罗必良、张露:中国农业的高质量发展:本质规定与策略选择

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罗必良 张露（华南农业大学国家农业制度与发展研究院教授；华中农业大学经济管理学院副教授、华南农业大学国家农业制度与发展研究院博士后流动站研究人员）

  一、重新认识农业的重要性
  由Kuznets（1966）开创的现代经济增长理论认为，经济增长表现为人均收入增加和国民经济结构转型的工业化过程。其中，最为突出的现象是，在这一过程中，农业产值占GDP的比重和农业就业份额有不断下降的趋势。但即便如此，农业依然能够对经济增长做出四方面的贡献：一是产品贡献，包括满足人们的食物所需并保障营养健康，同时为食品加工、纺织业和烟草业等产业提供原料；二是市场贡献，农业部门和农业人口是国内消费市场的重要主体，为工业产品提供着广阔的市场空间；三是要素贡献，表现为农业生产要素如剩余农业劳动力、剩余农产品和剩余农业资本等，向非农部门的转移；四是外汇贡献，在需要引进国外先进技术和设备，但本国可供出口商品有限的情形下，调控农产品进出口成为平衡国际收支的重要策略。尽管Kuznets的经典分析得到了广泛认同，但其将国家工业化及经济增长视为根本目的，把农业作为工具性与辅助性经济部门，使得农业的重要性及更为广泛的能动性功能未能受到足够重视。
  事实上，在以经济增长为导向、以要素配置为核心构建的新古典主义经济学分析范式中，农业被视为增长函数中的一个变量。这表现为：一方面将农业定位为一个以产品或生产要素供给为主的被动产业；另一方面将农业视作一个单纯的产业部门且其作用仅局限于经济贡献，在社会经济的进一步发展中不具有任何特殊的功能（Federico，2005）。正因为如此，现代农业越来越呈现出“工业化”发展特征。尽管20世纪中叶以来，农业高产、高效的发展目标定位，以及集约化、化学化、机械化与设施化的发展路径，成功地解决了人类的饥饿问题，但却激发出更为多元的食物需求，既引发了社会对食物安全问题的担忧，也加剧了生态环境压力。对经济增长和物质利益最大化的追求将人与自然割裂开来，使处于工业社会的人们失去了在与自然的交互中本来能够获得的智慧、敬畏、惊奇、关怀与感动，以及对自然和劳动的尊崇等。事实上，随着收入水平的提高，人们的偏好和需求变得越来越多元化与精神化，绿色食品产业、观光农业、体验农业与休闲产业等的蓬勃发展，表明农业不仅具有经济价值，而且蕴含丰富的生态与人文的潜在价值。如何从“生产的农业”转变为“生命的农业”，从农业的经济功能转到农业的生态功能（维护生态多样性、稳定性与永续性）、社会功能（促进自然初心回归、农耕文明传承、生活福利改进），日益受到全社会的广泛关注（祖田修，2003）。　　　
  已有文献将农业的多功能性总结为食物功能、工业原料功能、贸易功能、经济增长功能、就业与收入功能、生态与环境功能、文化功能、旅游与休闲功能、生物能源功能甚至健康医疗功能等（陈秧分等，2019）。其中，农业的经济功能可以满足人类的生存与安全需要，农业非经济功能则能够满足人类对爱与归属感、尊重和自我实现的需求。现代化的核心是人的现代化，是不断满足人类多样化、多层次需求的演化过程。因此，农业的重要功能既包括为社会做出的食物产品贡献，也包括通过减少有毒有害要素使用和污染物排放做出的生态福利贡献；既包括通过原生农艺与乡土情境为人们提供的农耕文化体验，也包括通过景观、休闲、观光和养疗服务为人们带来的身心愉悦。
  中国是人口大国，也是农业大国。中国农业承担着不可替代的重要使命，因为其不仅要养活中国人，继续做出有保障的产品贡献，而且要贡献环境福利、健康福利、文化福利和社会福利，随着新时代背景下消费结构不断优化升级，尤其应该强化生态、康养、人文与社会等方面的功能。具言之：
  其一，生态功能。已有文献大都聚焦农业生产与生态系统的负反馈关系及其改善，即农业对生态的消极影响与修复补偿（夏秋等，2018）。但容易被忽略的是，农业不仅基于生态系统提供产品，而且具有生态系统支持功能，在固碳、保持水土、调节局部小气候、维护生物多样性等诸多方面具有重要作用。采取恰当措施正向强化农业生产的生态保育价值，亦是农业现代化的重要构件。
  其二，康养功能。在钢筋水泥构筑的城市里，拥挤的空间、快节奏的生活以及过大的工作压力，导致城市人口普遍处于亚健康状态。由此，田园景观（如花田和梯田）和休闲生活（如农家乐和休闲农庄）备受城市居民青睐（郭焕成、韩非，2010）。《全国乡村旅游发展监测报告》显示，2019上半年全国乡村旅游收入增至8600亿元（同比增加11.7%），另根据《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号），预计2020年休闲农业和农村旅游特色村会达到10万个以上，带动5000万农民转型提供乡村旅游服务并从中受益。可见，农业的康养功能及其开发，正在成为既促进经济增长又增进社会福利的重要增长点。
  其三，人文功能。中国是世界农业发源地之一，极具地域和民族个性的农耕文化，是中国优秀传统文化的璀璨之星（龙文军等，2019）。中国农耕文化所特有的“应时、取宜、守则、和谐”的价值理念，能够修正经济增长与物质至上的单极追求，重塑敬畏自然之心，继而规制自我行为（夏学禹，2010）。悠久的农耕文明积淀伴生出国人浓重的乡土情结，其中包含着可观的开发潜力。2015年中央一号文件特别强调以乡愁和乡情为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。
其四，社会功能。近年来虽然农业吸纳的就业人口数量呈下降趋势，但其仍然提供着大量的就业岗位。国家统计局的数据显示，2018年我国第一产业从业人员为20258万人，占就业人口总数的26.11%。农业是农户维持生计可持续、避免返贫甚至实现致富的重要保障，也是维系村庄网络与社会稳定的安全阀。不仅如此，因农业劳作而产生并维系的技艺与经验等，经由口头传授世代传承，不仅具有艺术价值，而且具有深刻的社会人文价值。
  二、中国农业高质量发展的本质规定
  伴随中国工业化与城镇化进程的快速推进，农业在国民经济中所占份额不断下降。但经济贡献的下降，并不意味着农业地位的降低。美国的经验表明，虽然农业对国民经济的贡献相对有限，但农业是美国获得国际话语权的重要王牌之一（吕晓英、李先德，2014）。中国是世界上人口最多的国家，尤其在逆全球化思潮不断有新的表现、贸易保护主义抬头、全球治理体系面临严峻挑战的背景下，中国的农业安全问题越发凸显。
  农业安全是一个多维的概念：第一，农产品的数量安全，决定着人们的基本生存与社会稳定，因难以替代而具有不可或缺性；第二，农产品的质量安全，决定着人们的生活质量，因维护健康而具有品质保障性；第三，农业的生态安全，决定着人们的生活品位，因保障康养而具有外部经济性。尤为重要的是，农产品特别是粮食，已不再是单纯的农产品，而是日益成为垄断性经营品、金融性产品以及国家战略性物品。因此，对于中国来说，农业安全具有全局性战略意义。
  中国不可能依靠别人来解决自己的农业安全问题。在“谁来养活中国”被深刻打上了政治烙印的背景下，中国的饭碗必须牢牢端在自己的手里，并且主要装盛中国的粮食。然而，农业安全的重要前提是农业成为一个有前景和有吸引力的行业，只有彻底颠覆其“面朝黄土背朝天”的固有落后面貌，才能激活农业领域的投资与资源注入。这就要求强化农业的功能价值，通过农业产品保障功能以外的生态、康养、人文与社会功能的多维发掘，提升农业产品和服务的附加价值。中共十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。事实表明，人们生活的幸福程度并不单纯取决于物质财富的多少，而是在很大程度上受生活信念、生活方式以及生活环境等的影响。由此，农业功能多样化就具有了重要的现实意义。概言之，中国农业不仅应该是数量保障型农业，而且还应成为质量型、福利型农业。特殊的国情与农情，决定了中国农业的高质量发展应该具有如下本质规定：
  一是保产，以土地生产率为主线的安全农业。中国已经且须继续以占全球7%的可耕地，养活占世界约五分之一的人口。不存在可供拓展的耕地资源，甚至还面临耕地的退化问题，也不存在农产品需求削减的可能性或者大规模依赖外部供给的可行性。中国的人地矛盾不仅将长期存在，且有逐步增强的趋势。为保障农产品供给，中国农业发展必须着力提高土地生产率，即增加单位耕地面积的产品产量。与此同时，物质生活条件的改善使得消费者的需求由“饱腹”升级为“营养”“天然”“有机”“美观”甚至“有趣”。因此，在保证产出数量以外，保产的另一重含义在于保证产出品质，增进单位面积耕地的高品质农产品产出率。　　　
  二是高效，以劳动生产率为主线的分工农业。伴随农业劳动力的非农转移，农业生产的劳动力短缺将成为常态，这一方面表现为农业劳动力数量不足，即农业可支配劳动力逐步减少；另一方面表现为农业劳动力素质不强，即由于较低的比较收益，农业在就业市场缺乏吸引力，导致优质人力资本不断流失。而劳动生产率不高的农业，既无法对国民经济发展做出足够的产品、市场、要素和外汇贡献，又无法实现其生态、康养、人文与社会功能；既不能保证农业从业者收入的有效增长，也无法满足城镇居民多样化的产品与功能性服务需求，还会使农业发展失去重要市场动力。所以，通过引进现代生产要素（如良种、机械装备、耕种技术等）替代劳动力，强化农业社会化服务，促进农业的专业化并深化农业分工，提升单位劳动力投入的产出效率，是高质量农业发展的重要构件。
  三是减量，以绿色化发展为主线的优质农业。首先是资源消耗的减量。农业生产具有高度的自然资源依赖性，突出表现为对土地资源和水资源的依赖，所以寻找替代资源或者提升既有资源的利用效率，维持资源可持续是农业安全的核心内容。其次是污染物排放的减量。化肥和农药等化学品的广泛使用，会引致严重的环境污染问题，如土壤板结酸化、水体富营养化和温室气体排放增加等，由此采取恰当技术措施减少农业化学品用量，增加环境友好要素的投入势在必行（张露、罗必良，2020）。概而言之，农业高质量发展需要构建起农业与生态高度和谐的共生模式，使农业成为产品供给与生态维护的重要支持系统。
  四是增收，以多业态拓展为主线的功能农业。农业的高质量发展有赖于各类农业经营主体积极的行为响应，而行为激励源于农业活动可预期的潜在收入流。显然，依托于传统的农业种养项目所形成的农产品，较低的收入弹性与有限的市场容量，决定了经营主体增收的有限性，而农业的生态、康养、人文和社会功能所衍生出的功能性产品与服务，因其较高的需求弹性而具有广阔的潜在市场空间，能够拓展各类经营主体的增收渠道。因此，让农民在获得产品性收入的同时获取更多的功能性收入，是农业高质量发展的内在动力。
  三、中国农业高质量发展的逻辑转换
  中国农业经营的现实主体是小农户。如何推动小农户和现代农业发展有机衔接，优化农业资源要素配置，促进农村一二三产业融合，实现农业高质量发展，是重要的现实课题。
  （一）对传统思维的批评
  长期以来，美国高劳动生产率和日本高土地生产率的农业发展模式，往往被视为现代化、高质量农业发展的典范。为了推进农业的高质量增长，主流文献大多关注于如何诱导小农引进现代生产要素，改造传统农业，使其与现代农业有机衔接。这遵循的显然是Schultz式的新古典主义经济学思维范式。Schultz（1964）认为，在生产要素和技术状况不变前提下，传统农业中对原有生产要素追加投资的收益率较低，因而农户难以内生出投资需求，农业领域缺乏资本投入导致传统农业发展滞后，当且仅当通过外力引入新的现代农业生产要素、打破原有低水平均衡时，传统农业才能得以改造。Hayami（1981）进一步强调了技术进步和制度变迁对农业发展的诱致性作用。Schultz思维范式在本质上表达的是一种农业生产或者农业增长的经济学，而不是农业功能的经济学。这一范式强调农业的生产效率或资源配置效率，忽视了农业的多功能性及其福利最大化；强调农民的经济理性，忽视了农民的社会理性与生态理性；强调农业外生性生产要素的引入，忽视了农户卷入分工经济的内生可能性。长期以来，关于我国农业发展的基本主张及论争，也大都是Schultz思维范式的继续。具体包括：
  第一，经营能力说。在家庭承包经营体制下，中国的小农户广泛且大量存在。由农户的小规模、自给自足特征所决定的农业形态往往被视为传统农业。Schultz（1964）将传统农业界定为“完全以农民世代使用各种生产要素为基础的农业”，并视其为一种特殊的经济均衡状态。由于农民对其所使用要素的知识是经世代传递而获得的，所以传统农业生产方式本质上是一种长期没有发生变动的生产方式，或者说是一种维持简单再生产的、长期停滞的小农经济。为此，打破这种均衡格局，诱导小农投入现代生产要素尤为重要。但是，由于小规模农户的投资激励不足，所以鼓励农地流转推进规模经营、培育新型经营主体、强化农业技术推广与生产性服务等成为基本的政策主张。显然，这些主张的共同特征依然集中于农业要素配置与生产效率的改善，农业功能及其生态福利并未受到重视。
  第二，地权稳定说。土地均分是中国土地产权的基本制度安排，起初考虑土壤肥力、灌溉条件与距离远近等诸多因素所实施的地权分配，因人地关系变动必须配合以定期或不定期的经营权调整与置换来保障土地赋权的公平性。显然，由此引发的产权界定模糊或不稳定，可能削弱地权的排他性约束，引发农户的短期投资偏好，甚至造成“公地悲剧”等集体行动困境。因此，保障地权的稳定性进而诱导农户行为预期的稳定性，成为一种重要的政策主张。然而，对于按照“生不增、死不减”原则实施的新一轮农地确权，地权稳定究竟能否促进农户的长期投资偏好，学界仍未达成一致。罗必良（2019）曾提出，地权稳定可能会激发农户的禀赋效应，即对自身所持有产权的农地产生高于实际的价值估值，这会抑制土地流转并与农地规模经营的政策目标相冲突。不仅如此，由此固化的小农经营格局，因小农户不具备长期投资的偏好或能力，将会阻滞新技术的采纳与高质量的生态经营。更为重要的是，农业的外部经济性问题，一直没有进入农地产权及其激励机制设计研究者的视野。
  第三，农地规模说。土地均分制及其调整，一方面造成了地权不稳定性问题，另一方面也产生了土地细碎化问题。这可能引发部分租金耗散与效率损失。部分文献基于美国大农业的发展经验，认为扩大农地经营规模是农业现代化的必经之路（钟甫宁、纪月清，2009）。但此后有研究进一步指出，农地经营规模并非越大越好，而是存在一定阈值；长期鼓励土地流转与集中的努力并未取得显著进展，且农地经营规模同新技术采纳间也并非纯粹的线性关系（张露、罗必良，2020）。特别地，农业的规模经营不是仅由土地要素决定，而是农地流转的交易成本、农户经营能力以及多种要素匹配的函数。不仅如此，规模经济追求的是成本最小化，但农业的多功能开发需要进一步谋求社会福利与分工收益的最大化。可见，贯穿上述主张的核心逻辑是，通过地权稳定，激活土地要素交易市场，从而实现经营权从经营能力偏弱主体向经营能力偏强主体的转移，由此实现农地规模经营，进而提升农业生产效率。其中，高质量被视为全要素生产率提高，表达的正是Schultz范式的传统思维。
  本文认为，改善农业规模经济性，必须从强调单一的土地要素转向注重多要素投入的均衡匹配、从仅仅关注生产成本拓展到同时考虑生产成本与交易成本、从关注规模经济性的成本节约转向关注分工深化的报酬递增机制（罗必良，2017）。中国农业高质量发展，应该遵循中国农业发展的本质规定，从农业生产的经济学转向农业功能的经济学，从“为增长而增长”转向“为福利而转型”的目标导向，从农业的产品生产转向农业的功能拓展，由此重构“目标—行为—组织”的发展逻辑。
  （二）目标性转换：从产品生产到生态经济福利
  综观世界农业的演进历程，农业借助外生动力实现发展的同时，也必须扎根地域生态系统特殊性以激发内生动力。单纯由城市和工业增长极带动的外生发展模式容易因忽略地域生态系统特性而造成资源与环境危机。经济增长方式正在发生革命性转变，农业发展也正在从生产主义（productivist）转型为后生产主义（post productivist）。前者基于自上而下的政策支持，通过集约化、规模化与专门化，达到产量最大化以确保粮食自给能力。后者基于自下而上的利益关联主体共同决策，通过分散化、延伸化和多元化，降低外部投入品依赖以提高生产可持续性（Wilson，2007）。国际经验表明，基于本土自然与人文生态探索契合地域特色的农业发展模式往往具有目标选择的普适性。例如，美国劳动力相对短缺，通过机械化提升劳动生产率，发展资源与资本密集型农业；日本自然资源匮乏，通过资本密集化提升土地生产率，发展精细农业；荷兰自然资源和劳动力均有限，通过科技化提升资本生产率，发展设施农业（张红宇，2017）。
  可见，农业高质量发展，需要从重视产品生产转向重视生态经济福利，即基于地域生态系统特点形成特色鲜明的农业功能区（任胜钢、袁宝龙，2016）。以长江经济带为例，上游的云南和贵州地处高原地带，以“坝子农业”著称，分布于山间盆地、河谷沿岸和山麓地带的农业种养活动，一方面形成引人入胜的农业景观，如云南元阳梯田；另一方面产出独具特色的农产品，如贵州织金竹荪和都匀毛尖，由此，上游地区农业发展的重心应为观光农业与特色农产品。中游地区的江汉平原、洞庭湖平原和鄱阳湖平原，位列全国九大商品粮基地，2018年所在省份粮食产量占我国粮食总产量的12.24%，是重要农业产区，因此，中游地区农业发展的重心为保障粮食生产，保证农业产出效率与产品安全。下游地区的江苏、浙江和上海等地，拥有我国具有重要影响力的国际城市群，为都市农业发展提供了广阔的市场容量，据此，下游地区可以在都市及其延伸地带，以先进设施设备为基础，以都市需求为导向，开展融生产、生活和生态于一体的农业生产（Zezza and Tasciotti，2010）。
  （三）行为性诱导：从分权激励到交易制度安排
  在以往的农业效率目标导向下，产权界定被认为可以通过排他性约束，改善产权主体的稳定性预期与内在激励，由此提升资源的利用效率；也可以通过产权交易激励，促进产权的流转与集中，从而改善资源的配置效率，但有两方面的问题被忽略：
  其一，并非所有要素或产品产权都可以被低成本地清晰界定。特别是生态经济福利不仅依赖于经济产品，更依赖于生态产品。而生态产品的供给往往具有公共性与外部性，由此为产权的明晰界定带来困难。无法明晰界定产权的物品或者会引发搭便车行为，或者将导致供给不足问题，由此决定了其租金耗散的必然性。并且，农业领域的诸多生态产品或服务依赖于地域的生物特性或者景观特性，从而使得产权激励隐含着高昂的交易成本（罗必良，2017）。
  其二，产品生产效率是多要素共同作用的结果。例如，农产品的生产效率是土地、劳动力、资本等多要素的函数，而非由土地要素单独决定，所以，土地产权界定并不必然诱使农户的长期投资行为或者积极的土地交易行为（钟甫宁、纪月清，2009）。农村土地确权后仍然存在的大量抛荒现象就是最直接的例证。因为对兼业或非农就业农户而言，持有土地是其抵御务工失业风险的最后屏障，由此可能不参与使用权交易；而且确权并未改变部分家庭劳动力非农转移后的农业劳动力短缺局面，难以提升土地的利用效率。
  由此观之，恰当的交易制度安排尤为重要。Barzel（2015）将产权区分为“法定权利”和“经济权利”，罗必良（2019）对应地将其阐述为“产权界定”与“产权实施”。前者（法定权利和产权界定）强调行为主体对既定资产的占有、处置和收益分配等权利，后者（经济权利和产权实施）则强调对既有资产的处置方式。契合农业经营主体特征的迂回交易，可以突破产权界定或交易面临的成本制约和行为激励困境。例如，将无形的且产权模糊的民俗文化产品化，形成特色服务产品，由此强化其产权激励及其可交易性；或者针对农业经营主体的要素禀赋特征，通过服务外包、股份合作与联合经营，实现多元生产要素的匹配与多功能的整合经营。
  （四）组织性拓展：从独立经营到卷入分工经济
  经营主体的行为能力与产品生产经营特性隐含着重要的可匹配含义（刘守英、王瑞民，2019）。例如，在小规模分散化经营格局下，单个农户几乎不可能进行规模化、多样化的农业生产活动。鉴于农业的多功能性，单个农户的生产经营模式不仅面临着规模约束、投资约束，也面临着经营能力的约束。因此，一条可能的实施路径是将农户组织起来进行农业服务的规模经营。一方面依托企业家能力，强化功能开发的外包服务，另一方面诱导农户进行专业化经营，从而卷入农业的社会化分工并使其分享分工经济，进而形成共建、共营、共享的农业生产经营体系（罗必良，2017）。
  伴随农业技术进步，农业生产环节的可分离性不断增强。如水稻种植的整地、育秧、插秧、植保、收割和秸秆处置均可作为独立的中间性服务产品而存在，从而为农业经营权的细分进而为市场化运作提供了潜在空间。一旦小农的土地经营权存在进一步细分的可能性，其内含的赢利机会就能够被企业家发现。企业家群体及服务组织的出现，一方面，通过提供作为中间性产品（服务）的“管理知识”，成为经营性主体，从而能够深化农业的知识分工并改进其经营效率；另一方面，通过提供作为中间性产品（服务）的“专业生产”，成为生产性主体，从而能够改善农业的技术分工并提升迂回生产效率（罗必良，2017）。所以，即使农户不直接使用新要素进行生产，但当这种具备企业家能力的主体为农户提供上述服务时，农户就能够以购买服务的迂回方式采纳新要素与新技术，从而达到改造传统农业的目的。
  更为重要的是，与农地规模经营所倡导的经营权流转不同，外包服务经营有助于诱导农户卷入农业横向分工（在临近地块上进行连片种植），由此引发的服务市场容量扩张与进一步的分工深化，可降低交易费用与组织成本。鉴于外包服务主体的专业知识、技术装备与市场渠道均具有资产专用性特征，由此所决定的投资锁定不仅能够避免其短期的机会主义行为，而且在竞争性服务市场不断发育的情境下，有助于增强服务契约的稳定性，激励服务主体提升要素投入质量、促进化学品减量以及改进农产品品质，进而拓展社会化服务市场，强化服务品牌经营，实现服务的规模经济。同时，外包服务与企业家能力的增强，还有助于发现功能性农业的市场机会，进而能够在连片经营的基础上进行景观改造、功能布局与多维价值开发，延伸和拓展农业产业链，从而在共建、共营、共享的经营体系中实现农业的功能性收入增加。
  四、中国农业高质量发展的路径选择
  促进农业的高质量发展，实现中国农业保产、高效、减量和增收的核心目标，不仅需要思路的调整与转换，更需要合理选择发展路径及策略，从而走向因“地”制宜、因“人”制宜、因“事”制宜的发展道路。
  （一）强化功能定位，走因“地”制宜的农业发展道路
  农业高质量发展要从有效率的经济增长，转为有效率的功能拓展，要求我们摆脱传统生产经济学的发展思维，从生态系统服务的角度来系统审视农业发展，走因地制宜的多功能农业发展道路。所谓因地制宜，关键在于农业高质量发展与地区生态系统的三方面融合：　　　
  一是同地域自然生态系统的融合，即农业发展契合当地自然资源环境特征，发挥地域资源禀赋优势并利用地域天然环境条件。例如更为契合本地土壤条件和气候条件的作物品种决策，既能够保证作物产量，又可以避免化学品过量施用可能引致的生态破坏和食品安全问题。由此，可实现现代农业发展的生态功能。
  二是同地域人文生态系统的融合，即农业发展考虑当地民俗文化及其对种养行为的影响，并结合文化特色与民俗传统开发休闲旅游与特色产品。例如在少数民族聚居地开展民俗文化村建设，不仅可以向社会传播本民族的农耕文化，而且可以规避自然条件对农业生产的限制，提升农业活动的附加价值。由此，可实现现代农业发展的康养功能和人文功能。
  三是同地域社会生态系统的融合，即农业发展结合当地社会经济需求与相关技术实力，以优先满足本地需求为重要前提。例如，居民的饮食习惯与偏好往往受本地环境影响，本地农产品更可能契合当地居民的营养和口味需求，因此传统美食与地理标志产品能够唤起人们的乡土记忆，增进乡土文化认同与自豪感。同样，返璞归真的农耕体验、贴近自然的身心放松、天人合一的乡土感悟、敬畏生灵的自然保护理念，不仅是城乡生态和食物供应链的链接扩展，也是农业新型业态的结构性延伸。由此，可以实现现代农业发展的社会功能。
  （二）靶向行为激励，走因“人”制宜的农业发展道路
  工业化与城镇化进程不断推进要素流动，使我国的农业经营格局发生重要转变。其中，传统的自给自足生存型小农户已然发生明显的分化：一类是基于家庭内部的代际分工，以青壮年劳动力的务工收入满足家庭需求，留守劳动力开展简单的农业活动，成为追求劳动价值感的生活型农户；另一类是基于家庭所拥有的较强农业劳动能力，通过土地要素交易市场或者亲缘关系，扩大土地经营面积，成为追求产量最大化的生产型农户；还有一类是基于家庭良好的经营能力，利用独特的自然条件或民俗禀赋，发展休闲农业或生态农业，成为追求农业功能拓展的功能型农户。显然，不同的农户有着不同的农业经营目标及行为特征。所谓因人制宜，强调农业高质量发展与农户经营目标的契合：
  第一，追求自给自足的生存型农户，其特点在于具有相对充裕的劳动力，因而偏好以密集的劳动投入来增加土地生产率。然而由于投资能力极为有限，所以对化肥和农药等外部要素的投入相对谨慎，偏好绿肥和农家肥等以实现对生产成本的选择性控制。所以这类农户并非是先进技术和设备推广的恰当对象，对他们的帮扶重心在于将其家庭剩余劳动力吸纳至农业社会化服务队伍，成为职业农民以谋求工资性收入来满足家庭生活需求。
  第二，追求田园舒适的生活型农户，其特点在于农业劳动力相对缺乏，无法满足高劳动强度的作业需求。但因家庭成员外出务工能够获得稳定的收入，这类农户的农业经营具有明显的副业性质。所以其较为偏好劳动力节约型的技术或者生产资料，愿意为节省人力的产品或服务支付额外的费用，因而易于鼓励其开展连片化种植，是为农业社会化服务重点关注的目标群体。
  第三，追求产量最大化的生产型农户，其特点在于通过土地转入扩大农地经营规模，以谋求农业经营的规模经济性。但受强烈的经济目标驱使，此类农户可能以牺牲环境为代价，通过多施化肥和农药避免产量风险，由此带来环境污染和食品安全问题。因此有必要调整化肥和农药减量的相关政策，改变当前普惠制的激励模式，强化生产性服务外包，有针对性地激励这类群体的减量生产行为，促使其提升农产品品质并开展绿色经营。
  第四，追求功能拓展的功能型农户，其特点在于所开展的农业经营活动，如休闲农业和绿色农业等，具有可观的附加值，以及天然的资源保护和环境友好倾向。这一群体偏好采纳资源和环境友好型技术，并能够通过较高售价弥补新技术引致的高成本，继而获得足够的利润空间保障。鉴于该群体是实现农业康养价值和人文价值的核心载体，且具有可观的就业吸纳潜力，因此有必要在信贷、用地等方面给予政策倾斜，以促进功能型农户与相关经营主体的培育，由此实现农业的生态、康养、人文和社会的多功能融合与可持续发展。
  （三）深化农业分工，走因“事”制宜的农业发展道路
  中国的农业规模经营，在基于土地经营权流转发展土地规模经营的同时，也正在谋求土地托管与服务外包等多种形式的服务规模经营。在我国主要粮食作物的生产环节中，收割机械化服务的覆盖率已经高达90%（张露、罗必良，2018），充分说明了农业社会化服务市场的广阔前景。事实上，不仅农业的生产性服务，农业的功能性服务与职业经理人市场服务也在快速扩展。所谓因事制宜，强调农业高质量发展与农业分工的密切融合：
  第一，通过农业社会化服务倒逼连片规模扩张。由于服务供应商具有生产要素采购成本优势、要素质量甄别优势和种养技术保障优势，对小农户具有充分的吸引力。然而，细碎化的农地经营现状并不符合服务的连片作业要求，因而服务供应商通常会设置卷入服务的农地规模门槛。例如江西绿能农业发展有限公司以50亩为服务外包的门槛值（罗必良，2020）。为达到该阈值要求，农户会通过土地要素市场交易转入土地，或者同周围农户保持品种一致性，由此形成连片种植。所以，农地规模经营与服务规模经营需要进行有效衔接。
  第二，通过农业社会化服务促进农业技术进步。农业高质量发展要以先进技术运用为载体，而社会化服务组织的比较优势就在于通过新技术采纳提高劳动生产率、土地生产率与价值增值率。所以，农业分工及其专业化发展，不仅依赖于农业的生产技术、加工技术，更依赖于农业的绿色减量技术、品牌与创意设计以及网络营销技术。技术的进步与分工的深化，以及由此所形成的市场容量与潜在收益空间，将不断促进农业多功能开发与技术服务市场发展。更重要的是，农业的技术受体由农户转为专业服务组织，不仅使技术采纳的门槛降低，而且使得服务市场竞争格局生成，这将不断激励各类专业服务主体强化技术创新，从而形成农业绿色、高质量发展的市场自发扩展机制。
  第三，通过农业社会化服务强化农民职业队伍建设。农业分工、外包服务与经理人市场，能够加快农业企业家群体的生成，形成代耕、代管与代营的职业化能人经营体系。其中，多样化与专业化的服务市场，将提供新的农业就业机会，使部分农地经营的退出农户转型为职业农民；农业的多功能开发与技术服务，也将培育出专业化与职业化的农业技术人才队伍。因此，农业分工的效率空间和农业功能的潜在价值将赋予农业以新的生命力，吸引“有知识、懂技术、善经营、会管理”的专业化人才，形成“懂农业、爱农村、爱农民”的职业化农民队伍。而稳定的人才队伍及其专业化支持，才是农业高质量可持续发展的基本保障。