梁季：以减税降费助力“双循环”畅通

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梁季（中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任、研究员、博导）

  2020年5月14日，中央政治局常委会在研判国际发展大势和国内经济社会发展形势的基础上，首次提出了双循环新发展格局。 2020年7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上重申“繁荣国内经济、畅通国内大循环”的重要性，并明确提出“要继续减税降费”。在2020年7月30日中共中央政治局常委会上，强调要加快形成双循环新发展格局。税费制度安排对经济循环有重要影响，应积极调整减税降费的思路和重点，促进双循环的形成和畅通，促使减税降费在助力双循环的形成和畅通方面发挥作用。
  加快形成双循环的关键要义在于畅通国内大循环
  双循环具体是指“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势”。从中可以看出，国内大循环是双循环的战略基点，是新形势下国际循环的支撑。国际循环是双循环的重要组成部分，是国内循环的必要补充。
  我国具备形成双循环的基础和潜力条件。从供给侧角度看，我国是世界上唯一拥有全部工业门类的国家，具有全球最完整的产业链条，拥有劳动力人口近8亿人，其中超过1.7亿是受过高等教育或拥有各类专业技能的人才，具备向国内外两个市场提供产品和服务的能力。从需求侧角度看，我国是一个拥有14亿人口的超大规模国家，其中近4亿多人为中等收入群体，消费需求潜力巨大。同时，我国业已建立18个自贸区和1个自由贸易港，我国对外开放的高度、深度和广度在不断提升，疫情强化了“一带一路”沿线国家对我国资金、人才和物资的依赖，因而具有形成国际循环的现实需求和条件。
  立足大循环谋篇双循环是“于变局中开新局”的关键一招。加快形成双循环的关键要义在于畅通国内大循环，提升供需匹配度，提高供给体系的质量和效率，扩大有效投资，扩大消费需求等。提高供需匹配度和供给体系质量效率要通过深化供给侧结构性改革予以实现。扩大有效投资的关键在于稳定市场预期，提高社会资本投资积极性。这就需要不断完善现代市场体系，构建公平竞争的市场环境，确保市场在资源配置中发挥决定性作用，提升资源配置效率。扩大消费需求的关键在于扩大中等收入群体，逐步形成橄榄型社会，因此要优化宏观收入分配格局，充分保障国民收入在政府、企业和个人之间分配比例科学合理。持续提高居民可支配收入，缩小收入分配差距，促进就业。
  减税降费有力促进我国经济社会的发展和稳定，对经济循环有重要影响
  税费制度既是宏观经济调控体系中的一部分，又是影响微观市场主体决策的重要制度变量之一，既影响资源配置效率，又对收入分配产生重要影响，从而对经济循环产生重要影响。
  第一，税费制度可以影响生产供给质量和效率。税费制度复杂程度以及优惠政策多寡，直接影响纳税人的遵从成本，影响整个社会制度性交易成本，进而影响生产供给效率。同时，如果以间接税为主、纳税人主要为市场主体，那么税费制度改革也会影响生产供给效率。创新直接决定了生产供给质量，而税费政策可以直接影响企业创新成本、创新能力以及创新积极性，进而影响生产供给质量，如企业研发投入的所得税加计扣除政策是各国普遍采用的鼓励创新的政策工具之一。
  第二，税费收入总水平反映了政府在国民收入中的分配比例。在国民收入既定情况下，税费收入总水平决定了企业和家庭两部门可分配的剩余总量，进而决定了企业部门的未来投资能力和家庭消费能力，因此对内需有重要影响。
  第三，税费制度结构对市场效率和收入分配有重要影响。由于间接税主要在初次分配中发挥作用，因此间接税制度科学与否对市场效率有重要影响，进而影响社会投资的积极性。直接税决定了政府再分配能力，其制度设计科学与否、收入规模是否足够大，会影响居民间收入分配差距，从而影响消费。
  第四，税费制度是否统一、稳定对市场公平和市场预期有重要影响。税费制度统一稳定是税费负担公平的前提条件，否则不仅会影响市场公平，还会影响有效投资的扩大。与此同时，税费负担重、政策频繁调整则不利于引导预期。
  减税降费有力促进我国经济社会的发展和稳定。减税降费政策覆盖面广，减税规模大。近年来我国减税降费政策主要包括五大类（如表所示），减税成效显著。减税规模逐年递增，一般公共预算和税收收入占GDP的比重逐年下降，分别从2017年的20.86%和17.45%下降至2019年的19.21%和15.94%。
  减税降费政策有力地托住了经济增长，激发了市场主体活力，保障了就业稳定。在减税降费等积极财政政策调控下，即使外部发展环境不断恶化，我国经济增长仍保持在6%以上，减税降费在其中发挥了重要作用。
  第五，我国税费制度呈现出明显的间接税特征，即纳税人以市场主体为主，相应减税降费直接惠及市场主体。减税降费政策大大减轻了市场主体税费负担，有效激发了市场主体活力。而就业是民生之本，是经济增长动力之源。小微市场主体是就业的蓄水池。保住了小微市场主体，也就稳住了居民就业，对小微市场主体的减税降费政策有利于“稳就业”目标的实现。对比小微企业划型标准和增值税小规模纳税人标准可以发现，增值税小规模纳税人几乎覆盖了所有行业的微型企业和部分行业的部分小型企业。尽管受到疫情影响，但随着各项减税降费政策以及其他政策的推出，2020年我国城镇失业率逐月回落，9月份城镇调查失业率5.4%，低于预期控制目标。小微市场主体的税费制度会对就业产生间接影响。税费制度影响就业，从而影响居民收入，进而影响居民消费。
  双循环经济新格局给减税降费提出的新要求
  梳理过去十年政府工作报告中关于“减税降费”的表述和所出台的相关政策便可发现，过去一段时期的减税降费主要是作为相机抉择的积极财政政策的一部分，视其为短期政策工具，侧重于其逆周期调节作用，政策频繁调整，政策发力点也经历了从前期侧重扩内需转向改善供给再到供需并举的过程。从作用机制来看，过去一段时间减税降费的落脚点在市场主体，目的是切实减轻市场主体显性、直接税费负担，相应政策调整经历了从结构性减税到普惠性减税降费再到结构性和普惠性减税并举的过程。这就要求：
  第一，稳定预期和形成更加公平的市场环境要求更注重通过长期税费制度改革而非短期政策调整来达到减税降费的目标。制度要保持相对稳定，要更加统一、公平，税费优惠期限要相对较长，将税费制度（政策）作为长变量而非短变量对宏观经济予以调控，对微观市场主体行为施以影响，以稳定市场预期，统一税费制度环境，公平税费负担。
  第二，提高资源配置效率要求减税降费要尽量减少对初次分配的影响，尽最大可能对市场配置资源保持“中性”。提升资源配置效率的基础和关键是发挥市场在资源配置中的决定性作用，即保障市场在初次分配中发挥决定性作用。由于间接税主要参与初次分配，因此要求减税降费要尽可能降低间接税比重，进而降低税费因素对初次分配的影响。当然，我国以间接税为主的税制结构体系在短时间内难以改变，在这种情况下，则要求我国间接税制度尤其是增值税制度要尽量发挥其“环环抵扣、税负不因征税环节多寡而增减”的特点，最大可能对市场配置资源保持“中性”。
  第三，改善和优化宏观、微观收入分配格局要求减税降费更加重视税费总水平的把握以及直接税制度的优化。宏观收入分配格局决定了我国居民可支配收入总量，进而对我国资本形成能力和消费能力产生决定性影响，微观收入分配差距对我国消费产生重要影响。因此宏观、微观收入分配格局对双循环的形成与畅通至关重要，要求减税降费要重视税费总水平的把握，但这并不意味着税费总水平越低越好，以及直接税制度的优化，而是应以缩小居民间收入和财富分配差距，减缓对消费潜力的约束为目标。
  第四，要更稳妥处理减税降费与财政风险的关系。经过十余年的减税降费，我国一般公共预算收入和税收收入的增速快速下降，一般公共预算收入增速从1994年以来的历史高位32.4%（2007年）下降至2019年的6.2%，税收收入增速从历史高位31.0%（2007年)下降至2019年的1%，财政收支矛盾愈加突出，财政风险急剧扩大。财政收入能力是国家能力的重要组成部分，税费总收入水平过低，不仅会影响经济发展，还会危及国家长治久安，未来需要更稳妥地处理减税降费与财政风险关系。
  适时调整减税降费思路，以税费制度改革推进结构性减税（费）
  与2019年之前相比，未来我国经济发展的困难更多、挑战更大，加快形成和畅通双循环则更加迫切和必要，因此要适时调整减税降费思路，以税费制度改革推进结构性减税（费）。
  第一，稳定宏观税负，实施有增有减的结构性减税（费）。一是未来一段时期我国宏观税负宜稳不宜降。宏观税负是指财政收入占GDP的比重。依据我国财政收入的不同口径，通常将宏观税负划分为小、中和大三个口径。小口径是指税收收入占GDP的比重，中口径是指一般公共预算收入占GDP的比重，大口径是指政府收入（“四本预算”收入之和扣减重复计算部分）占GDP的比重，其中小口径和中口径宏观税负更能反映我国财政统收统支能力。经济增长放缓叠加十余年的减税降费使得我国中口径和小口径宏观税负持续下降。从我国未来经济社会发展对财政的要求来看，宏观税负水平不宜再降。我国正快速步入老龄化社会，从国际规律来看，老龄化社会必然带来财政支出的增加，再考虑未来我国其他改革需要财政兜底，从为经济社会发展创造稳定环境的角度来看，未来我国财政支出压减空间有限，因此需要保持一定宏观税负水平予以支撑。从国际比较的视角看，我国中小口径宏观税负水平远低于其他发达经济体，且近年呈现出反向变动趋势。因此，未来中小口径的宏观税负宜稳不宜降。二是推进有增有减的结构性减税（费）。双循环经济新格局的形成和畅通要求我国继续实施减税降费。在统筹考虑保持宏观税负稳定的情况下，笔者认为，未来应实施结构性减税（费），具体是指在保持宏观税负相对稳定的前提下实行有增有减的结构性减税（费），以兼顾实现宏观税负稳定和减税降费双目标。
  第二，以制度改革推进结构性减税（费）。为了更好地稳定市场预期，为市场公平竞争创造规范、统一和公平的制度环境，减少政策频繁调整带来的全社会制度性交易成本的提高，未来应该以改革促减税降费，消除双循环形成和畅通中深层次的体制机制障碍。
  一是提高直接税占比，优化收入分配结构，提升资源配置效率。党的十八届三中全会明确提出“稳定税负、提高直接税占比”的税收制度改革要求。在稳定宏观税负的情况下，直接税占比提高则意味着间接税占比的降低，这种税制结构转换既可以发挥直接税制度的优势，又能规避间接税制度的弊端。
  直接税占比的提高，有利于提高政府对分配的调节能力。通过改革个人所得税累进税制以及征税模式的优化，可以实现高收入者多纳税、低收入者不纳税，劳动所得少纳税、资本所得多纳税，将高收入者所纳税以转移支付形式补贴给低收入者，从而缩小居民间收入分配差距，促进社会公平，促进全社会消费能力提升。
  间接税占比的降低有利于提升资源配置效率。税费制度的效率损失最小化是税费制度设计的基本原则，其中降低间接税比重是重要方式之一，所以降低间接税比重可较好地提升资源配置效率，扩大投资，增加内需。
  二是建立以增值税和个人所得税为主的“双主体”税制模式。这种税制模式可以较好地兼顾筹集财政收入、提升资源配置效率促进投资、调节收入分配以促进消费的三重目标。增值税最大的优势在于良好的收入功能，但弊端在于其参与初次分配会影响市场资源配置效率，且税制的“累退性”特点不利于收入分配。当前我国税制呈现出“一税独大”特征，即增值税收入占税收收入的比重过高，对资源配置的不利影响较为突出，也使得我国税制的再分配调节能力较弱。从国际情况来看，个人所得税兼具筹集财政收入和调节收入分配的双重能力，因而被称为“良税”，建议建立以增值税和个人所得税为主的“双主体”税制模式。
  三是加快推进增值税深化改革，充分发挥其税收中性特点。增值税的特点是中性，增值税不会影响生产者的决策和行为，因而对经济效率影响最小。但增值税中性特点的发挥是需要条件的，要求增值税征税范围尽可能大、税率单一、消费型以及没有税收优惠。经过“营改增”后，我国增值税在征税范围上基本实现了全覆盖，但目前仍存在三档税率，税率较多；增值税留抵税款不能全额及时退税，尚未实现真正意义上的消费型增值税。税收优惠过多，导致抵扣链条中断，存在重复征税问题。上述种种问题影响了我国增值税“中性”特点的发挥，对资源配置产生较大负面影响，不利于市场在资源配置中决定性作用发挥。因此，未来应加快推进增值税改革，尽快推进税率三档并两档的改革，扩大增值税留抵税款的退税范围、规模和速度，确保应退尽退，大力清理税收优惠政策等。
  四是继续推进个人所得税改革，提高个人所得税收入占比。尽管2019年我国个人所得税向“综合税制”迈进了一大步，但其筹集收入和调节分配的功能远未充分发挥。我国个人所得税综合所得纳税人数量不足1亿①，占全国人口和劳动力人口的比重不足7%和10%，而美国个人所得税纳税人数量接近2亿，占其全国人口的比重超过60%。个人所得税纳税人覆盖面过窄也限制其调节收入分配能力的发挥。因此，未来应继续推进个人所得税改革，建立更加科学的综合费用扣除制度，将生产经营所得等所得逐渐纳入综合所得，优化个人所得税税率级距等，提升个人所得税在我国税制中地位，减少对间接税尤其是对增值税的依赖，实现市场效率提升、优化收入分配格局、扩大投资和消费共赢。
  五是后移部分消费税税目征税环节，提高部分消费税税目负担，充分发挥消费税筹集收入的能力。消费税是对诸如烟、酒、汽车之类特殊商品在生产环节（部分商品在批发和零售环节）征收的一种税，收入规模较为可观，是我国第三大税种。消费税筹集财政收入和调节居民消费行为，征税环节越靠后、越接近消费调节功能越好，筹集财政收入的效果也越好。同时，我国烟草消费税负担低于其他国家，2016年我国烟草消费税占烟草零售价的比重为39.4%，而美国为44.3%，仍有提高的空间。因此，未来应将汽油、汽车以及酒类消费税征税环节后移至批发或零售环节，提高烟草消费税批发环节税率，提高消费税筹集财政收入的能力。
  六是将小微市场主体的税收优惠政策制度化、长期化，优化小微市场主体增值税优惠方式。无论从小微市场主体自身抗市场风险能力弱的特点看，还是从其对就业和创新的重要贡献来看，均需要在税收政策给予其一定程度倾斜。自2011年以来，我国连续9次调整小微市场主体税收政策，旨在实质性降低其税收负担，效果显著。目前小微市场主体的税收优惠政策集中体现于2019、2020年发布的《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13号）和《关于支持个体工商户复工复业增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2020年第13号），两个政策文件均有执行期限，前者到2021年12月31日，后者为2020年12月31日。鉴于双循环的形成和畅通中促进小微市场主体大发展的战略需要，建议将小微市场主体税收优惠政策制度化、长期化，小微市场主体稳定预期，将有利于其进行长期生产和财务规划。
  为应对疫情，2020年年初，我国将增值税小规模纳税人征收率从3%降至1%，相应其下游企业也只能按照1%税率抵扣，因此可能会引发下游企业要求小微市场主体降低其销售价格，或使减轻小微市场主体税收负担的政策初衷落空，因此建议优化增值税征收率优惠方式，从目前直降改为先征后退或即征即退，即小微市场主体仍按照3%征收率缴纳税款、开具增值税专用发票，相应下游企业可按照3%征收率抵扣，政府再将其缴纳税款的2%部分退还给小微市场主体，保证税收优惠全部落在小微市场主体上。
  七是继续主动降低我国关税税率总水平。经过几轮主动降低税率，目前我国关税总水平在7.5%，仍高于主要发达经济体，因此未来仍需要继续降低关税税率，增加进口，促进消费，倒逼供给改善，提高我国在世界经济舞台的话语权。