刘振伟:建立稳定的乡村振兴投入增长机制

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刘振伟（全国人大农委）

  一、支农投入是农业农村发展的重要保障
  农村改革以来, 支农投入政策不断调整。1985年, 中央“一号文件”提出, 改革农产品统派购制度, “国家不再向农民下达农产品统购派购任务, 按照不同情况, 分别实行合同定购和市场收购”。“对乡镇企业实行信贷、税收优惠”。1987年, 国务院制定《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》, 耕地占用税中央和地方各留50%, 作为各级农业发展专项资金的主要来源。1989年, 国务院印发《关于建立农业发展基金增加农业投入的通知》, 将农业发展专项资金更名为农业发展基金, 规定从耕地占用税、国家预算调节基金、乡镇企业税收、农林水特产税等财税收入中提取一定比例, 用于改善农业生产条件, 推动粮食生产。这一时期, 国家财政支农投入由1980年的150亿元增加到1989年的265.9亿元, 占财政总支出的9.22%, 年均增长6.5%。
  进入20世纪90年代, 我国粮食产量迈上4亿吨台阶, 但由于人口增长和消费水平提高, 主要农产品供给仍处于紧平衡状态。为巩固农业综合生产能力, 国家进一步加大对农业生产的投入力度。1993年第八届全国人大常委会第二次会议审议通过的《中华人民共和国农业法》规定, “国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。这是政府的财政支农政策首次转化为国家法律规范。同年, 国务院印发《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》, 在中央和省级建立粮食风险基金, 实施粮食保护价收购政策。1994年, 国家实行财政分税制体制改革, 农业综合开发资金替代了原来的农业发展资金。同年, 中央不再留存耕地占用税50%分成, 全部纳入地方一般性公共预算。这一时期, 国家财政支农投入由1990年的307.8亿元增加到1999年的1085.8亿元, 占财政总支出的9.35%, 年均增长15.1%。
  进入21世纪以来, 党中央明确对农业实行“多予、少取、放活”的方针, 推动工业反哺农业、城市支持农村。2002年, 全国人大常委会修订农业法, 将关于农业投入增速的规定修改为“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”。修订后的农业法新增了有关财税支农的规定, 明确“国家建立和完善农业支持保护体系, 采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施, 从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产, 提高农民的收入水平”。2004年, 中央财政建立支农专项补贴制度, 实行农民收入、良种、农机具购置三项补贴, 2006年在三项补贴基础上增加农资综合直补, 2015年将前三项补贴合并为农业支持保护补贴。2004年, 国务院决定在粮食主产区对重点粮食品种实行最低收购价政策。2005年, 中央农村工作会议提出, 国家财政支农资金增量要高于上年, 国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年, 直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。2005年12月, 第十届全国人大常委会第十九次会议通过决定, 自2006年起全面取消征收农业税、农业特产税、牧业税。国务院于2006年2月取消了屠宰税。在加大生产投入的同时, 按照统筹城乡发展的思路, 国家不断加大对农村基本公共服务的保障力度, 2003年实施新型农村合作医疗制度, 2006年将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围, 2009年开展新型农村社会养老保险试点。2000年以来, 国家财政支农投入占财政支出的8.4%, 年均增长17%, 高于国家一般公共预算收入15.6%的平均增速。
  改革开放40年来, 在深化农业农村改革的各个重要阶段, 国家都适时出台了与之相适应的支农政策, 政策、科技、投入是农业和农村持续健康发展的三大重要动力源。
  二、建立稳定的乡村振兴投入增长机制
  改革开放以来, 我国先后经历了以工补农、以城带乡、城乡统筹发展阶段, 目前进入到城乡融合发展阶段。党的十九大报告提出, “建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 加快推进农业农村现代化”。乡村振兴战略是城乡融合发展的总抓手, 在乡村振兴整体顶层设计、法治保障加快推进的同时, 要同步建立健全稳定的投入增长机制。
  (一) 建立一般公共预算支出稳定增长机制
  财政支农资金是国家财政对农业的直接分配方式, 反映的是工农、城乡之间的财政资源配置状况。农业法规定, “农业投入总量的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度”。农业技术推广法规定, “各级政府在财政预算内保障用于农业技术推广的资金, 并按规定使该资金逐年增长”。自1993年农业法对农业投入增幅提出法定要求以来, 全国一般公共预算农林水支出稳步增长, 由1993年的440.5亿元增加到2018年的20786亿元, 26年间增长了47倍。从财政支农投入增幅与一般公共预算收入增幅的关系看 (目前对“财政经常性收入”的范围未有明确界定和数据统计) , 尽管16.7%的支农投入平均增幅要高于16.1%的一般公共预算收入平均增幅, 但26年中有14年的支农投入增幅低于一般公共预算收入增幅, 未能达到法定要求。
  可以考虑将“中央和地方用于乡村振兴的财政支出占财政总支出的比重要逐年提高;中央和地方用于乡村振兴的财政支出增速应当高于一般性公共预算支出增速”作为法定要求。由于农业农村发展历史欠账多、投入基数低, 虽然财政支农投入绝对量和增幅在增长, 但财政支农投入占财政支出的比重仍处于较低水平。2000年以后, 国家财政支农资金占财政总支出的比重在7%～10%之间, 年均8.4%, 低于1990—1999年财政支农投入占总支出9.35%的平均水平。因此, 建议通过立法, 将“两个高于”明确为各级财政一般公共预算的法定要求。同时, 完善财政支农资金投入管理机制。按照目前的财政支农资金管理体制, 支农资金大多与项目实施挂钩, 涉及政府多个部门, 不利于地方根据实际情况合理安排使用资金, 造成一些资金使用效率较低。要以乡村振兴的具体任务为靶向目标, 整合支农资金, 集中统筹使用。对涉及乡村振兴全局、跨地区重大农业基础设施建设、生态资源保护和生态系统修复、不发达地区转移支付等, 进一步明确各级财政一般公共预算支出的责任。
  (二) 设立乡村振兴专项资金
  我国农村地区经济社会发展差距大, 就是一个省级行政区域内, 发展不平衡问题亦很突出。为了解决不发达地区乡村振兴的资金来源, 建议以省为单位设立乡村振兴专项资金, 专项用于乡村振兴中的项目补助, 特别是公益性项目补助。资金来源可以从土地税收中筹集:
  一是耕地占用税。耕地占用税以占用耕地行为作为征收对象, 是农地转用环节的唯一税种。该税种自1987年开始征收至2006年, 全国累计征收约1000亿元。为进一步发挥耕地占用税的作用, 2006年的中央“一号文件”提出, 提高耕地占用税税率, 新增税收应主要用于农业农村。2008年国务院对耕地占用税条例作出修订, 将耕地占用税的税额标准提高4～5倍, 并对占用基本农田的税额在此基础上再提高50%。对于提标后新增税收收入的用途, 党的十七届三中全会和2008年中央“一号文件”提出, 大幅度提高耕地占用税新增收入用于农业的比例, 新增收入主要用于“三农”。2009年和2010年的中央“一号文件”提出, 耕地占用税税率提高后的新增收入要全部用于农业。修订后的条例实施以来, 耕地占用税税收从2007年的185亿元增加到2018年的1319亿元, 占地方税收收入的比例从0.96%提高到1.74%。在分税制体制下, 耕地占用税与1990年开始实施的城镇国有土地使用权有偿转让制度、2002年实施的土地出让金制度一起, 成为地方重要的农业投入来源。目前, 按照农地转用后的土地出让价格和土地增值收益, 耕地占用税税率仍处于较低水平, 耕地占用税仅相当于土地出让金的2.1% (2018年土地出让金62849亿元) 、占地方税收收入的比例1.7% (2018年地方税收收入75953亿元) , 尚不能完全体现土地的市场价值。建议综合考虑农地转用后的建设用地供需状况、土地利用结构、人均耕地占有面积、占用耕地类别和质量、地方经济发展情况等因素, 并把耕地的社会价值和生态价值纳入征税考量之中, 合理确定耕地占用税税率标准。耕地占用税收入全部用于省级乡村振兴专项资金。
  二是城镇土地使用税。城镇土地使用税是对使用城市、县城、建制镇、工矿区范围内的国有土地征收的税种, 在建设用地保有环节按年征收, 属地方税种。1988年, 国务院制定《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》, 规定征收耕地自批准征用之日起满一年时开始缴纳土地使用税。2006年, 国务院对城镇土地使用税条例进行了修订, 提高了征收标准, 城镇土地使用税收入由2006年的176.81亿元增长到2018年的2388亿元, 城镇土地使用税占地方税收收入总量的比重由1.16%提高到3.14%, 对合理利用城镇土地、调节土地级差收入、提高土地使用效益发挥了积极作用。在我国工业化和城镇化快速推进的过程中, 用地需求不断扩大, 城镇建成区向农村不断延伸, 征收土地使用税的应税土地数量急剧增加, 其中很大一部分是由农用地转为建设用地进入保有环节后的土地, 有必要调整完善城镇土地使用税制度, 将城镇土地使用税收入纳入省级乡村振兴专项资金。
  (三) 提高土地出让收入用于乡村振兴的比例
  1990年国务院制定城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例, 将原来的划拨无偿使用转变为有偿转让, 国家向土地使用者收取土地使用权出让金。国有土地使用权出让金是国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者, 由土地使用者向国家支付的全部土地价款, 包括土地出让总价款、补缴的土地价款、划拨土地收入等。1993年分税制改革后, 土地出让金全部划归地方政府, 中央不再分享。1999年全国土地出让收入514亿元, 2007年11947亿元, 2017年49997亿元, 2018年62849亿元, 土地出让收入相当于地方本级收入的比重达到60%以上, 成为地方政府收入的重要来源。
  有偿使用土地制度是土地管理制度上的一大进步, 方向是正确的, 但具体制度和实施效果需要评估。按照规定, 土地出让收入的支出范围主要用于土地开发、水利、教育、城市和农村基础设施建设、保障性安居工程等支出, 但“以土地换资金建设城市”、“用土地出让收入弥补政府支出”是普遍现象。
  近年来, 党中央、国务院对于将土地出让收入更多地用于农业农村都有要求。2004年国务院《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》规定, 市县要将不低于土地出让平均收益的15%用于农业土地开发, 重点用于农村土地整治、建设标准农田、修建小型农田水利设施。2008年党的十七届三中全会提出, “大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例, 大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入”。2011年中央“一号文件”提出, “从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。2019年中央“一号文件”提出, “按照‘取之于农, 主要用之于农’的要求, 调整完善土地出让收入使用范围, 提高农业农村投入比例, 重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设”。上述中央精神需要尽快转化为法律规范。
  (四) 扩大涉农生产经营主体税收优惠范围
  如果将财政投入稳定增长机制和土地出让收入使用作为乡村振兴的“开源”措施, 给予农业生产经营主体税收优惠政策则是乡村振兴“节流”措施。
  我国对农业生产、流通、服务等一直实行税收优惠政策, 体现了国家对弱质产业的支持, 实施效果也是好的。一方面, 要严格依法落实税收法律法规中涉及的涉农税收优惠政策, 确保优惠政策惠及乡村振兴。另一方面, 对扩大税收优惠范围进行研究, 如对设立在县域内对乡村振兴有直接带动作用的二三产业项目给予税收优惠;对农产品批发市场、农产品加工、全程冷链物流设施等使用的土地、房产, 减免城镇土地使用税和房产税。建立这种税收优惠导向, 有利于更多的工商企业在县域布局, 有利于带动农村一二三产业融合发展。
  (五) 建立财政资金与信贷资金相互配合的融资机制
  一是设立国家乡村振兴融资担保基金。在市场经济环境下, 无论是吸收社会资本投入, 或是通过金融信贷融资, 都面临融资担保不足及信贷风险问题。建议在现有财政出资的农业担保基金基础上, 扩展业务范围, 服务乡村振兴, 减少乡村振兴融资风险。
  二是发行乡村振兴专项债券。在加强严格监管、有效防范风险的基础上, 支持地方政府发行专门用于支持乡村振兴公益性项目的债券, 允许银行业金融机构发行为筹集专项用于发放乡村振兴贷款资金的银行债券。
  三是建立城乡建设用地增减挂钩节约指标跨省调剂机制, 所得收益全部用于实施乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果。完善耕地占补平衡管理办法, 将中西部贫困地区通过建设高标准农田、农村宅基地整理等措施新增的耕地指标、建设用地指标在东部经济发达地区调剂使用, 增加贫困地区财政、集体经济组织及农民收入, 其中新增地方财政收入要全部用于乡村振兴。
  (六) 鼓励农村集体经济组织、农民、社会资本投入乡村振兴
  激发和调动农民投身乡村振兴的积极性和主动性, 为乡村振兴投资、投劳。农民用于乡村振兴的投资、投劳, 不能当做加重农民负担。我国农村是集体所有制经济, 要深化农村集体产权制度改革, 挖掘集体土地等各类资源资产的价值潜力, 增加集体经济收入。集体经营性建设用地入市交易试点成功并转化成为法律制度后, 对土地增值收益的调节收入, 坚持取之于土用之于农的原则, 全部用于乡村振兴。
  区分乡村公益性和经营性建设项目, 撬动更多社会资金投入乡村振兴。推动建立完善国家、集体、社会资本和农民之间合理的利益分享机制, 推动各类生产经营主体与农民建立紧密的利益联结机制。