黄祖辉 马彦丽：再论以城市化带动乡村振兴

国粮

黄祖辉（浙江大学中国农村发展研究院院长）马彦丽（河北经贸大学经济研究所副所长）

  党的十九大提出的乡村振兴战略，是解决我国发展不平衡、不充分问题和实现两个百年奋斗目标的重大战略。城市化是人口和产业在空间的集聚过程，是现代化的必然趋势，乡村振兴并不意味着乡村可以不必融入城市化进程，恰恰相反，乡村振兴必须建立在城市化充分发展的基础上，尤其是建立在乡村人口城市化和乡村人口空间不断优化的基础上。本文阐述了城市化带动乡村振兴的内在逻辑，揭示了乡村价值变化的规律及其与城市化的相互关系以及“两山”理念对乡村价值实现的意义，分析了乡村振兴中乡村人口城市化的城乡“二元”制度影响，提出了乡村人口减少的市民化路径与改革思路，以及在乡村人口空间优化基础上的乡村群形成和就地就近城镇化的思路及其政策与改革的启示。

  一、城市化带动乡村振兴的内在逻辑

  乡村振兴就是要实现乡村的现代化发展，想要实现乡村的现代化发展，必须跳出乡村视野，重视城乡互动和城市化的发展及其对乡村的带动。本文提出这一论点是基于乡村价值的变化规律与城市化发展的内在逻辑。乡村振兴的本质是乡村价值的充分实现，乡村价值是与城市价值相对应的，其价值变化与城市化进程密切关联，呈现出两头高中间低的变动轨迹。从这一意义来讲，城乡差距问题实际上是经济社会在工业化、城市化发展过程中的阶段性现象，具有一定的普遍性。

  然而，随着工业化、城市化的进一步发展，尤其到了中高阶段，乡村价值会再现和提升。乡村价值的再现和提升，从某种意义上讲是城市化发展和带动的结果，其内在逻辑是工业化和城市化发展到一定阶段，城市人口和居民收入都不断增加，对农业农村的需求不仅满足于食物等农产品，而且还延伸到对乡村的生态环境和多样化的文化的需求，使得乡村的生态环境和文化具有市场价值。乡村价值及其变化规律与城市化发展的逻辑关系表明，城市化发展与带动下的乡村价值再现与提升是乡村振兴战略的重要内核，乡村振兴战略中的产业兴旺，不仅体现现代农业的发展，而且还体现与现代农业紧密结合关联的现代休闲、养生、民宿、旅游、文化等乡村产业的发展，这样的乡村产业发展与兴旺，必定是城市化引领和带动下的城乡融合发展的产业。

  习近平总书记2005年提出“绿水青山就是金山银山”的“两山”发展理念，实际上是强调了乡村生态资源环境的重要性以及生态效益与经济效益的统一性，“绿水青山”既是乡村的本底，又是乡村价值的源泉。从城乡要素流向的角度看，尽管我国存在区域发展的不平衡，但我国乡村发展总体上已经从过去主要以乡村劳动力和农产品输入城市为特征的发展阶段，走向还要靠城市人口和要素进入乡村市场的发展阶段。

  乡村振兴要把握乡村价值的变化规律及其与城市化进程的相互关系。当前，我国总体上已到了工业化和城市化的中期阶段，某些经济发达的地区已到了中高阶段，在这样的阶段，生态效益、经济效益、社会效益已越来越具有统一性，用“两山”理念和城乡融合发展理念带动乡村发展和振兴，提升乡村价值正逢其时。即使是经济欠发达的一些地区，如果能把握我国基础设施、互联网、信息化等公共网络与平台的快速发展、进而改变时空关系的机遇，也有可能发挥自身区域生态与人文环境的独特优势，走出生态富民、绿色发展、科学跨越的乡村振兴道路。

  二、乡村振兴与乡村人口城市化

  在我国，乡村人口的城市化首先要破解阻碍乡村人口城市化的城乡二元制度。其次，从人口和产业在空间集聚的城市化本质看，乡村人口的城市化可以有两条实现路径，一条是现有城市对乡村人口进一步吸纳的城市化路径，或者说是乡村人口异地城市化的路径；另一条是乡村人口空间相对集聚基础上的就地就近城市化的路径。

  （一）城乡二元制度对乡村人口城市化的影响

  中国的乡村振兴必须破解中国独特的城乡二元制度。这一制度主要表现为在医疗、教育、养老等基本公共保障权利方面，城市居民和农村居民的权利并不等同，与城市居民相比，农村居民在这方面的权利是不足的，尽管改革开放以来政府在逐步解决这一问题，但城乡一体和平等的民生保障制度仍然还没有完全建好。中国城乡二元基本公共保障制度的形成具有历史渊源和必然性。城乡二元制度对新中国的发展是极具贡献的。然而，城乡二元制度下不平衡的发展是有代价的。这种代价不仅体现为资源和要素的粗放性利用，而且导致了城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分，导致了进城农民市民化的滞后和城市化的扭曲。在实现全面建成小康社会目标，向第二个百年奋斗目标前行过程中，乡村振兴战略不仅要坚持“二十字”的战略方针，着眼五大振兴目标，而且必须加快破解阻碍进城农民市民化的城乡二元制度，建立城乡融合、城市引领、以城带乡的乡村振兴体制机制。

  （二）乡村振兴应该是乡村人口减少的过程

  从我国目前的城镇化率水平看，农村还将有大量的人口要融入城市化的进程，这说明乡村振兴的过程也将是乡村人口减少的过程。有观点认为这会导致乡村缺乏人气，进而不利于乡村振兴，本文认为人气确实对区域经济发展很重要，但并不意味着人多就是人气旺。目前我国还有大量的人户分离人口，这些人口由于城乡二元制度的影响，尽管他们中的绝大多数已被统计为城镇人口，但由于市民化进程的滞后，大多数仅仅是转变了职业而没有转变身份，称不上是名副其实的城市人口。同时，尽管经过农村集体经济与土地制度的不断改革，农民在农村所拥有的多种权利，如土地承包经营权、宅基地与住房使用权、集体经济股份权利等，已得到确立和制度保障，但是总体看，由于权能的不充分，仍然没能实现“权利随人走”的制度安排。从当前农村现实看，大多数农村的人气并不旺，年轻人大多外出务工，剩下在农村的基本上是“三留”人口，要改变农村人口的这一状况，主要的思路并不是让已经进城就业的农民再回农村，而是要通过改革的深化，加快新型城市化进程和农业转移人口的市民化。

  （三）乡村振兴也是乡村人口相对集聚的过程

  如前所述，城市化的本质是人口和产业在空间的集聚过程，这一本质不仅体现在城市的发展过程中，而且也应体现在乡村的发展过程中。因此，城市化带动乡村振兴，既包括现有城市对农村发展的带动和人口吸纳，也应包括乡村本身人口在乡村空间集聚与优化的过程，本文认为这一过程可以看成是乡村城市化的过程。从科学的角度测算一个国家或一个地区的城市化水平，应该按人口空间集聚水平来测算，凡是达到一定的集聚规模，这一区域的人口就可以认定为是城市化人口，因为人口在空间上达到了一定的集聚规模，集聚人口的生活方式及其产业形态就会呈现城市化的基本特征，这就是本文所强调的乡村振兴也应该是乡村城市化的过程，或者说是乡村人口空间相对集聚与优化过程的内在含义。

  目前，我国人口规模已达14亿，城镇化率为60.6％，即使今后城镇化率按现行口径计算达到70％，我国农村大体上还将有4亿多人口，这就需要很好的考虑其空间的优化问题。在相对分散的人口空间分布下，很难想象乡村的教育与医疗等公共服务和公共基础设施配置会有很高的效率，要提高这方面的效率，应通过人口与产业相对集聚的城市化思路来解决。乡村人口居住过于分散，不利于公共服务的有效覆盖和效率提升，乡村公共保障与服务水平的提升，既需要破解体制障碍，体现城乡平等性，又需要重视公共保障与服务的空间效应，否则公共保障与服务的效率就会大大降低，甚至于难以持续，因此，从这一角度讲，中国的乡村振兴也必定是乡村人口相对集聚和空间优化的城镇化过程。

  三、结论与政策启示

  （一）把握城市化带动乡村振兴内在逻辑及其本质

  城市化的充分发展及其对乡村振兴的带动是乡村振兴的基本前提，把握城市化带动乡村振兴的内在逻辑及其内涵，可以在乡村振兴战略实施中摆正城市化和乡村发展的位置和相互关系。城市化带动乡村振兴本质上是乡村价值变化规律与乡村价值实现的要求；城市化带动乡村振兴是以城带乡、城乡融合及其互动发展的过程；城市化带动乡村振兴需要准确把握城市化的本质，那就是人口和产业在空间的集聚过程，这一过程既体现为城市人口和产业的集聚发展，也应体现在人口和产业在乡村的相对集聚发展。由此，从现阶段看，我国城市化带动乡村振兴应主要体现为三个重要方面。一是城市包容进城农民。城市不仅要吸纳农民进城就业，而且还要通过相关制度改革的深化，加快已经转移进城农民的市民化。二是城市要素进入乡村。不仅包括城市资本、技术与人才的进乡，而且还包括城市居民进入乡村，消费乡村、繁荣乡村。三是乡村人口乡村集聚。也就是通过乡村人口的就地就近迁移和相对集聚，形成生产、生活、生态一体和公共服务有效覆盖的乡村群落。

  （二）清晰把握乡村价值变动规律及其实现路径

  我国总体上已处在乡村价值再现与提升的阶段。乡村的价值不仅体现在乡村拥有现代化的基础产业——农业，而且还体现在乡村拥有类型多样的“绿水青山”和历史悠久的文化资源，这是乡村价值的源泉。以城市化带动乡村振兴和建设乡村，并不是将乡村建设成城市，而是要保护和发掘乡村的独特价值，并且充分实现乡村价值。城市化带动乡村振兴要坚持从自身实际出发，既遵循乡村城市化的本质特征，更注重乡村价值的有机更新和提升，避免简单照搬、背离本源，甚至有损乡村价值有效实现的乡村建设和造城运动。

  （三）以城乡联动改革加快农村进城人口市民化

  加快农村进城人口市民化是城市化带动乡村振兴发展的重要路径。改革举措从城市层面看，基本扫除了进城农民入户和市民化的制度障碍，但农村层面的改革还需发力。加快农村进城人口的市民化进程，必须实施城乡联动的配套改革，人口流入地城市着重户籍制度改革的深化，降低户籍门槛与福利差距，以实现基本公共服务常住人口全覆盖，城市户籍人口与常住人口差距的缩小；人口流出地农村要深化农村集体产权制度改革，探索“经社分离”和“混合拥有”的集体产权有效实现形式，在赋予农民更多财产权利的同时，突破集体经济的封闭性，使农民权益的身份属性转变为契约属性，更具市场交易性，以化解农村人口流动中农民权益的“属地化”制约。

  （四）科学推进乡村人口相对集聚和乡村群发展

  从乡村人口相对集聚和就地就近城镇化的思路出发，我国乡村振兴战略并不一定都要以村为单位或载体来推进，应探索以乡村群和乡镇为单位或载体的推进思路。乡镇是城市与乡村的节点，具有空间容量、便于要素集聚，是就地就近城镇化的重要载体。以乡镇为载体推进乡村振兴，有必要研究和探索与城市群相衔接的乡村群的形成路径。乡村群是乡村空间优化的乡村群落，其基本特征是生产、生活、生态一体和公共服务的有效覆盖。在乡村振兴中建设乡村群，需要对现有村庄布局进行新的规划，坚持有保有放的原则，着眼乡村人口和要素在空间的不断优化。要对村庄进行分类施策，一是保护特色村；二是改造城中村、镇中村、城郊村；三是重点建设中心村和乡村新社区；四是消除一批村落。在实践中，推进乡村人口相对集聚或“拆村并居”是手段，增加农民利益、促进乡村振兴发展才是目的。因此，一定要坚持政府引领、农民自主、规划在先、示范推动、分类指导、政策配套的方略。要以确保农民既得权益不受损为前提，同时要在此基础上增进农民利益，如改善生存环境、优化公共服务，增加就业机会。在分类指导推进中，重点要对“易地搬迁”脱贫、城（镇）中（郊）村改造、中心村（或新社区）建设等整合类型进行分类指导和科学施策，探索有序扩大农村宅基地产权结构开放性，通过市场机制促进人口适度向优势地区集中，切忌简单化、一刀切的工作方法和推进思路。