农民土地承包延包要坚持政策规则基础上尊重农民意愿

朱道林（中国土地政策与法律研究中心主任、中国农业大学土地科学与技术学院副院长）

过去40多年中，我国经历了两轮农村土地承包。第三轮土地承包时间日渐接近。从我国农民土地承包的沿革上看，农村土地承包经营制度始于上世纪80年代，先后经历过两轮承包，第一轮承包期为1983-1997年，为期15年。到期后国家提出延长承包期，第二轮承包期为30年，即1997-2027年。2017年，党的十九大报告明确提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”2019年，《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》发布，明确规定了“长久不变”政策要求和实施步骤，随后开始逐步推动试点工作。此次提出“启动第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点”，即是在前期试点基础上，将有关试点范围进一步扩大到全省，确保探索政策的稳定性。

土地作为农业农村发展的重要基础资源，也是实施农业生产、保障粮食安全、维护农村稳定的重要基础资源，保持农村土地承包制度长久不变，有利于巩固和完善农村基本经营制度，在同步推动农村土地“三权”分置下，有利于实现小农户和现代农业发展有机衔接，有利于发展多种形式适度规模经营，推进中国特色农业现代化，实现乡村振兴，有利于保持农村社会和谐稳定。

延长农村土地承包期，保持农村土地承包制度长久不变，并不意味着农村土地经营权不能流转，更不意味着农村土地只能由小农户承包经营。事实上，我国近年来通过实施农村土地“三权”分置，稳定承包权，维护广大农户的承包权益，放活经营权，发挥新型农业经营主体引领作用，在农户自愿和市场主体自发选择下，就可以有效解决小农户生产与适度规模经营、现代农业发展并存的农业生产格局。从结果看，我国自实施“三权”分置以来，土地经营权流转比例不断提高，新型农业经营主体遵循市场原则自主经营，适度规模经营、现代农业产业不断涌现，正体现了这一点。

坚持农村土地承包制度长久不变，目的是避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模继续细分，因此，在第二轮承包到期后的延包中，国家依然倡导“增人不增地、减人不减地”的原则，以维护农村土地承包关系的基本稳定。但是，进入新的承包期后，对于因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，各地也应帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作等。从保障农村发展及农业生产来说，对于那些确实留守农村的新增人口，如果村里尚有剩余土地，在遵循村民集体决策的前提下，也应优先保障本村居民的用地需求。

我国农地利用存在很大的南北差异、东西差异、城市近郊与远郊差异、平原地区与山岭地区差异等都非常大，而土地又是关乎农民生存、农村发展、粮食安全的基础资源，因此在推动土地延包过程中，既要坚持土地承包制度长久不变的政策导向，又要灵活掌握不同地区、不同农户的不同要求，从各地实际出发，统筹考虑、综合平衡、因地制宜、分类施策。整省试点过程中，首要注意在坚持政策规则基础上尊重农民意愿。其次，要坚持“大稳定、小调整”，即稳定基本承包关系，调整因各种新的变化引起承包延包变化。最后，还需不断加强宣传和学习，尤其培养基层干部掌握和领会政策要点。

城市化进程中，大量乡村人口进城，有些已经进城落户，甚至有些全家进城落户，享受城市社会保障，对于进城务工、乃至落户人员，如果在农村继续拥有承包地的，首先，按照《农村土地承包法》，其合法的土地承包经营权应该是受到法律保护的。其次，按照地尽其用原则，任何人不能因进城务工等闲置、撂荒耕地，必须保障所承包耕地得到正常使用。第三，按照“三权”分置原则，鼓励其积极流转土地经营权，既满足新型农业经营主体用地需求，也保障土地有效利用。（来源：乡村发现转自：微信公众号 土地学人）