推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的系统方案

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  01、高质量脱贫：内涵、意义和路径
  1、高质量脱贫的内涵
  首先，高质量脱贫意味着不仅要注重脱贫的效果，更要注重扶贫的效能。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。因此，打好脱贫攻坚战对确保如期实现全面建成小康社会奋斗目标具有十分重要的意义。实现高质量脱贫，不仅要如期实现2020年全面消除绝对贫困的目标，而且要做到扶贫的政策措施更加精准和高效，保证脱贫的效果具有长期稳定性。
  其次，高质量脱贫蕴含丰富内涵。高质量脱贫要求聚焦突出问题，解决薄弱环节问题，坚决攻克深度贫困堡垒，着力补齐贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全等短板，确保农村贫困人口全部脱贫。不仅要继续完成好剩余贫困人口的脱贫任务，更要加强对脱贫户的后续扶持，持续增强贫困地区和贫困群众脱贫致富的内生动力，防止返贫，促进减贫的可持续性。高质量脱贫的需求涵盖了2018年以来扶贫工作提出的“五个转变”的核心内容，即从注重全面推进帮扶向更加注重深度贫困地区攻坚转变，从注重减贫速度向更加注重脱贫质量转变，从注重找准帮扶对象向更加注重精准帮扶稳定脱贫转变，从注重外部帮扶向注重外部帮扶与激发内生动力并重转变，从开发式扶贫为主向开发式与保障性扶贫并重转变。此外，需要注意高质量脱贫不等于拔高扶贫标准，要注重实事求是，确保“高质量”内涵下的脱真贫、真脱贫。
  第三，补齐短板弱项是实现高质量脱贫的重点任务，攻克深度贫困堡垒是实现高质量脱贫的难点任务。短板弱项主要是指在实现义务教育、基本医疗、住房安全有保障过程中的薄弱环节，其重点在于实现贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全的持续保障。攻克深度贫困堡垒是脱贫攻坚的重中之重，是决定能否高质量打赢脱贫攻坚战的关键，核心要求是坚决落实“三区三州”脱贫攻坚实施方案，坚持现有目标标准不动摇，大力推动资源要素向深度贫困地区聚焦，重点任务是瞄准“三保障”和饮水安全存在的突出问题，抓紧做好易地扶贫搬迁建设和后续扶持工作，构建扶贫长效机制。
  第四，高质量脱贫对各地区各部门的工作决心和工作方式提出了更高要求。在对各地区各部门的工作要求中，习近平总书记提出要“咬定目标、一鼓作气”，全面激发各地区各部门“不获全胜、决不收兵”的坚定决心和蓬勃干劲，严格要求各地区各部门牢牢把握工作主动权，不折不扣抓好扶贫各项政策举措和工作落实，保障脱贫攻坚决战决胜期的制度和资源投入，确保高质量打赢脱贫攻坚战。
  2、实现高质量脱贫的重要意义
  首先，构建稳定脱贫长效机制，是打好打赢脱贫攻坚战、消除绝对贫困、逐步缓解相对贫困的重大举措。脱贫攻坚战的胜利不等于贫困的消除，更不意味着扶贫任务的终结。一方面国家在未来相仍需投入力量，逐步解决一些中长期才能缓解的贫困问题，另一方面我国将在巩固拓展现阶段脱贫攻坚成果的基础上，进一步朝着缓解相对贫困、应对多维贫困方向迈进，应着力构建解决相对贫困的长效机制。
  其次，“多维多赢”发展格局，有利于推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。脱贫攻坚战的伟大胜利，将大大改善贫困地区的基础设施、公共服务、生态环境以及产业基础，充分发挥发展的“涓滴效应”，使发展红利惠及更多农村人口，逐步打造产业兴旺、生态宜居、生活富裕的新面貌。另一方面，脱贫攻坚工作中培养锻炼了一批过硬的脱贫攻坚干部团队，基层干部的作风能力有了转变，农村治理水平将大幅提升。此外，通过扶贫扶智扶志相结合的扶贫路径，人民群众的内生动力将得到整体性提升，有助于推动乡风文明建设。这些涉及长远发展的扶贫成果，将成为高质量打赢脱贫攻坚战贡献的宝贵实践经验，对全面建成小康社会产生深远影响。而眼下更重要的一点是，实现扶贫攻坚成果与乡村振兴规划的有效衔接。
  第三，实现高质量脱贫，如期全面建成小康社会，社会主义制度优越性将再次得到更为有力的验证。当前阶段，我国已有农村扶贫脱贫实践已经同联合国2030年可持续发展议程有效对接，为国际减贫事业提供中国智慧、中国方案。即将完成的高质量脱贫任务，意味着中国政府向全国人民乃至向全世界作出的庄严承诺将如期实现。更重要的是，中国的脱贫攻坚创举，彰显出中国政府以人民为中心的发展思想和全心全意为人民服务的根本宗旨将再次得到验证。
  3、实现高质量脱贫亟需解决的问题
  结合现有扶贫工作实际，笔者认为要实现高质量打赢脱贫攻坚战，要重点在以下四方面继续发力：
  一要坚持目标标准。为实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，稳定实现贫困人口“两不愁、三保障”，稳定实现贫困地区基本公共服务领域主要指标接近全国平均水平，应着力补齐贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全短板。具体需要考虑的指标包括义务教育阶段孩子辍学问题，基本医疗保险覆盖率问题，贫困人口常见病、慢性病得不到及时治疗问题，贫困县乡村医疗设施薄弱、人力不足问题，危房鉴定不全、鉴定不准问题，等等。
  二要坚决攻克深度贫困堡垒。未来一年的脱贫攻坚，最艰巨繁重的工作集中在深度贫困地区。这些区域致贫原因复杂、贫困程度深、脱贫难度大，主要表现为产业发展基础薄弱，易地扶贫搬迁后续帮扶措施乏力，稳定脱贫长效机制较难建立，贫困群众内生动力不足等。对此，要重点聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，坚持精准施策，从各个方面加大对深度贫困地区坚的支持，构建政府、市场、社会协同推进的扶贫大格局。
  三要着力巩固拓展脱贫成果。未脱贫县要坚决保质保量地完成脱贫攻坚任务，将重点放在补齐短板和攻克深度贫困方面。对已经脱贫和即将脱贫的地区和人群，要把主要精力放在巩固提升脱贫的质量，防止返贫，促进减贫的可持续性上。同时，要注重稳定脱贫长效机制的构建，强化产业扶贫和就业帮扶等措施，紧扣市场需求，培育壮大贫困地区乡村特色优势产业，促进贫困群众稳定脱贫。此外，持续扎实做好东西部扶贫协作、对口支援、定点扶贫等工作，继续动员全社会力量参与脱贫攻坚，形成扶贫凝聚合力。
  四要提高扶贫效能，防止扶贫中的形式主义和不计代价的“运动式”短期行为。消除贫困是一项复杂而又艰巨的任务，不仅需要满腔的热情，更需要冷静理智的头脑。“高质量脱贫”强调的是既要讲脱贫的效果，也要讲扶贫的效率，而不是不计代价，不管不顾地一味追求不现实的目标。特别需要注意的是，一些地方为了追求“脱贫效果”大搞形式主义的扶贫花样，为了追求短期脱贫效果采取“运动式”的扶贫方式。从长期看，这些违反“高质量脱贫”理念的做法不仅浪费大量社会资源，而且不能起到真正的脱贫效果。
  02、加快推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接
  1、推进脱贫攻坚和乡村振兴战略有效衔接面临新的时代背景
  当前我国在实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接上仍面临着挑战。具体表现为：农村贫困是一个动态的、相对的概念，当前还存在贫困县未摘帽、贫困村未出列、建档立卡贫困人口未脱贫的情况。受新冠肺炎疫情影响，不少边缘人口、已脱贫人口还可能面临返贫的风险。当前要素整体上呈现由乡到城的单向流动方式，工商资本等现代要素下乡相对较少。农村老年人口快速增加，老龄化率急速上升并超过城市。相对于城市居民，农民在收入、消费、社会保障资源以及基础设施条件等方面仍处于不利地位。例如，2018年城乡互联网普及率分别为74.60%和38.40%，农村信息化进程相对于城市明显落后。
  现阶段我国推进脱贫攻坚与乡村振兴战略的有效衔接也具备有利条件，这表现在四个方面：
  一是经济基础。改革开放以来，我国的经济实力、综合国力、财政动员能力和城乡收入水平都有了显著提升，这为脱贫攻坚和乡村振兴战略提供了坚实基础；
  二是发展理念。伴随着经济增长和社会生产力发展，我国对发展战略和发展理念进行了适宜调整，强调贯彻新发展理念；
  三是发展阶段。改革开放以来，我国从一个典型的低收入国家发展成为世界上人口最多的上中等收入国家，当前正在迈向高收入国家。我国具有超大规模市场优势，乡村蕴含的生态、文化等功能具有广阔的市场前景，农村产业面临着融合、再造、转型和生产率提升的重要契机；
  四是制度优势。改革开放以来，我国在认识深化和经济实践中形成了基本经济制度。农村精准扶贫再次凸显了基本经济制度的重要性、有效性，这为脱贫攻坚和乡村振兴战略的有效衔接提供了重要借鉴。
  2、加快推进脱贫攻坚和乡村振兴战略有效衔接需采用组合方案
  今后，我国减贫的工作重心将转向解决相对贫困问题，工作方式也将转向常态化推进。这意味着脱贫攻坚必须与乡村振兴战略相互嵌套，在激活主体、激活要素、激活市场中形成二者的有效衔接：
  一是产业衔接，即健全农村产业融合和产业链增值分享机制。解决相对贫困需要推动产业发展，使贫困户依靠产业发展获得脱贫的持续“造血”能力，而乡村振兴战略的首个要求即是产业兴旺。从这一点看，应健全农村产业融合发展和产业链增值分享机制，实现脱贫攻坚与乡村振兴的紧密结合。我国正从上中等收入国家迈入高收入国家，城乡居民的消费结构在发生变化。应基于这种需求结构转变，通过加快要素市场化改革、优化创新环境等改革措施，以及农业功能拓展、农业形态重塑等方式实现农村三次产业融合。同时，依托产品提供、就业创造、要素入股、土地分红等方式，完善农村产业链增值分享机制，使农村广大成员在产业融合发展中获得更多实惠。
  二是主体衔接，即加快农村人力资本提升和主体多元化进程。实施脱贫攻坚和乡村振兴战略均要依靠农村微观主体，农民自我发展的动力和能力是推进脱贫攻坚与乡村振兴的共同基础。就动力而言，我国应注重培育农村脱贫先进典型示范、加强城乡间和地区间的人口流动，在增强“比较”和“竞争”的基础上激活农户的发展意愿。就能力而言，我国应增强针对农民的人力资本投资，在巩固基础教育改革成果的基础上，对农村职业教育给予更大的财政金融支持，培育更多有技术、善管理、懂经营的“新农人”，形成农村经济主体多元化且彼此分工协作的发展格局。
  三是组织衔接，即放大农村多种集体组织对农民的带动功能。脱贫攻坚和乡村振兴战略都与农村集体组织的职能紧密相关，可通过激活农村集体组织来实现两者的衔接。这主要有两种方式：一是充分发挥“村两委”的带动作用，健全村民和“村两委”的利益链接机制，推举具有责任感和市场经营能力的成员组成领导团队，带动集体实现农村资源与市场需求的对接。二是充分发挥农村集体经济组织的辐射功能。当前我国农村出现了专业合作社、股份合作社等新型经营主体。我国应进一步完善财政金融政策，深化农村要素市场改革，降低城乡市场交易成本，为这些集体经济组织的发展提供条件，使其能够同时助力脱贫攻坚和乡村振兴战略。
  四是要素衔接，即推动要素双向流动及其农村组合方式创新。经济社会发展是一个系统，脱贫攻坚和乡村振兴战略要放在城乡联动的大框架中来推进，促使城乡要素从单向流动转为双向流动。为此，我国要进一步疏通城镇劳动力、工商资本、技术、信息、数据下乡的障碍。特别是通过完善农地制度，使农地配置在产业融合发展中拥有更大的空间，赋予农地经营者更为稳定的预期，加大对农村基础设施的投资力度，提高农村各类要素的生产率和全要素生产率，以此激励城镇现代要素更多流入农业农村。这种城镇要素流向农村的过程，也是农村要素组合方式创新的过程，它改变了农村要素的供给规模、结构特征及其组合方式，从而会推动农村产业的多样化和高附加值化。
  五是制度衔接，即凸显基本公共产品的兜底功能和普惠性质。脱贫攻坚和乡村振兴战略均受制度安排的影响。制度安排的关键是处理好政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。据此，我国需要进一步减少要素配置中的政府介入，促使价格更准确地反映要素稀缺度，降低交易成本并优化资源配置。同时，应加快基本公共产品均等化进程，加大农村公共产品供给力度，促使城市公共资源按常住人口规模配置，使城乡居民获得相对对等的基本保障资源，由此更充分地体现基本公共服务的兜底功能和普惠性质。