重要农村改革任务。在我国，农村集体资产量大面广、构成复杂，因欠缺法律的具体规定，实践运行中存在着许多问题。例如，在集体经营性资产的界定上，存在着归属不明的问题；在集体经营的收益上，存在着账目不清和收益分配不透明的问题；在集体成员收益分配权的保障上，存在着保障措施缺乏的问题。这些问题，已成为阻碍农村经济发展的重要因素。因此，2010年中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010年“中央一号文件”）就明确提出了 “鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”。2013年中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年“中央一号文件”）第一次将“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”作为农业农村的一项重要工作任务。党的十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对我国农村实际情况，对农村集体产权制度改革提出了具体要求。2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年“中央一号文件”）又进一步明确了农村集体产权制度改革的具体要求。2016年10月20日国务院印发了《全国农业现代规划（2016—2020年）》，提出要继续“深化农村集体产权制度改革”。在前述文件的基础上，2016年12月26日中共中央、国务院印发并实施了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《产权改革意见》），全面部署了农村集体产权制度改革工作，提出了改革的指导思想、基本原则、政策措施，明确了改革目标。
  为确保农村集体产权制度改革的稳步推进，中央决定对农村集体产权制度改革分三批进行试点，并要求到2021年底基本完成该项改革。从目前各地区的改革试点情况看，改革成果十分明显， 农村集体经济组织和农民的收入都有所增加，各试点地区也积累了很多可复制、可推广的经验。随着农村集体产权制度改革的推进，部分试点地区出台了农村集体产权制度改革方面的地方性法规，一定程度上解决了改革的法律依据问题。但从总体上讲，农村集体产权制度改革的依据更多地还停留于政策层面，缺乏全国性、系统化的法治保障，改革成果尚待法律的确认和巩固。习近平总书记在2014年2月主持召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”按照这一重要指示精神，农村集体产权制度改革必须在法治轨道上依法推进，坚持严格依法办事，妥善处理各种法律上的利益关系。对此，《产权改革意见》明确提出了农村集体产权制度改革的法治要求。笔者认为，按照《产权改革意见》的目标要求，确认、巩固和保障农村集体产权制度改革的成果应当围绕农村集体经济组织法人、农村集体资产股份化、农村集体经济组织成员资格认定及权利保障、农村集体产权流转和交易、集体产权行使与保护、农村集体资产监督管理、农村产权纠纷解决等关键环节做好法律制度表达和实施机制，建构起完备的具有中国特色农村集体产权制度改革的法治保障体系。
  二、农村集体产权制度改革法治化的法律价值指引
  农村集体产权制度改革的法治化，必须在遵循宪法及法律规定的前提下，贯彻落实中央的政策精神，紧密契合农村集体产权制度改革的发展需要，尊重法治规律，运用法治思维，体现正确的法律价值观，并将其贯穿于农村集体产权制度改革法治化的全过程。
  （一）以巩固农村集体所有制为法治底线
  在我国，集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，与全民所有制共同构成了我国社会主义经济制度的基础，具体包括农村集体所有制和城镇集体所有制两种基本形态。《中华人民共和国宪法》明确规定，农村集体所有制经济是生产资料的社会主义公有制经济，应当鼓励、指导和帮助集体经济的发展，并赋予其在社会主义经济制度中极为重要的地位。在此基础上，《产权改革意见》 指出：在农村集体产权制度改革的进程中，必须坚守农民集体所有的法律政策底线。
  集体经济的实现形式多种多样，可以通过新型农业经营主体的培育、家庭农场的建设等集体内生动力推动，也可以通过社会工商资本的引进、上级优惠政策的支持等外部多元动力推动，但集体经济的实现形式应当遵循法治路径，坚守法治底线。因为，只有坚守农村集体所有制的法治底线， 才能保证农村经济社会的和谐稳定，为集体经济发展壮大提供长久稳定的增长空间。就农村集体产权制度改革试点而言，还应当警惕集体经济发展中的实践异化，一方面，要防止部分试点单位片面追求经济增长而突破法律政策底线；另一方面，要避免股份合作制改革中的错误认识，即将集体资产折股量化理解成集体资产分割，将集体所有理解成按份共有。
  （二）以坚持市场化为法治手段
  在市场经济中，任何主体都必须按照市场经济规律的要求从事活动，充分发挥市场的作用，运用市场手段和途径来实现经济目的。通过积极引入市场化机制，推动农村集体产权资本化，能够优化集体经济组织治理机制，促使集体资产实现其市场价值，并增强集体经济发展活力，实现集体资产的保值增值。《产权改革意见》强调，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确农村集体经济组织市场主体地位；建立农村产权流转交易市场，完善市场交易规则，营造公平有序的市场环境。
  传统农村集体产权制度的重点在于维护农村集体所有制的政治功能，强调公有制的分配公平和农村社会的基本稳定，而忽视农村集体经济组织对集体财产经营管理的经济功能以及农民财产性收入持续提升的社会功能。农村集体产权制度改革应当打破这种传统观念，尤其是在集体经营性资产股份合作制改革中，更应当明确集体经营性资产的市场价值和要素活力，实现经营性资产的股份（份额）量化，并通过农村产权交易平台促进股权流转价值的最大化。这既是集体资产市场化的有效方式，也是集体资产保值增值的必由之路。实际上，市场化的法治手段已经得到部分试点单位的认可和落实。同时，市场化的法治手段也得到农民的广泛认可和支持，如在某地农村集体产权制度改革试点中，约有72. 5%的村民表示集体经济发展需要社会工商资本，98. 8%的村民表示愿意到农村产权交易平台进行交易。无论是试点地方的政策实践，还是试点地方的民众意愿，都表明市场化可以有力推动农村集体产权制度改革的进程。
  （三）以维护农民根本利益为法治目标
  纵观我国农业农村领域的改革历程，所有的实践探索无一不以实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益为目标，强调尊重农民民主权利，促进农民持续增收。《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要切实充分尊重农民意愿，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，不断提升农民的幸福感。同时，《产权改革意见》明确要求，发挥农民主体作用，确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益。在农村集体产权制度改革的进程中，应当坚持农民权利不受损害，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。
  在农村集体产权制度改革背景下，维护农民根本利益不仅仅是实现居住利益、生存利益等基础利益的有限保障，更应当是促进农民财产性收入的持续增长。为此，农村集体产权制度改革确立了“3 + 1”的关键工作模式，即以清产核资、成员认定、建立组织为基础的“3”项基础工作和以股份合作为延伸的“1”项拓展工作。其中，清产核资是所有工作得以开展和推进的前提和基础，成员认定是确保农民身份的本集体成员能够享受改革红利的必然选择，建立农村集体经济组织是凝聚集体合力的有效方式，而股份合作制改革则是在前三项工作的基础上，进一步落实农民财产性收入持续增长的改革举措。农村集体产权制度改革的各项工作都围绕着一个法治目标，即维护农民根本利益。维护农民根本利益的方式，是在清产核资、成员认定和建立农村集体经济组织的基础上，通过股份合作制改革实现农村集体资产的保值增值和农民财产性收入的持续增长。
  三、农村集体产权制度改革法治化的法权结构
  农村集体产权制度改革的法治化尽管涉及改革的全过程、每一环节，但任何工作都要抓住主要矛盾、关键领域，农村集体产权制度改革法治化也是如此。笔者认为，农村集体产权制度改革的法治化应当集中于如下主要范畴。
  （一）农村集体产权的主体范畴
  农村集体产权的主体范畴旨在明确产权归属，实现“归属清晰”的改革目标。应当说，目前农村改革的主体范畴存在概念不清、边界模糊等问题，这直接影响产权归属的确定。笔者认为，农村集体产权的主体主要包括农村集体经济组织和农村集体经济组织成员，其理由如下：
  第一，落实农村集体所有制的实现形式。农村集体产权长期为人关注的一个主要问题，是主体虚位导致的产权虚置。农村集体产权制度改革通过清产核资，明确集体资产归属，并建立新型农村集体经济组织（股份经济合作社或经济合作社），就可以实体化集体所有权的相关主体，使集体资产得到有效管理。
  第二，落实农村集体经济组织的特别法人地位。农村集体经济组织代表农民集体行使集体资产所有权，其独立法律地位和市场地位已得到法律的认定；同时，《产权改革意见》以及近3年的“中央一号文件”都反复强调农村集体经济组织在集体资产经营管理中的特殊地位以及单独立法的紧迫性和重要性，这都表明了农村集体经济组织在农业农村发展中不可或缺的主体地位。
  第三，落实农村集体经济组织成员的各项具体权利。农村集体经济组织虽然是由具体成员所组成的，但作为个体的成员只有具备独立主体地位才能取得与作为整体的农村集体经济组织平等对话的机会。为此，《产权改革意见》指出，“发挥农民主体作用”，“真正让农民成为改革的参与者和受益者”。只有成员主体地位得以确立，才能实现《产权改革意见》提出的“保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”的改革目标。
  （二）农村集体产权的对象范畴
  农村集体产权的对象范畴是指农村集体产权制度改革的目标资产，具体而言，就是股份合作制改革的资产范围是否可以超出《产权改革意见》所要求的范围。《产权改革意见》将集体资产分为三大类，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产，并在明确三类资产的改革目标的前提下，分类设计了三类资产改革的法治路径。土地、林地等资源性资产，应当通过确权登记颁证实现归属清晰的改革目标，并通过“三权分置”改革实现资源盘活、资源与资本结合和经济价值创造的改革目标；用于公共服务的非经营性资产，应当通过集体统一运行管护机制的建立健全，实现教育、科技、 文化、卫生、体育等方面的政策公益目标；而经营性资产，应当通过“确权到户和股份合作制改革”， 实现“归属清晰”和农民财产性收入持续增长的政策目标。因此，股份合作制改革的资产范围主要应当是集体经营性资产。
  但是，农村集体产权制度改革分类推进的政策设计并没有在实践中得到完全贯彻，试点实践和农民意愿呈现出股份合作制改革的资产范围泛化态势，而这种资产范围泛化是否合适，还有待实践进一步检验。就现阶段而言，笔者认为应当遵循政策设计，谨慎选择股份合作制改革的资产范围，避免资产范围的不当泛化产生的集体资产弱化、减少等问题。
  （三）农村集体产权的权能范畴
  农村集体产权的权能范畴，主要是农民对集体资产股份的权能。集体资产股份以外的其他集体资产，遵循改革分类推进的顶层设计，由其他政策予以推进，因此，其并不是本轮农村集体产权制度改革的重点。农村集体产权制度改革的核心是股份合作制改革，而股份合作制改革的重点在于遵循“赋予权利和回归权利”的逻辑主线，在经营性资产折股量化基础上扩权赋能。为此，《产权改革意见》指出，“保障农民集体资产股份权利”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权”。
  就试点实践而言，第一批国家试点的29个县全部实现农民对集体资产股份的占有、收益权能， 其中，28个县出台了集体资产股份有偿退出、继承权能保障的规定，而仅有18个县出台了集体资产股份抵押、担保权能保障的规定。应当说，在集体资产股份改革中，占有、收益权能是基础，有偿退出、继承权能是过渡，抵押、担保权能是重点。实际上，试点实践对集体资产股份权能的不同做法，反映了有偿退出、继承、抵押和担保权能实现的复杂性和困难性。但是，试点实践没有实现部分权能的现状，并不表明《产权改革意见》对权能范畴的规定有误，而是侧面印证了《产权改革意见》对改革的阶段性和未来改革方向的认识。易言之，农村集体产权的应然权能范畴包括占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权，而且还应当重点推进有偿退出、抵押、担保和继承权的实现。
  （四）农村集体产权的流转范畴
  农村集体产权的流转范畴主要涉及两个方面：一是可以流转的农村集体产权的范围；二是农村集体产权据以流转的具体方式。
2015年1月，国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》采取“原则+列举”的方式规定了农村产权的流转范围，即“法律没有限制的品种均可以入市流转交易”是原则，“农户承包经营权、林权、四荒地使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权、其他（农村建设项目招标、产业项目招商和转让等）”是具体品种。在农村集体产权改革背景下，部分农村集体经济组织对全部经营性资产进行折股量化，那么农村集体产权的流转范畴就不应当包括农村集体经营性资产，而应当是集体资产股份。易言之，农村集体产权的流转品种的具体含义和具体范围会因改革情况的不同而发生变化，但农村集体产权的流转范围确立的基本原则不会改变，基本原则可以作为判断某一品种是否可以流转的依据。
就农村集体产权的具体流转方式而言，应当依据不同品种设置不同的流转方式。就集体资产股份而言，具体流转方式应当包括转让、担保、继承等。就非集体资产股份而言，具体流转方式也有所不同。例如，农业生产设施可以采取转让、租赁、拍卖等方式流转交易，而经营性资产则需要区分所有权和使用权、土地和非土地，集体经营性建设用地使用权可以转让，但集体经营性建设用地不可转让。
  （五）农村集体产权的监管范畴
  农村集体产权的监管范畴主要涉及两个方面：一是农村集体产权的内部监管；二是农村集体产权的外部监管。内部监管和外部监管互为表里，共同构成农村集体产权的监管范畴的主要方面。
农村集体产权的内部监管可分为三个方面：第一，农村集体经济组织章程约束，章程可以限定组织机构职能、经营管理方式、重大集体资产变更规则、集体收益分配等内容；第二，农村集体经济组织内部机构监管，即内部监管部门的职责就是监管农村集体产权的经营管理，防止内部少数人控制和外来资本侵蚀；第三，农村集体经济组织成员监督，成员有知情权、参与权、表达权和监督权，有权要求定期公示财务状况和重大集体资产变更。对此，《中华人民共和国民法典》第264条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。”
  农村集体产权的外部监管主要在于两个方面。一方面，外部监管机构专门实施监督管理活动， 具体可分为两种方式：一是县级以上农业农村主管部门对农村集体产权的定期或不定期督查，二是另行设立专门的集体资产监督管理委员会，参照国有资产监管，对农村集体产权进行监管。另一方面，推动适合“政经分离”发展需求的财务、会计制度尽快出台，分别规范村民委员会和农村集体经济组织的财务、会计行为。
  四、农村集体产权制度改革法治化的主要举措
  按照上述农村集体产权制度改革法治化的法律价值指引和法权结构安排，农村集体产权制度改革法治化应重点建立和完善如下法律制度。
  （一）有关农村集体经济组织法的法律制度
  建构和完善农村集体经济组织的法人治理机制，应当以私法学中法人治理的一般原理为基础，以农村集体经济组织的法人治理机制之特别性为主线，结合我国农村集体产权制度改革地方尝试的经验与教训为实证基础，对农村集体经济组织的法人治理机制进行科学、理性的制度设计与规范表达。
  具体而言，农村集体经济组织法应当包括如下主要内容：第一，确定农村集体经济组织法的立法宗旨、立法原则等基本问题，以及农村集体经济组织作为特别法人的特别性的一般原理；第二， 划定农村集体经济组织法的适用范围，明确农村集体经济组织的主体地位，设计特别法人成立的条件和程序，明确农村集体经济组织的责任财产范围；第三，设置农村集体经济组织的内部组织机构，明确其运行规则，防范实际运行中的实践异化，如内部少数人控制、外来资本控制等；第四，设计合理的股权结构和股权管理模式，保障农村集体经济组织成员权利的有效实现；第五，建构完善的民主决议机制，探索不同于一般工商企业的表决方式，防止决议中的异化现象；第六，限定特别法人章程的基本内容，并另行公布法人章程的示范文本，防止地方政府对章程制定的过度干预。
  （二）有关农村集体经济组织成员权利的法律制度
  《产权改革意见》指出，要“形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。而治理体系的形成和维护，首先应界定权利边界，如农民集体成员权与农村集体经济组织成员权的边界，其次应明确农村集体经济组织成员权利的内涵与属性、主体与内容、行使与保障机制等。
  建立农村集体经济组织成员权利的法律制度，需要解决农村集体经济组织成员资格认定问题。对此，《产权改革意见》提出了指导意见。但是，该指导意见还很宏观，需要通过法律进一步细化，为集体成员身份提供法律依据。笔者认为，农村集体经济组织成员的认定问题直接涉及成员权利的享有和取得，必须予以高度重视。就目前各地的试点情况看，成员资格认定的标准千差万别，甚至有的地点实行“一刀切”的做法，如仅以第一轮土地承包时是否取得土地承包经营权作为成员资格的认定标准。因此，未来的法律制度设计应当坚持原则规定与特殊情形相结合，明确全国基本统一的成员资格认定标准，同时赋予各农村集体经济组织在此统一标准的基础上通过自治协商确定特殊的标准条件。
  （三）有关农村集体资产股份合作的法律制度
  农村集体资产股份合作，具体是指集体经营性资产的股份合作制改革。农村集体经营性资产的股份合作制改革是农村集体产权制度改革的重点内容，具体包括折股量化、股权设置和股权管理、特殊群体的利益保护等重点难点问题。
  折股量化是股权设置和股权管理的前提，其范围原则上以集体经营性资产为准，但未承包到户的资源性资产、四荒地、土地征收款的集体留存部分等具有经济价值、不削弱成员利益、能促进集体经济发展的集体资产，经过合法程序，也可以折股量化。在折股量化时，还应明确政府扶持资金的折股量化范围以及农村后续其他收益的折股量化方式，如土地征收或资源性资产产生的收益是否可以折股量化以及如何折股量化。在股权设置上，应主要解决集体股是否设立的问题，并明确集体股与公益金的作用；同时，鼓励各地区根据地方特色和实际需求设置相应成员股，如基本股、劳龄股（农龄股）、资金股、人才股等，以发挥股权激励的作用。在股权管理上，应坚持市场在资源配置中起决定性作用的理念，逐步放开集体资产股份流转的限制，提高流转效率和流转价格，但应当对股权流转设置一定限制，如外来资本股权比例和股权权能的限制。在特殊群体利益保障上，要注意保护外嫁女、农嫁居人员及其子女、在校大学生等特殊群体的利益，以防止利益分配失衡和利益的双重享有。
  （四）有关农村产权流转交易的法律制度
  《产权改革意见》明确提出，要“引导农村产权规范流转和交易”，同时要“根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理”。建立符合国家政策要求的农村产权流转交易法律制度，应当解决如下两个问题：
  其一，农村产权交易市场的闭锁与开放的问题。农村产权交易市场的闭锁性主要体现在改革的阶段性和农村社区特有的封闭性，而农村产权交易市场的开放性主要体现在改革的未来方向，如集体资产股份的有偿退出。从试点情况看，初步完成试点任务的单位基本都没有实现股份的有偿退出，但国家第一批试点单位已经有股份有偿退出的案例。易言之，农村产权流转交易的未来方向应当是以市场化为指引，充分激活农村产权作为市场要素的活力。
  其二，应明确农村产权交易平台的性质、功能、服务对象、交易产品等，确定不同品种的交易产品的交易规则，并构建和探索农村产权交易服务促进、监管优化的法律法规体系。在试点实践中， 农村产权交易平台主要存在公益性与营利性两种类型，但就农业弱质性的特点和农村产权的特殊性而言，政府主导、公益性方向和市场化运作的基本原则应当得到确认。同时，针对农村产权交易市场的闭锁与开放，应建构和完善农村产权交易多元解纷机制，特别是建立符合农村产权交易纠纷特点的多元化纠纷解决机制。实际上，针对农村纠纷的特殊性和复杂性，试点地区已经有所实践， 如有的地方设立了专门的农村纠纷仲裁机构。
  （五）有关农村集体资产监管的法律制度
  农村集体资产监管的法律制度是稳定改革成果、防止资产流失和农村基层贪腐的重要保障。《产权改革意见》强调“坚守法律政策底线”的基本原则，其实质就是要坚持农民集体所有不动摇和坚持农民权利不受损。要做到这一点，就必须做好农村集体资产的监管工作，而监管工作的前提在于有法可依，即农村集体资产监管的法治化。
  农村集体资产监管应实现内部监管和外部监管的统一。就试点实践而言，北京市海淀区首创农村集体资产的独立外部监管机构，强化审计职能，并将“三资”管理纳入绩效考评框架，促进了农村集体资产的有效监管；湖南省娄底市娄星区通过“互联网+监督”的平台建设，将农村集体资产信息全部公开，构建了从源头预防、制约和惩治小微腐败的风险防控体系。无论是外部监管机构还是外部监管平台，其实都在于通过内部信息公开和外部监管制约共同实现农村集体资产的有效监管。这些成功的做法，为实现农村集体资产监管的法治化提供了有益的经验。
  农村集体资产监管应实现两个账户的分离，即村民委员会和农村集体经济组织账户的分离，两个账户的分离在于落实“政经分离”的改革要求。就改革实践而言，农村集体经济组织财务的外部监管还缺乏国家层面的统一规范，现有“村账镇代管”的规定只针对村民委员会的财务管理，而 《产权改革意见》提倡“政经分离”，但却没有关于分离后的农村集体经济组织的财务管理规定。同时，村民委员会作为法律上承认的特别法人，其也应当有相应的会计制度，目前的会计科目设置、会计事项处理等还存在许多问题。因此，农村集体资产监管不仅要明晰权利归属，还要明确相应的会计制度，避免改革配套措施落实不到位引起的不利后果。
  五、结语
  农村集体产权制度改革已经取得了初步成效，但制约进一步改革的法律问题已经突显，为此有必要建立一整套符合我国国情、契合农村集体产权实际的法治保障体系。法治保障体系的建立应当坚持法律价值的高位引领，并在明确法权结构的基础上，采取具体法治举措，建立和完善农村集体经济组织的有效治理机制、农村集体经济组织成员权利、农村集体资产股份合作、农村产权流转交易和农村集体资产监管等五大方面的法律制度。以农村集体产权制度改革的法治成果，为乡村振兴战略的全面实现打下坚实的经济基础和治理基础，推动社会主义新农村的建设和城乡融合发展。