曹斌：清理空壳农民专业合作社中面临"四难"问题和对策建议

国粮

曹斌（中国社会科学院农村发展研究所副研究员，农村组织与制度研究室副主任）

  一、空壳农民专业合作社的发展现状

  （一）空壳社以“是否开展经营”作为判定依据

  十八大以来，随着农业农村快速发展，中央对合作社发展越发重视，空壳社问题进一步引起了社会各方面的广泛关注。从理论层面来看，蒋颖、郑文堂（2014）在《“空壳合作社”问题研究》一文中首次注意到空壳社问题，指出空壳社是“虽然具备法律规定的形式要件，但没有实质性业务活动，没运行、没收入、没分配，合而不作，处于空壳运行状态的合作社”。吴琦（2016）通过实地调研分析了“空壳化”的成因，提出空壳社是“注册登记后没有实际运营、不行合作之事、运营中难以为继而名存实亡的合作社”。米聪姗（2017）提出空壳社是“注册登记后没有实际运营、有名无实、运营中难以为继”的合作社。苑鹏、曹斌（2019）经过大量实地调研认为空壳社是“经营不善、或由于市场环境、政府产业政策变化、或成员自身变化等多种因素，现阶段已经停止经营、但是没有注销的合作社”。从实践层面来看，2019年，农业农村部等11个部门颁布的《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》（简称《方案》）基本认可了学术界观点，明确指出空壳社是“有名无实”合作社，并且列出了六种清理整顿对象，其中“无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行”三类具有明显的空壳社特征。由此可见，注册登记之后是否开展经营活动已经成为判断是否是空壳社的主要依据。

  （二）空壳社所占比例

  空壳社占合作社的比例受到样本选择、研究方法等方面的制约，长期存在争议。孔祥智（2019）认为对成员有明显带动作用的只占到总数的三分之一，基本没有发挥作用或者已经趋于倒闭的占三分之一，剩下三分之一介于两者之间”，也就是说有33%左右的合作社是空壳社。李雄鹰和陆华东（2018）通过对东部某镇调研，指出空壳社比例高达80%。苑鹏、曹斌和崔红志（2019）的研究相对客观，通过对8省12县614家合作社和98份基层市场监管部门的问卷调研提出空壳社比例至少在40%以上。但是，无论空壳社所占比例多少，社会各界都认为空壳社的存在即损害了合作社整体社会声誉，也影响到了政策效率，增加了行政部门的监管成本和被寻租风险（杨玉成，2017；徐旭初，2018；吴旭，2019）。

  （三）空壳社的形成原因

  空壳社形成原因受到多方因素的影响，既有政府、政策原因，也有合作社自身原因，大体可以分为以下四种情况：

  1.政府政绩考核压力催生空壳社

  近些年，社会各界非常重视合作社发展，地方政府出于促进农业产业化发展、增加农民收入等目的，制定了考核目标，督促基层部门协助农民设立合作社，并且把当地实际登记注册的合作社数量列为年末绩效考核内容。然而，部分基层部门出于完成任务的压力，不考虑实际情况，要求各村干部、大户领办合作社，而申办人自身对于注册登记合作社实际上没有任何需求，完全是为了应付上级政府。合作社注册登记结束之后，也不开展任何活动，处于空壳或者休眠状态。近几年，政绩考核压力减缓，但是部分县级政府在开展精准扶贫工作中，要求每村都要建立扶贫合作社，使其或者承接扶贫项目、或者承接政府扶贫资金，但是实际经营的情况不是很多，人为的提升了形成空壳社的风险。例如：河南省某县政府发现一个村创立合作社精准扶贫成功典型后，要求全县601个行政村，村村建立精准扶贫合作社。在政府的大力推进下，全县全部完成了合作社注册登记。但是，调研中了解到，部分扶贫合作社理事长表示从未参与过精准扶贫合作社的业务，也不知道成员是谁，完全是由村干部担任法人，并办理所有登记注册手续。对于这种情况，不少基层市场监管所也反映，合作社发展最快的是2008至2012年，之后逐年递减，受到精准扶贫政策的影响，2017年之后，在地方扶贫工作的压力之下，各地相继加快组建合作经济组织的速度，部分地区甚至出现了排队登记注册的情况，其结果必然又要制造出不少空壳社，形势堪忧。

  2.“随大溜”心理催生空壳社

  追求收益最大化是包括合作社在内所有市场主体的最终经营目标，在农业农村政策不断向合作社倾斜的背景下，农民普遍认为注册成立合作社能够获得更多的政策眷顾。调研中了解到，不少合作社都存在顺应政策导向的心态，拉着自己的亲属，盲目申办的情况。然而，由于自身经营规模小、或者财务等经营管理制度不健全，不符合申请政策资金的条件，直到拿到合作社营业执照，才发现实际用途不大，只能放到家里，待机而动，造成空壳社。另外，还有部分地区，由于宣传不到位，农民听信“今后只有合作社才能获得政策扶持资金”等谣传，看别人成立了合作社，担心如果自己不跟上，万一政策是真的，就会错失什么机会，也就跟风登记注册合作社。例如：陕西省某县是全国植苗产区，很多大户由于听信“农地流转今后只给合作社，不给个人和公司”的谣传，短短几个月都相继注册成立了合作社。然而，由于本身是家庭经营，规模不大，既达不到申请政策资金要求的条件，也不存在改善经营的实质上的帮助，拿到合作社营业执照之后反而增加了报税、年报等业务的负担，弃之不管久而久之造成了空壳。

  3.经营不善导致合作社空壳

  不可否认有部分合作社的成立初衷，或是怀着促进农业产业化经营、提升农业竞争力、增加老乡收入等美好愿望而建立，或是同乡、朋友等想借用合作的模式实现规模效益，改变自身市场弱势地位和经济贫困状况而自发成立的，但是由于对市场缺乏准确判断，或者自身资金不足，难以长期发展，逐渐暂停了经营，但是又不能确定未来市场走向，合作社也就没有注销，造成空壳。例如宁夏回族自治区固原市原州区2013年发展马铃薯合作社达到130家，由于市场供给过剩，产业发展整体不景气，导致目前实际运转的合作社减少到不足15家。但是，这类合作社占比不是很大，处于暂时歇业阶段，等到有好的市场产品出现，马上可以复活，也从侧面反映了合作社发展的真实情况，体现了合作社当前规模小能力弱的现实问题，需要政府引导、帮助。

  4.不了解注册登记和保留空壳社的权责

  宣传不到位、信息不对称，造成合作社发起人和理事长对于登记注册合作社和保留空壳社需要承担的责任和风险并不清楚。调研了解到，部分合作社对资本金认缴制度并不清楚，承诺的注册资本高达几十万，甚至百万，简单地认为登记注册已经取消了资金实缴制度，随便说一个金额，便于今后开展工作，但是却不知道如果在承诺期限内不缴齐资本金，将会被认定为虚假出资，面临罚款，甚至在合作社发生债务纠纷导致破产清算时，需要发起人和成员承担缴纳出资数额的责任。另外，还有部分理事长认为国家已经减免了合作社所得税，但是并不知道合作社即便不需要纳税但是仍然需要零报税，且一旦未按照税务部门规定提交税务报表，将会被纳入到黑名单，影响企业贷款，甚至法人代表和股东的出国、乘坐高铁、飞机。还有部分合作社理事长对保留空壳社表示无所谓，也不按时提交年报，不清楚有什么危害。其中，陕西省某县合作社，在贷款被拒的时候，发现自己已经因为未能提交年报而被列入了黑名单，才积极谋求注销法人资格。江苏省某企业上市之前，发现法人代表领办合作社未能正常运营，只能变更法人代表才解决了相关问题。

  二、清理空壳社面临的“四难”问题

  2019年2月，中央农办、农业农村部等11个部门针对空壳社问题联合印发了《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》，决定在全国范围内集中开展空壳社专项清理工作。《方案》下发以来，在社会上引起了广泛关注，各地政府也相继出台了相关文件，紧锣密鼓的部署开展相关工作，大部分地区取得了阶段性成果。但是，从调研结果来看，空壳社的甄别难、退出难、防范难、根治难问题仍然比较突出，亟需解决。

  （一）空壳社的“甄别难”问题

  《方案》中明确指出“无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行”等六种空壳社的形式。然而在实践中，受制于地方政府人力物力等客观因素制约，往往只将“是否开展生产经营活动”作为甄别空壳社的主要依据，但是，即便如此“甄别难”问题也没有得到解决，其主要原因：

  一是地方农村经管部门（简称“经管部门”）和市场监管部门难以掌握合作社实际经营情况。目前，各地政府把本地经管部门，尤其是乡镇一级经管部门作为本次专项清理的执行部门，承担具体的甄别、政策把关和业务指导等一系列工作任务。然而，乡镇经管部门日常工作多，人手少，很难按照《方案》要求入户逐一核实合作社经营情况，实际难以做出精准甄别。而且，经管部门一般只了解在本部门登记的合作社情况，然而，部分合作社不愿意和政府打交道，认为申请项目需要跑关系，即便申请到了财政项目也需要做大量的工作，不如专心做好经营，因此这类合作社在获得法人登记之后，不会去经管部门登记，经管部门也就无法全面掌握本地区合作社的实际数量，从而产生漏洞。

  二是以“企业年度报告”作为清理依据的甄别精度不高。2014年2月7日国务院印发《注册资本登记制度改革方案》（以国发〔2014〕7号）文件，将企业年检制度改为企业年度报告公示制度，并要求合作社等市场主体在每年1至6月之间，通过“全国企业信用信息公示系统”向市场监管部门报送上一会计年度的经营情况。市场监管部门认为对于已经没有开展实际经营活动的合作社来讲，报送年报费时费力，又没有任何实际作用，因此不会报送年报，也就可以推定其为空壳社。然而，企业年度报告内容非常简单，所填写的内容没有强制性，即便是没有实际经营的空壳社迫于被清理的压力，也可以在十几分钟内突击完成。另外，我国企业年度报告制度刚刚开始推行，部分地方政府要求基层市场监管部门协助经营主体熟知并积极上报年报，采用了年报率进行考核，造成年报率不同程度的失真。

  （二）空壳社的“退出难”问题

  空壳社“退出难”主要受制于成本因素和制度因素两个方面。按照当前市场监管部门相关规定，注销合作社需要提供三项文件，即：在市级以上公办新闻上发布注销法人资格的声明45天，《清算清单》和《完税证明》，但是提供任何文件都有一定困难。其原因包括：

  一是在新闻报纸上发布声明需要一定的成本。根据在陕西、山东等地调研了解到发表声明需要缴纳400～1000元不等的费用，不少合作社认为当年注册合作社没有产生费用，甚至还是拿到政府补贴注册成立的合作社，对于注销时需要缴纳费用感到不能理解，也不愿意承担相应成本，非到万不得已，都不愿意花钱注销。

  二是无法获得全体成员同意。按照《清算清单》的相关规定，注销合作社需要所有在市场监管部门登记的全体成员签字同意。这项规定本来是按照我国《刑法》相关规定，防止大股东侵害小股东合法权益，初衷是出于保护成员利益不受损害。然而，合作社成员大部分是农民，受到季节性影响，人员流动较大，往往要到节假日返乡后才能找到本人。另外，部分合作社成立之初是因为政策推动，由村干部等主持办理的登记注册手续，借用了别人的身份证，合作社清算时也不太好意思找到成员本人签字。部分合作社为了申请示范社，满足示范社要求的人员规模，借用大量身份证的情况时有发生，这就给注销合作社造成了较大的困难。

  三是难以提供《完税证明》。按照税务部门要求合作社成立之后即便没有实际运营，也必须每月进行“零”报税，然而，部分合作社不了解相关政策，或者即便知道，不愿意承担每月报税工作，长此以往被拉成了“异常名录”，难以获得《完税证明》。还有部分合作社非成员经营农产品业务获利或者获得大额补贴时，需要纳税，但是由于不清楚政策，导致长期欠税，无法获得《完税证明》。

  总而言之，上述退出成本和制度要素严重制约了合作社注销工作的展开，导致合作社“水分”居高不下，给规范合作社发展带来一定的难度。

  （三）空壳社的“防范难”问题

  《方案》实施以来，虽然各地方政府清理了部分空壳社，但是仍然有新的空壳社在产生，如何防范出现新的空壳社成为难题。虽然不能否认来自行政方面的压力是新的空壳社不断产生的重要原因之一，但是，信息不对称导致合作社理事长和成员对于登记注册合作社和保留空壳社必须承担的责任和风险认识不清楚，才是造成空壳社屡禁不止的关键。调研中了解到，部分理事长认为国家已经减免了合作社所得税，也就和税务部门不用发生什么关系了，但是却不知道合作社即便不需要纳税但是仍然需要零申报，且一旦未按照税务部门规定提交税务报表，将会被纳入到经营异常名录，甚至黑名单，影响企业贷款，甚至法人代表和股东乘坐高铁和飞机。还有部分合作社理事长认为合作社成立之后，经营不经营自己决定，完全不知道还需要提交企业年报，即便知道需要提交年报，但是也不清楚会对自己产生什么危害。然而，也有部分农民迫于亲情、友情或者某种压力，在不清楚成员所要承担的义务的前提下，随意将自己的身份证借给他人注册合作社，造成自己成为连带担保人、丧失低保资格等等。但是，在理事长或者成员得知合作社需要承担的相关责权之后，一般都会立刻提出注销已经不经营的合作社。

  （四）空壳社的“根治难”问题

  以农经部门、市场监管部门等为主体的外部监管很难精准把握合作社内部经营的实际情况，也就很难根治空壳社问题。从国外经验来看，对合作经济组织的监管通常采取外部监管和内部监管双管并行的方式最为有效。例如：日本对农业协同组合(简称“农协”)的外部监管由农林水产省、地方农业管理部门和金融厅负责，主要针对农协联合会和基层农协财务进行书面审计。内部检查由日本农协中央会和“农协检查员”负责，主要监督农协日常财务部门运营情况和经营活动情况。在发现异常时，农协成员也可以要求农协更正，如农协拒不执行，可以向地方或中央政府农协管理部门设立的投诉窗口举报。这些措施既规范了农协内部治理，保护了成员利益不受侵犯，也促使成员与管理层之间始终保持紧密联系，督促农协能够依法经营。我国《农民专业合作社法》规定成员中可以有20%的非农民成员，同时为了防止大户控制合作社经营权，要求合作社采取一人一票民主管理和按惠顾额返还分红保护小农成员利益的目的。然而，没有明确对合作社的监管制度导致合作社缺乏有效的内部监管，造成合作社按出资额控股和按股分红成为普遍现象。而且，大多数情况下，成员实际上被排除在合作社管理体系之外，部分农民成员甚至不了解合作社制度，也认为自己既然没有出资或者出资较少，也就没有必要对合作社的管理说三到四，默认了合作社是少数人的组织，也就不关心合作社有没有开展有效的经营活动，持“事不关己高高挂起”的态度，客观上造成了合作社内部自下而上的内部监管缺失。在缺少内部和外部监管的情况下，合作社是否真实运营，不得而知，空壳社问题也就迟迟得不到根治。

  三、破解清理社“四难”问题的对策建议

  （一）以税务部门为主体推动清理工作，破解甄别难问题

  税务部门掌握了合作社日常财务流动情况，完全可以赋予其甄别能力。为促进合作社快速发展，尽快形成自有资产，2008年6月财政部、国家税务总局联合发布《关于农民专业合作社税收政策的通知》（财税发81号）规定，合作社销售其成员生产的农产品，视同销售农产品。增值税一般纳税人从合作社购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额。合作社向本社成员销售的农业投入和农机免征增值税，合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。但是，合作社作为市场主体，根据法律规定即便不用纳税，也必须按月向税务机关提交有关纳税事项书面报告。《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条规定，超过一定期间未能零申报的市场经营主体被列入经营异常，甚至黑名单，影响到以后的贷款，甚至法人代表出国等活动。由于正常运营的合作社都会发生现金流，并且需要记账、开发票，这些市场经营活动都与税务部门产生千丝万缕的关系。一旦被列入到异常名单直接会影响到日常工作，所以，凡是正常运营的合作社都会按规定零申报。因此，以税务部门掌握的合作社经营异常名录为依据，能够相对准确的甄别出空壳社的实际经营情况。

  （二）引入“简易注销程序”，降低注销门槛，破解退出难问题

  降低退出成本，可以修改相关制度让利给合作社。首先，2014年我国商事登记制度改革之后，各地开始实施“简易注销程序”，在免去了拟注销企业清算组备案的登记手续，取消了原清算组备案手续中的登记材料，减少了清算报告和股东的确认清算报告文件，同时由市场监管部门代企业履行公告义务，将报纸公告改为政府网站公示，45天的公告时间缩短为10天，由此，注销手续最快可在10天内办结，并且可以节省拟注销主体的注销成本。但是，合作社并没有被列入到简易注销程序的适用对象。对满足一定条件的合作社，建议将合作社注销纳入到《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号）适用范围，允许其采用简易注销程序消格。合作社只要通过国家企业信用信息公示系统《简易注销公告》专栏主动向社会公告拟申请简易注销登记及全体投资人承诺等信息，公告期10日后就可视为公告有效，减轻合作社注销成本。其次，对于列入税务部门异常名录的合作社，在没有其他偷税漏税等违法行为的情况下，对于因为未能按时零申报造成的罚款给予减免，帮助其尽快注销。但是，需要注意的是出具《清算清单》的初衷是防止大股东侵害小股东合法权益，保护成员利益不受损害，非当事人不清楚合作社的内部经营情况，仍然需要由合作社根据自身情况协调解决。

  （三）加强宣传教育，提升成员权责意识，破解防范难问题

  造成信息不对称的原因既有政府部门之前缺乏横向协调，不清楚兄弟部门工作流程，无法给农民成员细致讲解。也存在部分地方主管部门为了完成考核，有意强调成立合作社可以优先获得财政支持、可以免税等优点，淡化了相关承担义务的介绍。从调研中了解到，往往合作社理事长或者成员，一旦明白相关政策初衷、自己需要承担的义务之后，即便有政策压力或者其他诱惑，也都能够做出较为理性的选择。例如陕西省某县企业领办的合作社理事长在申请贷款，被拒之后才发现自己名下的合作社因为未能提交年报而被列入了黑名单，开始积极谋求注销法人资格。宁夏某地区合作社成员因为加入合作社被取消了建卡贫困户资格，意识到问题的严重性之后，马上要求退出合作社。另外，笔者在合作社培训时，当介绍完合作社需要承担的责任之后，当场就有理事长表示要慎重应对。

  2003年，国际合作社联盟（ICA）公布的基本原则之中专门提到了合作社“教育、培训和信息原则”，要求向公众介绍合作社时不仅要包括成立合作社的益处，还要包括合作社必须承担的权利和义务。目前，我国合作社发展正处于由数量增长向规范发展的转型阶段，各类宣传还主要围绕促进数量增长而展开，对于风险方面的宣传教育严重不足，导致合作社发起人、理事长和成员只看到甜头，却没有看到问题，在受到外力介入的情况下，很容易出现合作社泛滥的问题。因此，在清理中，应注意防范空壳社问题死灰复燃，建议以经管部门、市场监管部门和税务部门作为窗口，加大宣传合作社应承担的义务、可能面临的经营风险，提升成员的知法守法的意识。在合作社申请登记注册时，不仅仅要发起人和成员充分认识发展合作社的积极意义，了解和掌握其基本性质、内涵和组织形式，职能作用、增强合作意识，也要同时告知成立合作社必须承担的法律责任、管理成本，让发起人和成员都能够明白自己的权责，使其市场行为可以在法律框架之下，合法、规范运营。特别是对当下问题比较集中的，认缴资本金制度、税务零申报制度、企业年报制度以及涉及合作社日常经营的重要问题，要以书面形式罗列出来，要求发起人和主要成员在申请注册登记知晓并签字确认。

  （四）扩大处罚对象范围，推动形成内部监管，破解根治难问题

  在当前外部监管基本失灵的情况下，应通过修改法律法规等外部力量增强合作社农民成员与管理层的粘合度，将两者利益和合作社经营效益挂钩，才能使成员真正参与、监督合作社经营活动，有效形成内部监管，进而根治空壳社问题。建议加大对未能按规定提交工商《年报》和零申报的合作社的处罚力度，把列入“黑名单”的惩罚对象由“合作社主要负责人”扩大到“全体成员”，并且严格限制其出行、贷款等市场活动。从法理上来看，合作社成员无论出资与否都具备股东的性质，都享受平等的表决权、选举权和被选举权，按照章程规定对本社实行民主管理。同时，所形成的财产也要平均量化到每位成员。从权力与义务相等原则角度来看，合作社成员既然能够享受合作社赋予的管理、监督的义务，享有占有合作社财产的权利，那么也应该使其同时承担相应的责任。然而，按照目前政府各职能部门的相关规定，各项处罚范围仅仅限于理事长等合作社负责人，忽略了合作社成员未尽监管职责的事实，有失公允。而且，我国合作社成员素质普遍不高，很难通过说服教育等方式使其自觉完善内部监管制度，不断提升社会整体法制意识和违法成本，通过严格法制管理，加大处罚力度，才能警醒合作社成员承担自身应尽义务，倒逼成员关心、参与到合作社内部管理事务，督促合作社管理层依法开展经营活动的作用，进而根治空壳社问题。