陈振明、李德国：以高效能治理引领公共服务高质量发展

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陈振明 李德国（厦门大学公共政策研究院教授、院长，教育部长江学者特聘教授；厦门大学公共服务质量研究中心副主任）

  2018年，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时指出，“加快建设内陆开放高地、山清水秀美丽之地，努力推动高质量发展、创造高品质生活”。2020年，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时强调，“要研究谋划中长期战略任务和战略布局，有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗”。习近平总书记的一系列重要论述，提出了高效能治理、高质量发展以及高品质生活三大战略目标。新时代，我们应以新的战略思维理解三者之间的关系，以高效能治理为引领，开创社会主义现代化建设新局面。
  公共服务高质量发展是“高质量发展”与“高品质民生”的战略聚集
  对美好生活的追求，贯穿于整个人类社会发展史。在2000多年前，亚里士多德就论证了城邦与美德、正义、优良生活之间的关系。在他看来，“政治团体的存在并不由于社会生活，而是为了美善的行为”。而中国人追求的美好生活，则是“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”。
  在党的十九大报告中，习近平总书记重新界定了新时代的社会主要矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从“物质文化需要”到“美好生活需要”，从“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”，既是对40多年来改革发展历程的深刻总结，也是对新时代中国发展方向的精准定位。美好生活需要以物质文化产品的不断丰富为基础，更需要以公平而有质量的公共服务体系作为保障。
  经济高质量发展能够创造更多的物质财富和精神财富，公共服务高质量发展能够让人民在不断共享改革发展成果中生活得更加美好，两者是相辅相成、相互促进的关系。一方面，公共服务是供给侧结构性改革的重要领域，是我国解决经济社会发展主要矛盾的重要方面。公共服务产业是服务业的重要组成部分，包含教育、医疗、住房、文化、旅游、养老、体育等。而这些产业都是关乎广大人民群众获得感、幸福感和安全感的民生产业、惠民产业。另一方面，创造高品质生活需要形成相应的高质量公共服务体系，使人民群众共享改革发展成果，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶中体验到更加充实、更有保障、更可持续的获得感、幸福感、安全感。高品质民生与“生活质量”这一概念密切相关。生活质量是指能够在身体与心理状况、生活自主性、家庭、教育、财富、就业、住房、社会关系等诸多方面拥有良好的体验，并较好地实现人生预期目标。要提升生活质量，公共服务必须达到一定的水准，能够满足人民不断提升的需求。例如，创造更好的教育条件，提供具有更高性价比的医疗服务，实现充分的老年人权益保障，等等。
  公共服务高质量发展是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。日本著名管理学家大前研一认为，当今世界正经历一场巨大变化，即“品质国家”崛起。所谓“品质国家”，即把世界的繁荣当作本国繁荣的本质，以富有魅力的经营环境和生活环境吸引跨国公司、资金、富裕阶层、研究者、留学生等。国家不仅仅是当代民族主义理论家本尼迪克特·安德森所谓的“想象的共同体”，更是真实的、可见的日常生活。在某种程度上甚至可以说，人们是通过政府大楼、地铁、邮局、学校、医院、养老院等日常公共服务机构来观察国家、感受国家并认同国家的。
  在这个意义上，公共服务构成了国家的基础性权力，公共服务高质量发展是推动国家现代化的关键性力量。例如，英国演变成近现代国家既得益于制度变迁，也得益于公共服务的发展进步。1700—1830年，英国道路交通的效率提高了近两倍，运河的航运能力也提高了近两倍，率先开启了时间标准化的先河，实施了济贫法，建立了税收资助的贫困救助体系。
  公共服务高质量发展需要以高效能治理为引擎
  当经济发展到一定程度后，能否承担更多的社会职能，是一个国家能否顺利跨过“中等收入陷阱”的关键因素之一。在当今世界，拥有良好的工作条件以及不断改进的生活条件等，是《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》等国际公约所界定的人的基本权利，也是各国政府追求的重要目标。然而，这些权利的实现，离不开一个高效的政府。举例而言，20世纪30年代，美国能够较为顺利地度过大萧条，与时任美国总统罗斯福大力扩展和改革新项目和机构的范围有密切关系。其仅在1933年就创立了不少于五个机构（包括民用工程署、平民保育团、联邦紧急救济署、公共工程管理局、田纳西河流域管理局）来为人们提供工作。然而，今天的美国却面临着治理能力不足的严峻挑战。“20%的美国儿童仍然生活在贫困中——这是世界上工业化国家的最高比例；数百万的美国年轻人受教育不足；数百万美国人失业；数百万美国人吃不饱；数百万美国人缺少医疗保障。”当前，在新冠肺炎疫情的冲击下，美国由于应对不力成为全球疫情最为严重的国家之一，原有的贫富分化、种族冲突等矛盾和问题更加严重，凸显了美国政府的治理赤字。
  习近平总书记关于高效能治理的重要论述，既是对中华人民共和国成立以后，特别是改革开放以来，我国综合国力显著增强、各方面建设取得伟大成就的经验总结，也为推动公共服务高质量发展指明了方向、提供了遵循。习近平总书记提出并强调的“提高政府效率和效能”“释放积极效能”“提升国家创新体系整体效能”“推进以效能为核心的军事管理革命”等关于效能建设的系列重要思想和论述，进一步丰富了治国理政效能思想的理论与实践。
  高效能治理对公共服务高质量发展具有引擎与引领作用。第一，高效能治理是公共服务供给体系进行自我审视和系统变革的新基准。当前，人类已经迈进高风险社会，频频发生的灰犀牛事件和黑天鹅事件，对公共服务供给体系的效能提出了前所未有的挑战。回应事件的机会窗口一旦失去就难以再现，负面影响将迅速放大和增强。因此，公共服务体系需要更加敏锐，以便及时地捕捉来自各方面的信号，以有效的方式应对不断变化的公共需求。例如，疫情过后，公共服务供给体系处于不确定性更高的社会环境之中，因此需要一种更加高效的管理方式，不断超越信息层级和信息烟囱，定期审视政策和程序，形成敏捷反应的文化氛围。
  第二，高效能治理为公共服务高质量发展提供了一系列制度、机制和工具。高效能治理不仅是一种管理理念、思想、理论和目标，也是一种管理实践、制度、机制和工具。“马上就办”“精细化管理”“全周期管理”等一系列关于高效能治理的制度、机制和工具，是推动公共服务供给侧结构性改革的重要抓手。目前，我国政府全面正确履行公共职能的某些体制机制性障碍仍然存在，关系人民群众切身利益的公共服务不平衡不充分发展问题依然突出，因此迫切需要开展供给侧结构性改革，从产品供给、技术供给、制度供给等多个层面推动公共服务质量变革。只有以高效能治理为抓手，才能把收入分配、社会保障、医疗卫生等方面的制度建设转化为使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续的治理效能。
  第三，高效能治理是公共服务高质量发展的技术指引。高效能治理既是制度创新，也是科技革命。大数据、物联网、5G、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术的快速发展，为高效能治理创造了全新的渠道和实现场景。“一网通办”“市民云”“政务通”等一系列政务服务平台，以协同整合的方式为民众和企业提供了“极简化”的公共服务，有效降低了政府的治理成本，可以说是高效能治理的最佳实践。在信息化时代，公共服务模式出现了新的特点，如根据市民的需求重组政府，提供更加具有选择性的服务；提供中立的信息帮助市民作出决策；注重政府与市民之间的交流，允许市民通过各种设备随时随地地完成政府交易；等等。整合了新一代信息技术的高效能治理体系，将是公共服务高质量发展的核心动力之一。
  以战略思维部署具有牵引性的公共服务高质量发展规划
  建设服务型政府是国家治理现代化的重要标志。进入21世纪以来，我国将公共服务发展纳入国家战略层面加以推动。“十一五”规划首次在国家战略中提出了基本公共服务；“十二五”规划提出把基本公共服务作为公共产品向全民提供；“十三五”期间，对作为国家战略的基本公共服务均等化进行了全面实践。进入新时代，推动公共服务高质量发展成为社会发展领域的新命题、新战略。一方面，人们对公共服务的要求已经从“有没有”转向了“好不好”，对美好生活有了更多的期待；另一方面，高质量公共服务已然成为发展不平衡不充分的典型领域之一，迫切需要形成新的发展战略来对这一问题进行系统性解决。
  第一，以高效能治理为新基准，研究谋划公共服务高质量发展的中长期发展战略。要从疫情之后的风险特质、社会需求特征出发，通过环境分析、资源分析、风险分析等手段及时总结现有公共服务体系的经验、优势以及薄弱环节。要以高效能治理为新基准，不断捕捉风险信号，判断公共服务的运行体系是否具备足够的韧性、敏捷性，从而化解经济社会发展过程中的一些系统性、结构性风险。通过加强公共服务之间的联合战略规划，将社区服务、社会服务和政府服务高效地连接起来，组建公共部门、市场部门和志愿部门的战略合作网络。
  第二，以高效能治理为新管理体系，推动公共服务高质量发展战略规划的落地实施。当前，我国已经有多个城市提出了创建高质量公共服务体系的发展目标。例如，深圳将“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”作为建设中国特色社会主义先行示范区的重要内容；上海市把高质量发展和高品质生活作为实施《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的根本落脚点；成都市提出了建设高品质生活宜居地的新战略定位。推动公共服务高质量发展战略规划的落地实施，需要系统整合“全周期管理”“精细化管理”“战略绩效管理”“第三方评估”“政策督察”“全面质量管理”等高效能治理机制、手段以及工具，使发展战略能够保持持续性和一致性，形成原则性和灵活性之间的平衡。
  第三，以高效能治理为技术平台，推动“新基建”与“软基建”的战略对接。2020年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议，提出要“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。公共服务高质量发展对应的是“软基础设施”，即医疗、公共卫生、教育、公共住房、养老院、交通枢纽、旅游景区等公共服务的投资。“新基建”与“软基建”并非相互排斥，完全可以有效对接，形成互补局面。公共服务场所的不断完善，需要充分利用建立在“新基建”基础上的高效能治理技术平台，进行智慧化、便利化、人性化的设计与改造；要积极推动交通、医疗、通信、能源等领域的基础设施智能化、数字化，构建高速、互联、整合的智慧化基础设施网络，支撑都市圈、城市群公共服务的共建共享；瞄准公共卫生、物资储备、人居环境等方面的短板，把各项战略性的公共服务纳入智慧城市建设体系；把高效能治理所涵盖的制度创新和技术创新有机统一起来，通过区块链的信任保障机制，推动公共服务体制机制变革。