赵秀玲：如何做好乡村协同治理、促进经济循环畅通？

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赵秀玲（中国社会科学院政治学研究所研究员）

  8月24日，习近平总书记在主持召开的经济社会领域专家座谈会上要求，“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”。而作为国民经济循环不可或缺的环节，乡村具有至关重要的地位作用。这是因为乡村社会人口众多、消费潜力巨大、经济发展空间可期。不过，如何做好乡村协同治理，以促进我国经济的循环畅通，目前还缺乏足够重视和深度研讨。
  深挖村庄治理内生动力
  如果说乡村是国民经济循环的重要和关键环节，村庄则是乡村的核心部分。因为没有村庄治理这一内生动力作支撑，整个乡村乃至全国要实现良性循环几乎是不可能的。然而，由于各种原因，目前村庄治理面临过于依赖外援的困境，内生动力明显不足。因此，如何获得村庄协同发展的优势，就变得愈加重要和急迫。
  弥补村庄集体经济短板，为乡村乃至全国经济大循环注入活力
  众所周知，自实行联产承包责任制以来，广大农民的积极性得到空前发挥，经济社会也得到快速发展，这是对集体所有制“吃大锅饭”弊端的一次重要变革。不过，也应该承认，随着个体经营的推进，一些新的问题也开始出现，并形成难以扭转的困局，村庄集体经济的薄弱即为其一。没有强大集体经济统摄的村庄治理，极易出现个人主义至上、自私自利盛行、缺乏长远可持续发展动能的现象。相反，在充分尊重个体经营自主权的前提下，有雄厚集体经济的村庄则进入优化发展的良性循环，形成令人可喜的善治状态。
  以浙江省许多村庄为例，有的集体经济规模已过亿元，此外还有不少规模在上千万、数百万者。正因为有了强大的集体经济，村庄社会才能和谐安定、乡风民俗良好、村民生活富足、生态环境优越。比如，浙江一些村强化激励机制，通过开展优秀村民特别是贤惠儿媳评选活动，提升村民道德水平，并给予获奖者精神和物质双重奖励，于是乡村善治局面得以形成。相反，在不少无集体经济支撑的省份甚至一些“空壳村”，连维持“两委”运转都困难，更不要说用雄厚资本奖励村民了。因此，要想为畅通国民经济循环贡献力量，村庄集体经济具有牵一发而动全身的引擎作用。
  充分发挥村合作社等组织的功能作用，增强村庄凝聚力
  个体经营最大的优势是自由、自主、自动、自得，但最大不足是个人性、分散化、碎片化、疏远感，不利于发挥集体合力、优化整合、互助共赢。特别是在全球化大背景下，科技发展日新月异，个体经营的劣势日渐明显。要真正发挥“一加一远大于二”的效果，从事个体经营的村民如何通过有效形式组织起来，就变得特别必要。目前，全国已有不少村庄实行各式各样的合作方式，不仅获得非常好的经济效益，更提升了积极参与、主动担责、协同管理、互帮互助的政治意识与治理能力。不过，全国更多村庄则没走出个体经营的狭小圈子，更未从合作经营受益，这就导致集体经济无力，个体经营难上台阶，公民意识和生态环境等都没有多少改观。未来，如何让个体经营的村民建立各种合作组织，整体提升经济实力和社会政治意识，是避免经济内循环发生“梗阻”的要义所在。
  值得注意的是，强调村庄协同治理，将发展集体经济和合作社等组织作为重点，并不否认个体经营的特点与优势，否则就会回到“一大二公”的集体主义老路。另外，发展集体经济与合作社等组织也要强调个性化特色，否则极易被“一窝蜂”的追风经营所害。只有在富有特色的村民个体经营基础上，充分发挥合作社等组织和集体经济的优势作用，乡村善治才能达成，从而有助于推动乡村乃至全国经济大循环的畅通无阻。
  构建乡镇内部的协同治理机制
  改革开放以来，中国乡村社会发生了历史性巨变，最突出的特点是实行村民自治和取消农业税。前者强调农民通过选举自己管理自己，后者将农民从千百年的税收中解脱出来。此后，农民在真正意义上实现自主、自力、自动、自由。不过，我们较少思考另一面，即农民在摆脱束缚后，也带来逐渐“原子化”的局限。这突出表现在村民与村民、村庄与村庄、村庄与乡镇之间关系的松弛。这一状况既不利于乡村善治，对国民经济循环也危害极大。如果说通过集体经济与合作社等组织可对村民起到凝聚作用，那么加强村与村、村与乡镇的联动，通过协同治理可打通国民经济循环的阻隔。
  关于村与村的联动治理问题
  我国实行村民自治以来，村与村的关系有越来越疏离的趋向，这不仅包括地界、产权的分明，也包括集体活动和交流合作日趋减少。这就导致自主性和主体性得以加强的同时，也形成新的问题与困境。比如，因各种利益之争导致村庄矛盾冲突加大；原来的“富有村”对嫁进或合入的村民产生歧视；人民公社时代紧密相连的邻居村，也变得“鸡犬之声相闻”，而往来变少。这一状况极不利于乡村善治，更会成为经济循环的巨大障碍。基于此，应在继续坚持村民自治、各村管好自己的情况下，突破现有的画地为牢，加强彼此的协同合作，实现双赢、共赢。在此，有地方的做法可资借鉴。例如，为改变落后贫困村局面，一些乡镇成立“强村智囊团”，让强村帮扶弱村，包括让强村为弱村把脉，提出有针对性和建设性的指导意见，提供资金、技术和智力支撑，从而达到共同发展和富裕的目的。当然，这样的探索创新还局限于个别乡镇，如在全国形成局面，那将会发生革命性变化，在提升乡村善治时，也会从根本上推进全国经济的良性循环发展。
  关于村庄与乡镇的协同治理问题
  村民自治将乡镇与村的行政关系淡化，使村获得了自主权；取消农业税再次将村与乡镇脱钩，农民再也不用为纳税和各式各样的变相交税苦恼，这是真正意义上的农民解放。但这种脱钩和解放也付出不少代价，即乡镇疏于对村庄的管理和治理，简单甚至机械理解政府职责和功能，导致乡村出现不少问题，有失职之误。其中，最突出的是，村民自治选举中违规违法现象层出不穷，村霸控选和富人治村相当普遍，不少村庄集体经济被掏空，村干部腐败现象严重，村民缺乏凝聚力和公益心，导致乡村社会失序和道德水平下降。
  尽管后来国家采取一系列措施进行调整，像村账乡管、向村里下派第一书记、让大学生担任村干部等；但村庄与乡镇的脱节以及乡村社会的“梗阻”却未得到根本解决。今后，应重建村庄与乡镇关系，即在保持村民自治前提下，加强乡镇与村庄的协同互动，充分发挥乡镇政府的领导、指导、管理、监督功能，形成二者关系的良性互动发展。
  在此，应注意以下方面：一是乡镇党委政府对村组织特别是村党组织要加强领导和监管，克服以往的听之任之、过于依赖村民自治的做法；二是乡镇党委政府加大对村务公开、财务公开、管理公开、决策公开的监管力度，力求在尊重村民自治的前提下，发挥政府功能；三是为村庄提供信息，特别是站在全国范围为村庄经济发展提供信息化服务，解决各种信息不对称和错误等问题，避免重复经营、农民工盲目外出；四是加大对村干群的培训力度，让优秀村干部和村民登台，让乡镇干部授课，将外面的专家学者请进来，创办乡镇培训学校或运用远程在线培训，全面提升广大乡镇村干群的能力水平。只有当乡村干群的现代化治理能力水平得到根本提高，农村经济、社会善治才能获得跨越式发展，使国家经济循环越来越好。
  当然，除了村庄与乡镇的良性互动，还要处理好县与乡镇村的关系，因为县级对于乡村善治具有大脑作用。这包括资源配送，也包括在政治、经济、社会、文化上提供更大平台，还包括成为乡村的智力支撑。只有当县、乡、村真正形成一体化协同共治，乡村善治才有希望，国民经济循环才能更畅通。
  创造性打破乡村跨域巨大阻隔
  就全国范围看，乡镇干部往往具有很大的地域阻隔。换言之，乡镇干部即使干得再好，也往往面临调动和晋升的“天花板”现象，即至多在乡镇间调来换去，到县里工作的机会很有限，更不要说与别的县、市、省的乡镇干部对调。这就导致乡镇干部受到强烈固定化，具有乡镇的“地域性”和“地方性”特点。从优点说，这种“固定化”有助于乡镇干部“稳定”，也让其了解一方水土和一方人，容易紧接地气；但从缺点看，它限制了乡镇干部工作的积极性和创造性，更易使其思维受到局限甚至“生锈”，不利于乡村善治和经济循环发展。因此，打破全国乡镇的区域阻隔势在必行。
  推进国家层面的区域畅通
  这可作为一项值得在全国乡镇推广的重大举措。近些年，党和国家不断实行意在打通全国各种关节的改革措施，像东部地区对口支援西部、干部下乡进村整顿软弱涣散党组织、实行不同形式的对口扶贫行动等，都是如此。特别是在此次新冠肺炎疫情防控中，让各省与湖北省武汉以外地市进行对接，产生了良好效果。这种跨区域式对接和协同具有极大的优势和便利，有力于资源配置、优势互补、并肩克难、加深友谊，彰显了中国特色社会主义制度的突出优势。基于此，全国的乡镇完全可打破现有成规，实行跨市、省的对接、联动和协同共治。
  一些省市的创新典型可为全国乡镇打破区域阻隔提供制度性借鉴。虽然在全国范围内，乡镇还很难跨越既有的“省”“市”樊篱，实现协同性发展；但是，也不乏一些探索成功的典型示范，值得我们学习效法。最典型的是上海廊下镇与浙江广陈镇建立南北两个山塘村的一体化“联合党支部”：由于两镇各有一个山塘村，两镇通过资源共享、产业共赢、人才共用、群众共融、社会共治、文化共建，形成“党建+”的乡镇治理模式。其实，全国乡镇可借鉴山塘联建协同的治理经验，以多种多样形式进行探索发展，以改变乡镇地域封闭阻隔的局面。另如浙江嘉兴平湖创建的“飞地抱团”活动，它先在平湖内实施，后在省内探索，然后是跨省实验。早在2003年，平湖就与青田县实行山湖共建，平湖工业经济发达，青田是山地经济，于是二县建立结对帮扶的互帮互助。到2017年，两县建立联席会议制度，在土地指标、供钱投资、供人管理与保障落地、招商引资和产出收益等方面进行深度融合，特别是双方互派干部和技术人员，在共同参与和协同共建上迈出坚实步伐。2018年，首个省内跨县域的“飞地”产业园项目正式启动，平湖又很快与四川九寨沟签订协议，实现了跨省的“飞地”实践。应该说，从跨村、跨乡镇到跨县、跨省域所进行乡村“飞地”探索，是乡村善治和畅通经济循环的大胆创举，今后发展空间巨大，只是在观念和方式方法上可更加多元化，以显示其独特的优势作用。
  将高科技和现代化理念与乡村善治相结合，更好推进国民经济循环畅通
  目前，科技下乡虽已在不少地方生根、开花、结果，现代理念也开始逐渐影响乡村，但离真正的科技兴农、乡村治理体系和治理能力现代化还有很大距离。今后，应将乡村生态环境建设、科技兴农、生态农业、乡村旅游、农村电商、信息化建设放在显要位置，通过快速培育现代新型农民改变农村落后面貌，以适应国内经济大循环的发展格局。以乡村“科技小院”为例，全国现有不少地方对此特别重视，有的直接将科技人员请进来，有的由大学教授带领科研团队与乡镇村一起通过项目制，大力发展乡村经济，成效显著。这一方式可行性强、收效快、协同共赢，影响深远，值得在全国进一步推广普及。还有，通过互联网平台，乡村干群既学到了先进技术，又销售了产品，还提高了田间管理能力，也提升了公民意识。另如甘肃酒泉市肃州区各乡镇通过高科技滴灌技术，以循环农业在戈壁建大棚、种蔬菜，万亩戈壁变良田，7万亩荒滩成绿洲，这为在严酷环境中建生态农业开辟了新路。
  乡村协同治理是个综合性的立体概念，也是一个现代化理念。在国内经济大循环背景下，乡村协同治理发展空间和潜能巨大，这是需要认真思考和对待的。实现乡村协同治理，需要从调动村庄内在动能开始，以大胆探索和积极进取精神，向村与村、村与镇、镇与镇拓展，实现区域联动发展，有效促进我国经济循环畅通。