张晓山:构建新型工农城乡关系促进乡村振兴

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张晓山（中国社会科学院学部委员，农村发展研究所研究员）

  乡村振兴战略的实施，钱从哪里来？以地生财
  首先讲第一个问题，乡村振兴战略的实施。一个伟大的系统工程需要大量的资金投入，那么钱从哪来？我认为很大一部分可以叫做“以地生财”。谁的地？主要是农民集体所有的土地。农民拥有的最重要的财产是他们以农村集体成员身份共同拥有的农村土地资源。第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，在全国144亿亩国土面积中，农村集体所有土地总面积约占46%，集体所有的农用地占国土面积的38.4%。在全国4.8亿亩建设用地面积中，农村集体所有建设用地面积占64.6%。在农村集体所有建设用地3.1亿亩的面积中，农户的宅基地面积约占55%。由于18亿亩耕地的红线难以突破，以往城镇化、工业化的重点是围绕着农民这3亿多亩建设用地来做文章。农民财产权利的落实，首先就是对农村土地财产权利的落实。农民对土地财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，农业转移人口加速市民化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会融合发展的过程。城乡融合发展、实施乡村振兴战略也必然涉及到如何利用好农民这块地的问题。
  “如何用好农民的地”可以归纳为两句话，第一句话叫做“吃饭靠财政，花钱靠卖地”，第二句话叫做“取之于乡，用之于城”，这两句话勾勒出我们目前对农民所有的土地使用的现状。由于地方自身财力不足，转移支付又有诸多限制，在这种情况下，地方官员短期内最快捷和最能见效的办法和理性的选择就是以地生财。长期以来，农村集体建设用地的使用在很大程度上是地方政府土地财政和土地金融的主要依托。国有土地使用权出让收益，是地方政府基金性收入的主要来源，这就是我们所说的“吃饭靠财政，花钱靠卖地”。这个话有没有依据呢？应该是有依据的。2019年地方一般公共预算收入175491.92亿元，其中，本级收入101076.82亿元，增长3.2%；中央对地方转移支付收入74415.1亿元。2019年地方政府性基金预算本级收入80476.13亿元，增长12.6%。其中，国有土地使用权出让收入72584.42亿元，增长11.4%，占地方一般公共预算收入的41.4%；占地方本级收入的71.8%。具体的例子还有，2018年江西省某国定贫困县全县本级财税收入（一般公共预算收入）65707万元。地方政府性基金收入（政府性基金预算收入）82381万元，其中国有土地使用权出让金收入77249万元。县本级可用财力211997万元(含一般公共预算收入65707万元，政府性基金预算收入82381万元，及上级税收返还和财力补助等)。
  地方政府获得收入后，花钱一般花在什么地方呢？这部分资金主要用于建设城市、招商引资，发展工业园区，获取财税收入和政绩，也就是第二句话“取之于乡，用之于城”。习近平总书记曾说：“要解决土地增值收益长期‘取之于农，用之于城’的问题，破解‘农村的地自己用不上、用不好的困局。’” 农村的地能不能农民自己用，用得上、用得好？某先进村的党支部书记曾说，发达村庄的共同点是充分整合资源，尤其土地资源。先进村无一不是抢占制高点，使农民把土地能够用得上，用得好。
  调整国民收入分配格局，落实农民对土地的财产权利
  近些年中央出台了一系列的政策举措，十七届三中全会《决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场”；2011年12月，温家宝在中央农村工作会议上的讲话中也强调，我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。十八届三中全会《决定》明确提出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。” 2017年中央1号文件提出：“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展,严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。”    但过去几年，“赋予农民更多财产权利”的政策之所以难以落地，农民财产性收入之所以增长缓慢，主要是因为这个问题涉及国民收入再分配体系调整等全局性、深层次的矛盾和问题。大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府和开发商在土地增值收益中的份额，政府对土地市场的垄断将被打破，土地财政和土地金融将难以为继，地方政府的资金链就要断裂。要解决这个问题，就必然涉及中央政府与地方政府之间财力与支出责任的划分，中央和地方之间财政分配关系以及国民收入分配格局调整等关键性问题，只有全面深化改革，才有可能推进。
  多年来许多农村地区都在进行探索，通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济或股份合作经济，既满足了市场刚性的土地需求，又盘活了闲置的集体建设用地资源，获得土地增值的级差地价收益，有利于农民分享土地增值收益，更好地保障当地农民的土地权益，增加农民收入。但实践中各地的一些做法与《土地管理法》的规定有不协调之处。一些地方政府也先行先试，大胆探索，用农村的集体建设用地建设公共租赁房。所以改革有时候往往要突破一些现行的制度框架等等，这个问题就给我们带来很严峻的挑战。
  北京怀柔区渤海镇北沟村地处长城脚下，风景优美，空气新鲜，民风淳朴。当时北沟村的书记非常大胆，吸引外国人来居住投资，租农民闲置房，一年租金5000元到3万元不等，30年租期，30年后无偿还给村民。一些外国人投资后，有的自己居住，有的由人经营，四六分成。村里有一个瓦厂宾馆，原来是废弃的瓦窑，外国人租赁开发。村庄改造之后的环境很优美，由职业经理人管理。打响品牌后，很多外国人下了飞机后直接就到北沟村来了，到这儿又能看长城、租自行车玩，还能吃点北京风味。2018年9月，村支部书记王全向记者介绍，10年前租北沟村一个小院一年才5000块，可现在一年6万，村里的土地价值是10年前的12倍，而且像租用的最好院落一次性投入2700多万，30年后租约到期，全部成为村里的资产。村里的土地盘活了，村民富起来了，乡村也美丽了，这笔账太值了。但当时《土地管理法》（1999年制定、2004年修订）第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。所以实践中各地的一些做法与《土地管理法》第63条规定有不协调之处。法律的修订当时没有跟上改革的步伐。2017年、2018年的中央一号文件提出的租赁、合股、合作等，实际上中央重要文件的精神对地方的探索从政策上提供了依据。终于等到2019年8月26号，《中华人民共和国土地管理法》修订了，把63条进行大改动，转让、互换、出资、赠与、抵押、出租等内容都包含进去了。所以1999年至2019年这20年间，正是由于农村基层敢于先行先试，很多农村才能改变原有面貌。我们现行的法律法规是在转型期的法律法规，往往跟不上改革发展的步伐，而法律法规的修订完善又有一个过程。怎样才能把理论、法律、政策和实践更好地结合起来，更好地协调起来，使改革者能够有条件继续往前行，这是一个很值得探索的重要问题。
  2018年，中央1号文件提出了“跨省域调剂机制，把所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。在原有的政策框架下，土地整治后节余的建设用地指标不能跨县（市、区）流转，2018年中央1号文件的提法是政策的一个重大调整。2020年一号文件再次重申了土地增值收益要“取之于农、主要用之于农”。要抓紧出台调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例的意见。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，指出：到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例各、省、市自治区达到50%以上。” 这是国民收入分配格局的调整，财政制度的改革，实质上意味着在审慎而渐进地推行利益分配格局的调整。
  乡村有了钱，这钱用到哪里，如何才能用好？
  乡村有了钱，这钱用在哪里？怎样才能用好？这里边包括公共财政更多地向三农的支出转移，探索集体所有制的有效实现形式，发展壮大集体经济等重大理论、政策与实践问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。
  近年来脱贫攻坚和实施乡村振兴战略中提倡发展集体经济并出台了相应的政策措施。农村土地制度不断创新及相关政策释放出发展空间，使农村集体经济有了较为雄厚的资金来源。如某合作社，2019年用某镇扶贫资金203万元建冷库；2019年8月份，用2个乡镇5个村的230万元扶贫资金建了烘干车间（合作社投资152万元）；用某村扶贫资金50万元，建成育辣椒苗的连体棚。都是8%的年回报率。随着形势的发展和新政策措施的出台，全国农村不同地区的集体经济都有了新增的较大一块集体资产和相应的收益。问题是这块资产和收益能否为身为集体成员的普通农民所有和所用？身为集体成员的普通农民能否对集体资产的运营和收益的分配有知情权、参与决策权和监督权？如何避免走集体经济蜕变为干部经济的老路？
  《共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》一年之内相继印发，两个条例里都提到“农村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人、村两委班子成员应当交叉任职，”也就是说实际上要做到四个“一肩挑”，即党组织、村民委员会、集体经济组织、合作经济组织这个“一肩挑”。有几点需要注意：（1）政治组织、社会组织和经济组织的领导交叉任职，能加强党的一元化领导，减少决策成本、行政成本、运营成本，但三类组织的功能不能混淆。农村社区集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织。农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产经营管理服务等经济事务、由成员所组成的“经济性”组织，其功能与村级党组织和村民委员会截然不同。从长远看，公共财政必须覆盖农村，村干部可以交叉任职，但不同类型组织的功能和服务对象必须区分开来。（2）对交叉任职后一元化的农村基层领导如何进行有效监督？要探索如何完善内部的监督机制，而不是仅仅依赖于外部监督。建立成员（代表）大会、理事会、监事会这“三会”组织的治理结构，使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与决策权和监督权，从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制，防止集体经济再次蜕变为“干部经济”。一句话，将能人治村与农民群众作为集体成员对决策的民主参与、对权力运行的有效监督与制衡结合起来，发展真正的新型集体经济。（3）农村社区集体经济组织与合作经济组织有何不同？1984年中央1号文件提出，“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。”中央5号文件《把农村改革引向深入》（政治局1987年1月22日通过）中明确提出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”。从理论和政策上讲，中国农村的村组社区合作组织与村组集体经济组织在外延上是重合的，在内涵上前者强调社区性和综合性，后者更突出集体所有权特性。关键是集体二字。18届3中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，往往要涉及农村集体。仅在《决定》第11条、20条和21条中，就有7处涉及“集体”这个词。但农村集体的内涵外延是什么？集体是由成员组成的，成员的资格如何界定？成员的权利、责任、义务是什么？成员如何进入、如何退出？对于这一系列问题需要从理论、法律、政策和实践几个层面加以廓清。（4）农村集体经济组织成员的成员权与财产权之间的关系要进一步探讨。习近平同志2014年9月指出：“要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”村集体经济组织要想与社会主义市场经济相容，必须产权归属清晰，流转顺畅。集体经济组织成员拥有的权利在很大程度上是成员权与用益物权相结合的复合性权利。成员拥有的作为财产权利的用益物权往往是一束权利，可以单独抽出一个或几个权利进行让渡。当成员的农地承包经营权或宅基地使用权等用益物权发生流转时，成员的资格也必然发生变化。这个问题需要进一步深入探讨。
  城市要素与资源流向农村是必然趋势，但也带来新的挑战
  《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》里提到，要吸引社会资本参与乡村振兴，鼓励工商资本投入农业农村，为乡村振兴提供综合性的解决方案。城乡融合发展意味着城乡互通，要素双向流动，不能仅给鼓励进城的优惠政策，原住民往往没有能力来充分利用土地资源；不能保持固化的模式，城市的资金、技术、人才等资源下乡的优惠政策也应放开。这些生产要素要与农村的土地等资源有效结合，才能改变农村原有的要素配置，实现资源配置的优化。城乡融合发展，绝不仅仅是农村的要素流向城市；城市的先进要素（资本、技术、管理）和优质资源（经济、社会、文化等资源）也要流向农村。农村不能加剧农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的状况。乡村振兴的主体、驱动力是谁？应该是先进生产要素的载体。改造农村，发展现代农业，不能仅靠留守老人、留守妇女和留守儿童。
  但是现在给我们带来的一个问题就是，在要素开放流动的农村产权格局下如何保障农民的权益？“资本下乡”本身是把双刃剑，乡村发展不能成为新的圈地热，不能成为资本的盛宴，乡村振兴的成果必须由农民共享。改变资源要素的配置应伴之以利益格局的相对均衡。让农民群众合法合理地分享乡村振兴的成果，应该成为基本前提。2017年12月，习近平总书记指出：“农村一二三产融合不是简单的一产‘接二连三’，关键是完善利益联结机制，不能富了老板、丢了老乡，要通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益” 。工商资本进入农业要有利于加快农业生产方式的转变，发展资源节约型和环境友好型的农业，有利于农业的可持续发展。注意不要以财政资金、优惠政策去引进对农民只有竞争（或排斥）没有带动的企业，确保以农民为主体推进现代农业发展。
  资本下乡后，我们希望形成的格局是：村民自身能成为资源和部分资本的所有者，村集体领导人作为集体成员的代理，接受集体成员的监督，使集体经济组织成为工商资本较为平等的合作伙伴。在农村形成合作共赢的伙伴关系和较为均衡的利益格局。在城乡融合发展的背景下，在要素开放流动的农村产权格局下，更要不断深化以落实农民群众政治上的民主权利和经济上的财产权利为目标的农村集体产权制度改革和乡村治理体制改革，促进乡村振兴战略的实施。