樊鹏：高效能治理中的新问题、新挑战、新路径

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樊鹏（中国社会科学院政治学研究所当代中国政治研究室主任、研究员）

  2020年5月22日，习近平总书记参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时，特别提出“高效能治理”概念，强调要有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策。为纠正治理领域的深层次问题、深化治理领域的系统改革，提出了新的目标要求和重要遵循。
  与高效能治理要求相比，地方实践还存在一些深层次问题
  当前，我国仍然面临繁重艰巨的发展任务和治理挑战，国家治理的策略方式面临深刻调整，需要结合防范化解重大风险需要和高质量发展要求，进一步优化治理方式、提高治理效能，在应对危机和国家治理中掌握工作主动权、打好发展主动仗。但是相对于形势与任务，治理还存在一些深层次问题，突出反映在现行治理体系运行成本过高，个别地区个别领域的改革用力过猛代价过大，四面出击、精力分散现象比较严重，治理缺乏必要的层次性、灵活性等问题上，与高效能治理的要求还有较大距离。具体来说这些问题包括：
  不计成本搞改革，忽视政策的时机与条件。全面深化改革代表着“单打独斗”的改革时代已经结束，到了综合改革的阶段，综合改革就是要整体规划，系统设计、统筹推进。加强顶层设计和统筹改革无疑是落实综合改革、实现高效能治理的重要方式和手段，然而任何改革都需要前提条件、政策时机和制度成本，在有些地区和个别领域的改革中，出现了不顾条件和时机，以发展为名不计成本推行改革的情况。一方面的表现是政策出台比较草率，缺乏充分论证，缺乏科学支撑，或带来政策夭折，或触发社会风险。另一方面，表现为步伐过快过急，一味追求“大而全”，四面出击，政策层出不穷，应接不暇。一些政策有条件的要上，没有条件的也要上，不仅忽视了地区差异容易陷入“一刀切”，而且漠视政策执行的资源和条件，严重超出地方执行能力和行政承载能力，反而容易滋生官僚主义和形式主义，甚至造成部署空转、体制空耗的吊诡局面。
  单纯追求“全覆盖”，忽视发展的层次性与多样性。全面深化改革是全局性、系统性的改革，但是并不意味着用一张图纸、一个样板和一套工作方式套用所有领域、解决所有问题，这是对全面深化改革的误解。在部分地区和部分领域的治理实践中，“全覆盖”变成了用完成规定动作换取漂亮数字的代名词。单纯追求全覆盖，一个突出问题是有意无意忽视了发展的层次性和治理的多样性需求，近年来一些地方在推行环境保护政策以及在统筹推进村庄规划、优化村庄布局过程中，由于片面追求政策全覆盖，忽视区域发展层次性和政策实施条件，忽视调查研究和群众意见，造成工作统筹衔接断裂以及侵害群众利益等问题。单纯追求全覆盖的另一个突出问题是追求“面上”工作，而忽视了治理的因地制宜和深耕细作，带来低质量的全覆盖。例如针对特大都市社会管理的微观界面和城乡社区等治理末梢，除了资源配置不充分、不均衡、不科学的问题外，也暴露出治理的专业化、精细化和智能化程度不高等问题。
  过度强调刚性执行，忽视治理的灵活性与机动性。制度执行力是一个国家治理能力和治理水平的重要体现，是制度优势转化为治理效能的关键因素。各级各类机构和广大干部是全面深化改革坚定有力的制度执行者，强化制度意识，增强制度执行力已经成为深入人心的主基调。然而在实践中，一些地区和一些机构把制度执行力简单等同于刚性执行，把治理能力简单等同于事件处置能力和舆情“灭火”能力。从当下一些地方治理实践来看，治理体系运行高度仰赖行政机关和行政手段，而后者的核心特征是按照功能划分的分立职责体系，往往容易忽视整体性问题或规避全局性责任。尤其是针对重点任务、重大危机，有限的时间、空间和资源压力下，需要快速回应治理挑战与考验，层层压实责任变成了层层加码，强化责任落实变成了顶格管理、极限施压，使权力末梢丧失了治理的灵活性与治理的机动性。由于治理过程缺乏必要的停顿、延缓、辨别与互动，往往会暂时掩盖问题，或看似已经控制的局部风险加速外溢形成系统性风险，或制造更多新问题。
  过分依赖“高位推动”，忽视治理的联动性与协商性。全面深化改革是一场深刻的利益关系调整，高位推动是在改革中加强利益协调、克服部门主义、强化政策落实的重要方式，但是在一些地区和一些领域的改革中，由于时间紧、任务重，涉及的部门多，任务敏感，增强了政策主导部门快马加鞭上项目的意愿，从而也弱化了同其他各部门各方面的系统联动与协商磨合，结果不仅影响了治理的效能，也损害了改革的威信。究其原因，过分强调高位推动的背后，要么是犯了唯心主义的错误，片面强调理念优先，要么是部门主义作祟，高举“尚方宝剑”实际强化部门职权。历史经验显示，改革要“十个手指弹钢琴”，不能顾此失彼，厚此薄彼，全面深化改革更是需要多要素联动，这是由改革的复杂性和全局性所决定的。只有在充分协商磨合基础上的决策，才能避免颠覆性错误，才能保障政策实施环节获得各方面广泛支持、相互补台。
  缺乏多中心思维，忽视治理的合作性与协同性。全面深化改革是带有自我革命性质的深刻变革，要对不能适应发展要求的陈旧权力运行方式和治理方式进行彻底改革。在互联网和新一轮技术革命影响下，一方面，经济和社会结构加速变革，社会已经逐步演变成一个广泛延伸超越传统组织边界概念的松散耦合的开放系统，相较于一种新的社会组织形态和系统特征，传统治理模式往往是刚性、被动和因循的，会消耗过高无效成本。另一方面，在一些重大战略的落实和重大危机的处置中，资源、信息、人力、机构的分布式部署，决定了治理必然需要依赖党政军群以及广泛的市场、社会力量和技术资源的配合、衔接。但是在一些治理实践中，面对复杂的社会系统和市场生态，往往以单中心思维指令式治理替代风险和利益的共享机制，从而也消除了广泛合作的空间和契机；面对复杂性的危机问题，往往忽视分布式的技术资源和智力资源，容易产生费力不讨好的结果。在重大危机处置过程中，是否重视分布式技术资源的支持与合作，往往成为区分不同地区之间高效能治理和低效能治理的关键因素。
  实现高效能治理和高质量发展，需要针对新形势与新任务对治理理念和方式进行深刻调整
  习近平总书记指出：“我们提出的国家制度和国家治理体系建设的目标必须随着实践发展而与时俱进，既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封。”世异则事异，事异则备变，高效能治理需要结合高质量发展要求，针对新新形势与新任务，对治理理念和方式进行深刻调整。
  坚持“惠而不费”“威而不猛”理念，善用传统政治文化精髓搞治理。高效能治理的关键不是效率，而是效能，效能必须兼顾效率与成本，牢固树立治理的成本意识，清晰意识到任何改革都是有成本的。习近平总书记指出：“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”中国传统文化讲究“大道至简”“惠而不费”“威而不猛”的哲学，孔子告诫君子要给百姓以恩惠而自己却尽量耗费，要在施政中展示威严但并不表露权力凶猛的一面。从传统治理实践来看，中国的历史传统往往善于在国家财税汲取能力不高的情况下，以较低的政治成本和社会成本解决广泛的治理问题。这些哲学思想和治理传统，对于思考高效能治理的概念、克服治理实践中的弊端具有重要启迪意义。
  避免“四面出击”，集中优势力量落实重大部署致力攻坚破难。任何改革和治理都要有战略重点、优先顺序和主攻方向，如果政策设计过于繁重复杂，层层加码后落到基层，必然带来“多任务”管理体系的通病，即在时间、人力和资源相对有限的条件下，执行层无暇聚焦核心力量、落实核心任务，多任务管理变成了胡乱应付，最终造成改革部署难以落实。历史经验显示，越有发展压力，越要保持改革定力，越要树立制度成本和资源成本意识，在治理中要避免四面出击，避免眉毛胡子一把抓。1950年6月，新中国成立初期，针对当时外部帝国主义封锁、内部阶级斗争加剧以及各方面困难日趋显现的情况，毛泽东同志在党的七届三中全会上提出了“不要四面出击”的战略方针，他提出，面对复杂形势不能目标太多、树敌太多，必须在一个方面有所让步，有所缓和，以便于集中力量向另一个方面进攻。针对当时社会领域的改革，毛泽东同志提出改革不能急躁，条件不成熟不能改革的策略。这一方针为当时实现国家财政经济状况基本好转，稳定社会大局发挥了重要作用。事实上，在今天一些地区的改革中，就很好地坚持了这样的方针策略，以脱贫工作为例，2020年是打赢脱贫攻坚战收官之年，一些地区贯彻落实党中央部署，集中优势力量一鼓作气、攻坚克难，确保全面完成脱贫目标任务。
  重视协商共治，围绕治理难题最大限度凝聚共识、汇聚力量。新时期发挥集中力量办大事的制度优势，同急需调动更广泛的政治积极性和社会积极性，形成了一对内在矛盾，需要深刻把握发展的节奏。高效能治理下，制度威力和制度效能要得到充分发挥，必须依靠各级各类机构和广大干部的主观能动性和积极性，好的政策要落实，首先需要人们理解制度、尊重制度，自觉在制度框架内做事，需要创造制度实施的前提条件，并能够根据不同条件和时机因地制宜采用适宜的执行方式，改革的整体性革命性和复杂性联动性，要求最大限度凝聚共识、汇聚力量。针对治理领域出现的碎片化、割裂化、条块化等短期行为，以及各领域改革中不配套不协调、各方面改革措施相互牵扯相互抵触等问题，除了加强机构设置和制度运行的顶层设计和整体谋划外，还需要鼓励体制内部横向、纵向各级各类机构之间沟通协调会商机制的完善，通过激活内生信任，提升改革的系统性、整体性、协同性。
  立足国情世情，尊重发展的差异性与层次性需求。当前我国的工业化、城镇化和市场化得到不断发展和深入推进，但是发展的不充分、不均衡等问题依然显著，发展的差异性格局和治理的层次性需求将长期存在。即将到来的“十四五”时期是我国实现第二个百年奋斗目标的重要时期，我国国家治理将不仅担负发展中国家普遍面临的继续推动工业化和高质量城镇化发展的任务，而且要面对较充分的工业化和城镇化之后的治理挑战，包括推动经济向更高质量发展的任务，破解特大城市治理难的任务，以及协调不同性质、不同主体和不同层次利益关系的任务等。高效能治理是对治理的科学规划和分类基础上的治理，2020年疫情之后政府将“保就业”“保民生”作为工作的重中之重，就体现了对发展阶段性的尊重，反映了治理的层次性要求。与此同时，针对那些工业化城镇化比较充分、收入较高的地区，人民群众对美好生活的需要不断提高，不仅期待更高的治理效率，而且对于治理的形式和公共产品供给多样性提出了更新更高的要求。
  适度增强“弱中心”思维，培育软性权力特征的治理系统。面对高度异质化的治理空间和高度复杂性的治理任务，高效能治理需要更多具有“软性”权力特征的治理主体和治理系统的参与，国家治理的“软件”系统支撑的问题成为国家治理的核心任务。“软件”系统的核心是去中心化或弱中心化管理，是资源的智能化配置与分布式管理，大幅度压缩管理层并降低行政和制度运行成本，是可以预期的未来发展趋势。以此次疫情为例，新技术企业大规模参与疫情防控，是我国应对突发性公共卫生事件的现象级事件，未来关系国计民生的各项公共数据管理将加速从封闭逐步过渡到有效开放，完全中心化决策将逐步释放给技术企业参与的弱中心管理体系，将进一步加剧人力、资本和技术的分布式管理，从而弱化政府直接参与管理和监管的能力。新兴技术群体已经成为危机管理和公共治理的重要主体，未来更多政府公共行为将同新技术企业的运营和支持密不可分，高效能治理无法脱离技术群体的广泛深度参与和支持。与此同时，也需要及时启动新技术主体协同国家治理的顶层设计与相关规划，加速推进数字化政府建设，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行公共治理的制度规则，有效加强监管。