周振：混合所有制改造是实现农村集体经济的重要路径

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周振（中国宏观经济研究院产业所）

  发展农村集体经济是巩固和完善农村基本经营制度的现实选择，是落实乡村振兴战略的根本要求，也是新时期农村生产关系调整的重要内容。当前，我国农村集体经济还很薄弱，特别是集体经济“空壳村”占比较大。截至2018年，全国农村集体没有经营性收益或者经营性收益低于5万元的村占比高达63.7%。如何探寻农村集体经济有效实现形式、拓宽农村集体经济发展路径，是当前决策部门与学术界共同关注的重要话题。
  笔者近年调查发现，有一类农村集体经济发展得格外耀眼：这类村庄突破了集体经济封闭性产权结构边界，依托集体资产、资源、资金与村社外企业合资构建了混合所有制产权结构的经营实体，联合发展集体经济，较好地促进了集体经济成长。本文将结合实地调研，分析产权结构混合所有制改造对农村集体经济成长的作用机理和重要意义，讨论如何通过混合所有制改造促进农村集体经济有效实现。
  一、混合所有制改造是实现农村集体经济的有效形式
  农村集体经济组织与外来企业共同出资组建的混合所有制运营实体，能在要素集聚、运营管理、产权激励等方面发挥“三个有利于”的作用。
  （一）有利于集聚城乡优势资源要素
  从要素集聚看，混合所有制改造能为农村集体经济引入资本、技术、管理等稀缺要素，促进城乡资源互补与要素优化配置。长期以来，我国农村集体经济实行社区封闭化运行，产权配置、使用、处置等被限定在狭小的村社范围内，伴随农村劳动力大量外出，社区内部的资源动员已越来越难以满足集体经济发展的要素需求。产权结构混合所有制改造，通过村企合作运营的方式，实现了资源社区内动员向全社会动员转变，为农村集体经济引进企业资本、技术、管理等要素开辟了通道，促进了村内集体资产、资源等要素与城市资本、管理、技术等要素的组合生产，破解了农村集体经济资本、管理、技术等要素投入不足的问题，这是农村集体经济实现较好经济成长性的关键。例如，山东省临沂市朱家林村以集体资产、资源入股的方式与山东省燕筑生态旅游开发有限公司组建了混合所有制的沂南县朱家林民俗旅游服务有限公司，公司为朱家林村带来了16.9亿元的乡村旅游产业资本，通过公司对村内闲置农房的整理，打造了一批创客空间、乡村旅游载体等，吸引了许多创客返乡下乡，还为朱家林村乡村旅游集聚了产业人才。
  （二）有利于提升集体经济经营管理能力
  从经营管理看，混合所有制改造有利于实现所有权和经营权分离，提升农村集体资产运营管理能力。长期以来，农村集体经济社区封闭化运行，政经高度合一，弊端是经营管理严重依赖内部组织成员，并且管理能力非常有限，这也是多数农村集体经济发展缓慢的重要原因。混合所有制产权结构有利于建立所有权与经营权相分离的现代企业治理制度，当集体经济组织与外来企业组建混合经营实体时，不仅能吸收外来资本，而且还能引入外部经营管理人才与企业经营管理制度，解决集体经济组织运营管理能力不足的问题。比如，浙江省宁波市滕头村，早在20世纪90年代，村内成立了许多村办集体企业。目前，滕头村集体企业通过吸收外来股份或与外来企业组建运营实体等多种方式，实现了产权结构的混合所有制改造，成立了股东大会，并选聘职业经理人运营集体经济。某位村干部说到，“农民只会生产，不会搞市场，是股份制救活了我们好多快要倒闭的村办企业。让我们去管企业，不懂啦！我们的经理人都是从外面聘来的，他们都很专业，现在我们投资的项目还没有一笔是失败的。我们只需要管好那些职业经理人就好啦！”
  （三）有利于较好发挥产权激励作用
  从产权激励看，混合所有制改造既有利于农村集体经济组织与外来企业建立紧密型利益联结机制，又能够对利益双方形成激励与约束。产权结构混合所有制改造后，利益双方均享有剩余索取权，农村集体经济组织与外来企业能建立利益共享的纽带关系，有利于社区群体对外来主体的接纳，又有利于外部主体嵌入社区发展。对集体经济组织成员而言，因剩余所有权赋予，有助于社区成员参与村集体经济建设，能有效地调动各方发展村集体经济的积极性。例如，混合所有制改造后的陕西省礼泉县袁家村，2018年村集体经济组织拟投资500万元项目，向社区村民与外来商户征求入股意愿时，村民与外来商户积极性高涨，意向入股资金高达1亿元，甚至有的村民直接说要入股300万元。此外，在袁家村乡村旅游业中，至今仍未出现过一起制假造假、欺瞒顾客的事件，无论是袁家村本村人还是外来商户都非常珍视袁家村的口碑。这些事例均体现了剩余索取权赋予对各方激励与约束的效果。
  二、为什么混合所有制改造的农村集体经济并不多见
  （一）混合所有制改造现状：发展的很不充分
  理论分析与现实案例显示，混合所有制改造有利于促进农村集体经济发展，但是全国开展混合所有制改造的农村集体经济数量还很少，村企合作程度还较浅。
从数量看，混合所有制改造的农村集体经济组织并不多。文献调研中，笔者分析了中共中央组织部2018年出版著作《发展壮大村级集体经济》中列举的典型村级集体经济案例。其中，农村集体经济与外来企业开展合作的较多，但是村集体经济组织与外来企业建立混合所有制产权结构的不到3%。实地调研中，笔者2019年在浙江省德清县、平湖市、奉化区以及陕西省礼泉县、富平县调研时发现，这些地区农村集体经济组织开展混合所有制改造的很少，即使是在德清县、平湖市等农村集体产权制度改革先行地区也很少见。
  从深度看，已有案例混合所有制改造程度还不深。在社区开放上，虽然许多村集体经济组织吸纳外来企业，甚至与之组建新的经营实体，但仅仅是对外来企业开放了集体资产、资源的使用权，没有开放集体资产的资格权与处置权。在产权混合上，理论上产权结构混合所有制改造后，农村集体经济组织与企业的权与责应是对等的，即双方共享盈余分配权，又要同时承担亏损义务。但是，我们观察到的案例中，村集体经济组织仅享有收益分配权，而不承担亏损的补偿。如，宁波市滕头村集体经济组织占股51%，但如遇经营亏损时，滕头村不承担亏损风险；宁波市黄贤村不仅不承担经营亏损的补偿，而且每年还享有20万元的保底收入。
  （二）混合所有制改造困境：面临的“三个障碍”
  农村集体经济混合所有制改造涉及外来企业、村集体经济组织管理人员与普通农民三类群体，受三项因素制约，这三类群体对混合所有制改造的积极性普遍不高。
  从外来企业看，由于村集体资产只能在社区内封闭处置，企业参与混合所有制改造积极性不高。伴随我国农村集体产权“三权分置”改革加快，农村集体产权在使用权配置上逐步解决了社区开放问题，但是在处置上仍然是封闭运行的。当村集体经济组织与外来企业组建公司发生亏损、产生债务且面临资产处置时，集体资产只能在封闭的社区范围内处置，因社区范围较小，很难形成资产处置市场，最终只能处置外来企业资产以补偿亏损。法律法规对外来企业先天的“不平等”，导致许多企业不愿意与村集体经济组织建立股份合作公司。一个工商资本企业家表达了这种困惑，“我们企业与村集体经济组织搞股份制，亏损时为什么只处置我们企业的资产？”笔者调研的混合所有制改造案例中，集体资产处置问题也没有得到较好解决，集体资产也只能在村社范围内流转处置，企业克服资产被处置的方式主要有两类：一是村集体是当地示范村，能持续获取政府项目扶持，村企合作经营风险低；二是村集体具备特殊的资源，经营前景可观，企业与村集体搞股份制经营风险也较低。
  从村集体经济组织管理人员看，由于农村集体经济组织市场法人地位不健全，村集体经济组织管理人员主动参与混合所有制改造积极性也不高。我国法律法规高度重视保护农村集体资产，许多地区在相关条例中将保障农村集体资产不流失上升到与保护国有企业国有资产不流失同等高度，并强化了对农村集体资产流失的问责。
  在村集体资产管理上，多数乡村实行的是“村财镇管”，农村集体经济组织的任何一笔支出、收入、资产运营等都要经乡镇管理集体资产、资源与资金的机构即“三资办”审核与批准，压缩了村集体经济组织自主空间。浙江省宁波市某村支书记介绍到，“我的每一笔支出与运营，都要经过三资办同意，审批手续多、时间长，直接把我们的手脚给捆住了”。
  在村集体资产风险防范和问责机制上，我国关于农村集体资产的风险防范机制普遍不健全，关于集体资产流失问责的相关规定也不清晰，尤其是非人为因素导致的村集体资产流失问题，如何判定、怎么问责等系列操作层面的管理办法还不清晰，叠加当前审计问责趋严，许多农村集体经济组织宁肯不作为，也不愿意与村外企业组建混合所有制公司。浙江省平湖市某领导干部介绍道，“集体经济的风险防范机制没有建立，账目监督机制、亏损折算办法等都不健全，许多村都不敢太冒进，我们平湖市农村集体经济的实现形式大多是租赁经济，做混合所有制的很少”
  笔者调研的混合所有制改造的案例中，由于这些村庄集体经济组织带头人市场化意识较高，能够承受与承担风险，叠加村集体资产被处置可能性低，以及部分村庄还能获取稳定的固定收益，因而这些村集体经济组织带头人才愿意实施集体经济的混合所有制改造。但是，多数的村集体经济组织带头人是不具备这种市场化意识与风险承受能力的。
  事实上，农村集体经济组织在集体资产管理、风险防范与问责机制上遭遇的困惑，核心问题反映的是农村集体经济组织市场法人地位不健全的问题，即农村集体经济组织的不具备完整的“财权”与“事权”，其市场地位与社会对其经济功能的期盼不匹配。调研案例中，如袁家村、滕头村依托村集体经济组织成立下属企业来履行集体经济组织市场法人地位，但现实中较少有村集体经济组织具备这种变通能力。
  从农民群体看，由于农民具有天然的风险厌恶特征，对村集体经济组织混合所有制改造积极性也不高。某位企业负责人谈道，“农民看到的是眼前的利益，关注的是我到底能获得多少的、确切的收入，不喜欢不确定的股份；另外，股份合作盈利了好办，亏损了，农民才不管企业亏不亏”。以陕西省礼泉县袁家村为例，在村庄起步发展期间，村民也不愿意入股。在市场经济发达、市场意识超前的浙江地区，农民尚且缺乏“冒险”精神，如浙江省平湖市某干部谈道，“平湖市的农村集体经济主要是以租赁土地、门面等方式实现的”，宁波市有的村集体经济组织宁肯将集体资金存在银行吃利息，也不愿意去搞投资，怕有市场风险。
  笔者调研的几个混合所有制改造的案例村庄中，多数村庄采取的是“固定收益+分红”的方式，也是为了适应农民风险天然厌恶的特征。
  三、推进农村集体经济混合所有制改造的几点建议
  理论与实践证明，混合所有制改造理应成为农村集体经济实现的重要形式。围绕当前农村集体经济组织混合所有制改造面临的主要问题，为推进农村集体经济混合所有制改造、促进农村集体经济实现，有如下建议。
  第一，探索农村集体资产跨村流转、处置的办法。针对村集体资产社区封闭化处置导致企业参与混合所有制改造积极性不高的问题，要积极适时推动相关法律的修订工作，允许农村集体资产跨村流转、处置。建议借鉴承包地“三权分置”的经验办法。推进农村集体资产所有权与使用权分置，允许农村集体经济组织依托各地农村产权交易中心，先行试行集体资产县域内跨社区流转，形成路径与经验后，逐步推进集体资产跨县域流转，扩大村集体资产处置范围。
  第二，加快健全农村集体经济组织法人地位。围绕集体资产管理、风险防范与问责不健全等问题，要在完善集体经济组织法人地位上下功夫。一是要加快推进农村集体经济组织登记赋码工作，颁发农村集体经济组织登记证，引导农村集体经济组织办理银行账户。二是鼓励创新农村集体经济组织法人地位实现形式，如依托农村集体经济组织成立的资产管理公司运营集体资产的做法值得鼓励与借鉴。三是营造宽松的集体资产混合所有制改造工作环境。要向村集体经济组织下放集体资产经营管理权限，探索借鉴国有企业“管资产”的管理方式，而不是干涉村集体经济组织具体运营管理工作，引导地方农业部门加快建立农村集体经济运营风险防范机制、账目监督机制与亏损折算办法等；对因市场因素导致集体资产损失，要减少或豁免对村集体经济组织管理人员的问责；强化对村集体经济组织管理人员的激励，鼓励各地区对管理人员实施“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”的报酬补贴制度。
  第三，做好农村集体经济混合所有制改造典型案例宣传推广。由于短期内我国农民风险厌恶特征难以改变，农民更喜欢实实在在的稳定收入，建议在推进集体经济混合所有制改造中充分尊重农民意愿，加强对典型案例的宣传工作，逐步引导农民接受股份制，推动村集体经济组织与外来企业、社会资本等建立“收益共享、风险共担”的利益共同体，发挥好产权激励作用。