于建嵘：县级政府在乡村振兴中的作用

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于建嵘（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

  中共“十九大报告”提出乡村振兴战略, 指出:必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。回顾历史, 我国的改革开放首先从农村获得突破。改革开放以来, 农村改革经历了一个较长的历史进程, 前期主要是调整农村经济体制、重建基层治理。就农村经济体制而言, 在小岗村“大包干”创举的基础上, 1982年确立家庭联产承包责任制, 乡镇企业蓬勃发展, 计划经济体制开始逐步向商品经济体制、市场经济体制转变;就基层治理而言, 在废除“政社合一”的人民公社体制之后, 恢复重建基层政权组织, 到1998年正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》, 赋予村民自治以合法性地位, 最终形成“乡政村治”体制。
  农村改革后期开始关注城乡关系。2002年通过《农村土地承包法》, 将农民的土地承包经营权明确为财产权利。之后, “三农”问题逐步被确立为党政工作的“重中之重”, 以工补农、以城带乡、多予少取、统筹城乡等成为改革重点。2006年取消了沿袭数千年的农业税, 直补农民、强农惠农的政策体系初步形成。2014年正式取消城乡二元户籍制度。中共“十六大”、“十七大”、“十八大”均提出要“统筹城乡发展”, 直到“十九大”提出“乡村振兴”发展战略, 聚焦“城乡融合发展”, 强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。
  就政策文本来看, 从“农村改革”、“城乡发展”到“乡村振兴”, 一个明显的变化是“乡村”取代了“农村”, 政策话语的转变传递出改革理念的优化、改革重心的调整等丰富信息。在中国几千年文明史中, 我国对农村的称谓一直就是乡村。乡村是一个携带着中华民族五千年文明基因, 且集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体。近代以来, 基于现代经济学的“三次产业”分类理论, 才把乡村人为定义为农村。农村是专门从事农业产业 (自然经济和第一产业) 为主的经济单元, 在现代经济系统中的主要功能是为城市生产粮食。这样来看, “乡村振兴”作为顶层设计最新确定的政策话语, 表明未来的乡村振兴实践不会再延续以往政策的单一目标指向, 而要向政治、经济、文化等多元目标发展, 作为国家代理者和政策实施者的县级政府, 无疑将在其中发挥主导作用。
  一、权力下乡及其功能化运作
  近现代以来, 我国农村社会的发展变迁一直都伴随着国家权力的不断渗透, 这既是现代国家对乡土社会的整合过程, 也是“现代国家建构的重要任务”。“乡政村治”实际意味着“国家行政权力和乡村自治权力相分离”, 国家权力只下沉至乡镇一级, 村庄内部事务不再由国家权力支配, 但由于村民自治很大程度上是一种“政策性结果”, 国家权力在农村社会仍具有较大的影响力。目前的“乡政”已经在事实上沦为县级政府的派出机构, 而村民自治也在具体实践中衍生出种种问题, 这主要是因为乡镇政府“权小、责大、能弱”, 只能将行政责任向下延伸给村民自治组织, 导致后者行政化。村财乡管、乡镇政府对村干部权威地位的认可与保护以及乡镇政府在公共资源上对村民自治组织的诱致性控制, 以及村庄层面的家族势力左右乡村选举、贿选问题普遍存在、乡村社会互助关系解构、选举出的村干部不作为、乱作为等, 显示出农村社会内生秩序能力的严重不足, 提出了通过适当方式强化农村基层组织能力和输入外来资源以维持农村基础秩序的要求。这就使得以县政权力为代表的国家权力介入乡村场域具有一定合理性, 并需要在维持“乡政村治”、保障乡村社会基本秩序的同时, 进一步明确权力下乡目标、捋顺权力运作体制。
  事实一再证明, 国家权力一旦以支配者自居, 逾越了制度边界, 便会成为侵蚀村民自治的力量, 进而影响对农村社会的整合。虽然改革开放以来国家在一定程度上放松了对经济社会事务的管制, 但权力的全能主义特征仍然是一脉相承的, 突出表现在权力对各种资源的占有和控制, 以及建立在资源占有与控制之上的行政对社会的动员与管控之上, 这种情况在处于国家与社会联接之处的县域更为显著。从历史发展上看, 县级权力实践形式的实质内容就是对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的行政管理权力的结合, 亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治、控制和管理。这在某种程度上使得县级政府作为一个独立的利益整体, 其“经济人”的角色逐渐压倒它作为“公共事务管理者”、“公共物品提供者”的角色。鉴于此, 作为国家权力的主要代表, 在新一轮乡村振兴实践中, 县级政府需要重新审视并摆正自己的角色, 明确权力的公共性和政府的“公共事务管理者”、“公共物品提供者”的角色, 将为乡村社会提供更多公共服务作为权力下乡的主要目标。
  而鉴于目前县政权力运行所面临的困境, 在进行乡村振兴的中观规划和具体政策的制定时, 还应该对县级政府下乡的权力的具体运行进行明确规制。事实上, 县政权力的运行困境凸显了县级政府“权”、“责”、“能”的失衡:权力与责任脱节, 能力无法匹配责任。由于县政权力在乡村振兴中的主导作用, 而其全能主义运行倾向容易对乡村社会造成损害, 有必要按照乡村治理需要引导其进行功能化运作:以责任界定权力应该发挥的功能, 以功能的发挥限制权力的范围, 提高权力的能力以履行责任。具体而言, 县政权力运行突出表现在履行维护社会秩序、提供公共服务、保障农民权利等责任上, 分别体现出对县政权力的强制能力、分配能力和规范能力的需要, 为此, 就要在各个责任之下界定权力范围、明确其所应发挥的功能, 并完善权力的运行程序, 提高权力运行的透明度, 同时增强相应权力的能力, 从而限制权力滥用、规范权力运行, 以应对外界环境变化, 抵抗公共突发危机, 防止公共服务和公共产品供给被利益所裹挟, 避免某些治理盲区被各种体制外的权威操控, 切实保障农民的包括经济权利和自治权利在内的各种切身利益。
  二、资源下乡及其可持续效应
  乡村要实现振兴, 急需获取各种资源, 尤其是从政府获取有利于自身发展的政策资源并建立健全相关制度体制, 从而彻底改变目前城乡资源配置不合理的状况。在改革开放前后的很长一段时间里, 农业产值都在国民经济结构中占据着绝对比重, 甚至可以说农村、农业和农民以巨大的牺牲贡献于国民经济发展。1949年以后, 由于种种原因, 我国选择了工业优先发展战略, 而工业化的原始积累只能依赖传统的农业部门, 于是, 国家通过农业税、工农产品价格剪刀差等途径强制性地把农业剩余转移到工业部门。统购统销制度和工农产品的不等价交换, 对于维持城市职工的低工资和工业企业的高税利, 进而对于加速国家的工业化起到了历史性作用, 却造成了农业缓慢发展, 甚至停滞, 牺牲了农民的利益。这种工业对农业的剥夺以及城市对农村的剥夺, 转换到工业反哺农业、城市带动农村, 最迟是在2004年或2005年。近年来, 随着我国城市化进程的加速, 又产生一种新型的剥夺形式, 即土地价格“剪刀差”。政府通过征地将农村集体土地变换为城市国有土地, 然后将土地使用权出让给城市土地使用者, 在这一过程中, 土地征收时支付的补偿价格明显偏低, 但是土地在被征收为国有土地出让时却获得很高的出让金。从根本上讲, 土地价格“剪刀差”来自于国家对农村集体土地所有权收益的剥夺。这种土地价格的剪刀差, 已经成为新时期“以乡养城”的主要形式, 是当前农民利益流失最严重的渠道之一。
  上述城市对农村、工业对农业的资源剥夺, 固然出于对当时经济社会发展战略与策略的综合研判与决断, 但其背后必然还有政府对城乡关系、工农关系的偏颇理解的思维惯性。按照工业经济思维, 小农经济是中国迈向农业现代化的最大障碍, 把小规模的小农经济改造为大规模现代农业, 在过去很长一个时期内都被认为是农业现代化发展的必然趋势。与此相适应, 长期以来, 在传统的城乡统筹思维框架中, 城市与乡村存在着一种不平等的关系, 一直是城市高高在上统筹乡村, 以致于按照这种城乡不平等的思维, 中国的城市化过程基本演化为城市替代乡村的过程。然而, 我们看到, 改革开放正是从农业经营体制改革得以破局, 20世纪90年代最早进入市场的企业, 是中国农村创造的乡镇企业, 中国乡镇企业创造的财富首次占据了我国GDP总值的半壁江山。当前我国农业发展的外部环境、内部条件发生了很大变化, 逼迫我们重新思考城乡关系、工农关系, 而农村改革的成功实践和历史经验也要求我们重新认识农业和农村, 从而在乡村振兴中摆正农业和乡村的位置, 建立健全以城带乡、以工促农的新型城乡关系、工农关系。
  四十年改革开放下来, 我国经济体量翻了几番, 城市积累了巨额财富, 与此相对的是, 农业经济占国民经济的比重越来越小, 农村社会日益凋敝。城市的发展壮大毫无疑问得益于政府政策资源的大量、高度倾斜, 目前城市也拥有农村和农业发展所必须的各种资源, 这正是“乡村振兴”发展战略聚焦“城乡融合发展”的意义所在, 也启示我们乡村振兴的一条捷径就是向政府争取政策资源、改变目前对乡村振兴不利的城乡资源配置模式。作为最接近农村和农业的县级政府, 应在“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”之中发挥主导作用, 做好资源下乡工作。这里的“资源”主要是政策与制度资源, 其次是发展资源, 如城市资本、成熟的产业模式等等, 应注重其长期效应, 满足农村农业发展的可持续要求。首先, 在盘活制度存量方面, 应致力于消除各种制度门槛, 实现城乡同等对待, 其中主要是:努力破解城乡二元结构, 健全“三公 (城乡公共服务均等、公共产品共享、公共保障均衡) ”制度, 尤其要在户籍制度、社会保障制度、住房制度、就业制度、教育制度等方面逐步消除城乡待遇保障的歧视性和差异化;继续完善承包地的“三权 (所有权、承包权、经营权) ”分置制度和宅基地的“三权 (所有权、资格权、使用权) ”分置制度改革, 探讨农地与国有土地“同权同价”和农地流转制度改革;等等。然后, 在增加制度供给方面, 应致力于强化以城带乡力度、深化城乡融合程度, 其中主要是:在加大工业反哺农业、城市反哺乡村的基础上, 注重“输血”与“造血”机制并重, 探讨城市资本下乡制度;以“创新经营模式”为重, 围绕市场导向, 改变传统“小农”经营模式, 积极培育家庭农场、合作社、社会化服务组织等新型农业经营主体, 倡导适度规模化和公司化经营方式, 促进小农户和现代农业有机衔接, 构建现代农业经营体系;以农村一二三产业之间相互渗透、交叉重组为重点, 优化整合生产要素, 实现产业延伸和农业功能拓展;等等。
  三、文化下乡及其认受性构建
  改革开放以来, 尤其是近些年来, 乡村社会的还有一个显著现象是, 伴随农村社会凋敝、农业经营困顿, 农民社群及农民个体也显现出精神迷途和价值危机的迹象。1949年至改革开放, 随着国家权力不断下沉到乡村, 农村社会政治、经济、文化受到国家的全面监控, 农民被严格的户籍制度固守在土地上, 城乡人口流动陷入停滞状态, 彼时农民生活虽然艰苦, 但农村社会尚能维持表面的秩序。改革开放之后, 乡村社会的政治经济体制发生了重大变化, 带动了农民生活的全面变革, 人们逐渐摆脱家族和地域的限制, 在更为广阔的地域空间和人际关系范围内寻求合作, 乡村传统的差序格局被打破, 农民生活水平得到很大提高, 越来越多的农民走出农村, 其主体意识、平等意识、权利意识不断觉醒。乡村社会的这种生活变迁, 应属于近现代以来中国社会转型的一部分, 而从根本上说, 应是中华传统乡土文明与以西方现代化为中心叙事的现代文明发生接触的结果。在乡村社会发生变迁、农民生活方式发生转变的同时, 由于传统价值被搁置、扭曲乃至抛弃, 加之政治环境盛行经济主义, 农民又有着极为迫切的生计需求, 使得功利主义文化、消费主义文化大行其道, 乡村社会面临前所未有的价值危机。
  除此之外, 在精神迷途侵扰农民个体的同时, 农民社群也面临分崩离析的态势。由于农村社会结构、利益格局急剧变迁, 村庄共同体正逐渐被解构, 遭遇前所未有的共同体之困:村内的凝聚力不足、农民对农村的归属感减弱和村庄共同体衰落。主要表现为农民社群成员的离散化, 这主要是土地流转将更多的农民从土地的捆绑中解放出来, 他们或候鸟般地往返于城乡间或彻底离土离乡在城市扎根, 只有少数农民常年留在农村生活, 这部分农民大致分为三种:一是贫弱型, 即因身体、年龄等方面原因无法从事高强度的生产劳作, 难以在城市就业;二是留守型, 即虽然有机会在城市谋生, 但为照顾家庭成员如老人、未成年子女不得不留在农村;三是谋利型, 即在理性分析后认为与城市打工收入相比, 利用好现有农村资源可以获得更高的收益, 如部分村干部或种养殖大户。土地流转在导致农民社群离散化的同时, 也使村民可支配的土地长期、大幅减少, 这些留守农民拥有大把的闲暇无所适从, “男的喝、女的赌”愈演愈烈, 村庄内公共空间弥漫着一股怨愤, 进一步加剧了农民社群的价值危机。
  化解这种价值危机, 应着力于重建农民社群和村庄共同体, 在增强农民身份认同、共同体认同和文化主体性的同时, 通过各种途径构建社群文化, 增强村庄共同体的内聚力。在这方面, 由于村庄内生性已经基本丧失, 因此, 需要以县政权力为代表的国家权力介入, 充当价值引导者, 为村庄重建创造条件、准备基础。在村庄共同体重建之中, 首先, 农民群众主人翁的地位不容动摇和错位, 需要激活农民的乡村振兴主体地位, 积极地创造有利条件, 给农民群众赋权、放权, 以政府的名义确认其文化主体性。其次, 积极培育农村社会组织, 构建“政府引导———农村社会自组织———农民”多主体协同共治的农村社会管理新模式, 切实增进农民社群的共同体认同。最后, 需要加强文化下乡工作。目前的文化下乡工作做得不够, 资金投入与产品供给不足, 文化设施缺乏, 运行机制不规范, 以致于难以发挥县级政府在配置文化资源上的主导作用。为此, 就必须创新文化下乡的体制机制, 以充分发挥县级政府在文化下乡中的主导作用。
  不可忽视的是, 目前乡村文化场域充斥着各种消极文化, 比如封建迷信活动, 各种邪教快速传播, 而乡村优秀文化传承主体断裂, 面临城市文化的挑战等诸多危机。纾解乡村价值危机的国家努力大多成效不大, 分析其原因, 主要是下乡文化不能得到农民的认可, 文化产品缺乏认受性。由于农民在农村文化中发挥着主体作用, 下乡文化产品和农村文化的传承与创新应该依据农民的需要来确定, 而最后乡村文化的丰富发展也终究是为农民服务的, 因此, 在振兴乡村文化的新的实践中, 应以文化产品的认受性为首要标准。这种认受性应植根于乡村社会, 而源于血缘关系及熟人社会、以亲情关系为维系纽带的乡村, 其所特有的敦厚、本分、好客重情的亲情特质, 已成为一种中国农民所特有的思维方式, 文化产品的认受性构建必须以此为根基。