闻海燕:推动田园综合体建设需防范若干问题

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闻海燕(浙江省社会科学院)

    2017年中央一号文件首次提出田园综合体的概念, 指出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益, 集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体, 通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。田园综合体为壮大农村新产业新业态、拓展农业产业链和价值链开辟了一条新的路径, 将成为推动乡村振兴战略的有力抓手。
    田园综合体建设需注意的问题
    浙江在开展田园综合体建设上做了很多探索, 各级地方政府对发展田园综合体高度重视, 表现出极强的机遇意识和紧迫感, 而且响应及时、动作快捷、强力推进, 除了已有两家获批全国首批15个国家田园综合体试点项目外, 各地市都有一个或两个重点扶持的市级或县级试点。笔者所在的团队调查显示, 由于认识偏差和体制制约, 当前推进田园综合体过程中出现了一些值得关注的苗头性问题, 需要有预见性地加以防范。
    (一) 防止行政化推动, 成为“面子工程”
   推进田园综合体建设需要充分发挥政府在规划、协调、战略引导和政策支持等方面的主导作用, 在这些重要领域, 政府具有不可替代的作用。但是, 政府的作用边界不是无所不能的, 政府不能凭借所掌控资源的优势和垄断权力通过层层下指标、行政命令式方式强行推进, 不能以损害乡村发展中的市场机制和要素配置市场化为代价来推进。应该在当地的原有基础上, 科学谋划、深入论证, 切合实际、特色鲜明, 防止过度追求高大上的景观再造和短平快的经济利益, 变成地方政府的面子工程。
    目前, 农村的基础设施及产业化建设还没有形成固定投融资模式。田园综合体试点主要将财政资金作为引导扶持之用, 再通过招商引资来满足资金需求。但是, 从投资量看, 政府财政资金占比较大, 特别是地方财政配套资金数目很大。一方面, 地方财政负担加重, 另一方面, 由政府高强度的政策支持和公共资源配置倾斜而打造的综合体项目可复制性不强, 不利于政策资源的平衡分配, 更不利于农村综合体项目及农村的长效管理。
    (二) 防止建设无产业支撑、无特质、无品牌的“三无”综合体
    田园综合体集循环农业、创意农业、农事体验于一体, 要在发展循环农业的基础上, 增加创意农业、农事体验功能的开发。通过田园综合体建设, 把生态资源转化为生态产品, 把美丽乡村转化为文化产品, 把绿水青山转化为金山银山。田园综合体通过农业生产将产业、生态、文化进行深度融合, 做到产业优势明显, 各美其美, 防止一个模式、一张面孔。田园综合体建设切忌走向单纯的旅游开发、变相的房地产开发, 偏离农业主线。如果没有特色产业支撑, 没有“一村一品”特质化发展及品牌化经营, 而仅仅走“花海+小火车”式的乡村旅游模式终将导致同构化加剧, 引发市场风险。同时田园综合体所依托的农业自然资源和人文资源逐渐消失, 只凭借单一的娱乐产业发展, 田园综合体必然是不可持续的。
    (三) 防止抛开原住民, 出现“政府和资本方在干、农民在看”的局面
    2017年中央一号文件明确提出, 田园综合体的建设要以农民合作社为主要载体, 让农民充分参与和受益。田园综合体的功能综合性决定了一般是多主体开发的。多主体是田园综合体的显著特征。近年来的农业开发中, 尤其是在土地流转和新型经营主体建设中, 各地重企业轻合作社的倾向一直存在, 这些做法在一定程度上忽视了农民的利益。由于未能建立与农民紧密联系的利益机制, 特别是由于农民未能以项目建设主体身份参与其中, 导致项目推进过程中“政府和资本方在干, 农民在看”, 未能得到当地农民的全力支持, 对田园综合体的长远发展十分不利。农民参与的积极性和主动性, 有利于田园综合体项目的顺利推进。从长远看, 能否真正保证农民的主体地位, 是田园综合体开发建设能否成功的关键。
    (四) 防止“大而全”, 忽视乡村文化的保护
    尽管政策鼓励建设涵盖农业、旅游、文化、生产生活、田园社区于一体、一二三产业融合的田园综合体, 很多项目规划中也涵盖了农业生产、农事体验、文化娱乐、休闲度假等, 兼顾到了项目自身的系统性。但从省内外成功实践看, 田园综合体项目的起步发展都是在主导农业产业发展基础上, 逐渐向横向拓展农业多功能、纵向延伸产业链, 以市场为主体融合区域资源统筹发展, 形成鲜明的地域特色、文化特色和农业特色。例如, 绍兴柯桥“花香漓渚”田园综合体是在具有悠久历史的兰花栽培及兰花贸易基础上, 通过建设千亩花市、千亩花苑、千亩花田, 横向拓展农业多功能, 纵向延伸产业链。逐步实现“美丽经济、田园生态、乡愁人文”的一体发展。政府在制定规划的时候要因地制宜, 根据当地产业特点、乡村生态环境和自然资源、文化资源, 体现不同区域乡村的风貌特征, 防止“大而全”。
    (五) 防止以田园综合体之名进行农地圈占, 造成农地挪用或闲置
    随着田园综合体第二、三产业用地需求增加, 把乡村土地作为资产运用的意识增强, 产业的逐利行为有可能造成农地圈占, 可能会造成生态环境破坏、公用资源浪费等现象发生。因此, 在田园综合体建设中要防止以田园综合体之名圈占农地, 造成农地的闲置浪费。
    推动田园综合体健康发展的对策建议
    推动田园综合体与美丽乡村建设有机结合, 实现特质化发展。田园生产、田园生活和田园景观是田园综合体的核心。因此, 一是要大力实施品牌战略, 加强农产品质量管理, 探索田园综合体农产品有机认证, 打造具有地方特色的田园综合体区域品牌、公共品牌, 推动原产地地理标志管理。二是与美丽乡村建设有机结合。以现有乡村为基础, 充分利用美丽乡村建设成果, 盘活农村资源, 积极引导田园综合体与村落景区创建融合, 使两者相互依托, 相互促进。建设便捷多样的交通网络、发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地, 有效推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。“把农村建设得更像农村, 把田园建设得更像田园”, 既增加原住民的幸福感, 也能吸引游客和新居民。三是要因地制宜, 根据不同类型确立其适宜的发展模式, 注重突出地域特色和差异化发展。在田园综合体规模上, 既要鼓励发展“大而优”, 也要鼓励发展“小而美”。要注重对田园综合体的时序及节奏的宏观控制, 不急于求成, 确保其在乡村振兴中能够稳健有序发展, 真正成长为具有稳定带动性和辐射力的新的产业平台支撑。
    建立以股权为纽带的经济综合体和利益共同体, 形成政府、企业、农民共建共商共享。例如, 浙江首批国家级试点绍兴柯桥花香漓渚田园综合体成立了由镇村控股、区旅发集团和区供销社等国资 (集体) 企业参股的花香漓渚田园综合体发展公司。公司注册资本6000万元, 其中, 镇属集体企业——绍兴柯桥漓渚新农村建设开发有限公司出资1500万元, 占股25%, 试点范围内棠棣村等6个村级股份经济合作社各出资300万元, 每村占股5%, 合计出资1800万元, 合计占股30%, 区旅发集体出资1350万元, 占股22.5%, 区供销社 (绍兴润众资产) 出资1350万元, 占股22.5%。镇村两级在“花香漓渚”综合体发展中占主导地位, 为村级集体和村民从中长期受益提供保障。安吉田园鲁家综合体采取公司+村集体+家庭农场 (农户) 模式, 建立了企业、集体、农户三方共建共享的利益共同体, 真正做到企业、合作组织有长远效益, 村集体享有股份收益, 村民不仅参与综合体建设, 还能享受田园综合体带来的各种潜在收益, 既有分红收益, 还有产业收益, 实现多方共建共赢, 共享发展成果。
    分类精准培育各类人才。人才短缺是当前田园综合体建设普遍面临的问题。田园综合体所需人才从行业类别上可以分为新型职业农民、新产业新业态的经营管理者以及创意设计、营销人才等。要分类精准制定人才培育政策。一是以优惠政策及项目支持形式吸引领军人才, 制定配套的优惠政策, 引导投资现代生态农业园区建设、农业社会化服务体系建设、农村产业融合发展, 使其成为引领现代农业发展的新型经营主体。把新农人列入新型农业经营体系的培育计划, 允许他们承担政府相关生态农业项目及产业融合项目, 让其享受到针对家庭农场、农民合作社等新型经营主体的政策优惠等。二是搭建青年创业发展平台, 建立起一套符合农业、农村特点的职业认证体系, 让符合这些规范与条件的青年农民, 获得应有的职业荣誉。
    提高政府补助资金的使用效率。一是整合政府部门项目资金, 完善基础设施建设。整合财政部门农业综合开发、农办系统美丽乡村建设、交通部门农村公路建设、水利部门小流域治理与水土保持、林业部门林业建设的各项资金, 通过项目整合和资金整合, 完善项目区基础设施。二是提高资金使用监管效率。提高资金申请及项目招投标的审批效率, 推动监管方式创新, 推动监管重心由事前向事中事后转移。