郭庆华：新时期确保我国粮食安全的思路与建议

国粮

郭庆华

  摘要：民以食为天，有粮天下安。2020年全国两会期间，在习近平总书记看望政协十三届三次会议的经济界委员时指出：“手中有粮、心中不慌，在任何时候都是真理”。这一重要论断不仅为我们谋划守住粮食安全底线指明了方向，而且也是在当前复杂特殊的经济形势下，对粮食安全的响鼓重锤。“粮食安全”是中国人固有的情愫，如何确保粮食生产可持续发展，端牢中国饭碗，是我们面临的一个重大课题。为此，笔者通过调查分析，针对当前粮食生产发展的新情况、新问题，提出了保障粮食安全的思路与建议。

  关键词：粮食安全存在问题思路建议

  粮食是保生活、稳物价、安民心的重要商品，事关国家经济发展和社会和谐稳定的大局。资料显示，2020年我国夏粮种植面积稳定、单产提高，“十七连丰”已成定局。夏粮再获丰收，不仅稳住了2020年粮食生产的开局，也稳住了百价之基的粮价，但这一势头还能持续多久？粮食安全在数量、质量、品种上还存在着哪些隐患？特别是粮食生产基础条件比较薄弱，抗灾减灾能力不够强，一些不可抵估的潜在风险隐患不断显现，这就要求我们必须时刻紧绷粮食安全这根弦，毫不动摇地抓好粮食生产，使粮食之基更牢靠、发展之基更稳固。

  一、我国粮食生产取得的成效

  仓廪实，天下安，一个国家只有实现粮食基本自给，才有能力掌控和维护好经济社会发展的大局。“过去是8亿人吃不饱，现在是14亿人吃不完”。据统计，1949年我国粮食总产量1.13亿斤，1978年总产6000多亿斤，1996年首次突破1万亿斤，2004年起，我们依靠政策、科技和投入,粮食总产量连续7年超过1.2亿万斤，2019年全国粮食总产量达到13277亿斤，比2018年增加119亿斤，同比增长0.9%，创历史最高水平，人均粮食占有量达940多斤，超过世界平均水平，实现了粮食产品日益丰富、粮食供给总量充足、粮食价格总体稳定，城乡居民粮食消费水平大幅提高，把饭碗牢牢端在了自己的手里，正朝着“两个一百年”奋斗目标阔步前进。

  二、当前影响粮食安全的问题及原因

  粮食连年增产为经济社会事业稳中求进发挥了重要的基础支撑作用，但我们必须清醒地看到，粮食生产受耕地、自然条件、生产要素的刚性约束，不可能像工业产品那样快速上升，特别是随着我国人口增加、工业化、城镇化的迅速发展，粮食供求偏紧的趋势将长期存在，粮食安全仍然面临着巨大的压力。

  （一）轻视粮食生产越发严重

  一是粮食安全意识缺乏。一些地方政府认为抓粮食生产效益低浪费时间，完全把粮食安全行政负责制丢在一边，大力开展招商引资，把位置好、产量高的耕地转化为建设用地，把偏僻贫瘠的土地变成农用田，虽保持了土地数量，但实际耕地质量已经下降。

  二是对耕地重视程度不够。受经济利益驱使，当基层政府出面征地时，一些农民不关心征地用途，耕地被征用后依靠什么生活，只关心征收方如何给予补偿。

  三是农民种粮意愿下降。由于化肥、农药、工资价格不断增高，粮食生产已进入高成本阶段，特别是受国家对粮食去库存和产区最低收购价调减的影响，种粮比较效益低，不少农民认为现在肉禽蛋奶数量不断增加，食用粮食数量下降，“种粮不如买粮划算”，有的把粮食两季种植改为单季种植，有的对耕作马虎从事，有的干脆放弃粮食生产把耕地撂荒。

  四是粮食生产缺乏专职队伍。近年来，外出打工与种粮收入差距拉大，加之农田分散、碎块化严重，种粮农户无法获得规模效益，青壮年纷纷脱离了农业生产，职业种粮者越来越少，特别是随着城乡之间的差距在不断缩小，受过高等教育的乡村精英也都选择落户城市，谁来种粮、科学种粮等问题日益突出。

  （二）耕地遭蚕食质量下降

  一是耕地面积减少。随着大规模建设用地的需要，一些地方放松了对耕地的保护，用于城镇建设、农户建房、道路扩修的耕地遭到严重蚕食，耕地资源不断减少。据有关资料显示，2019年全国粮食播种面积17.41亿亩，比上年减少1462万亩，下降0.8%，粮食安全潜有隐忧。

  二是耕地退化、质量下降。为了追求产量最大化，粮食生产经营者加大化肥、农药的使用量，造成基础地力下降、土壤中营养物质减少和环境污染。统计数据显示，由于酸雨、施肥不合理等原因，全国40%的耕地土壤PH值处于6.3以下，12.4%的处于5.3以下，从而形成恶性循环。

  三是水土流失严重。受风蚀、水蚀影响，每年流失表土0.3到1厘米，加上长期使用小功能耕地机犁底层变浅，导致土地有机质含量、蓄水保墒能力和抗逆性明显下降。据水利部门披露，因水土流失、盐碱化等导致质量退化的耕地已占耕地总面积的45%，由此每年损失耕地均在100多万亩。

  四是使用污水灌溉农田。随着含有大量重金属、真菌毒素等有毒有害物质的污水灌溉农田，造成土壤活性和生产能力降低。国土资源部公开表示,受污水灌溉、生物、重金属、农膜污染的农田面积约占耕地面积的1/6，每年受重金属污染的粮食高达30亿斤，重金属污染对食品安全、百姓健康已构成严重威胁。

  （三）抗灾减灾能力滞后

  一是水资源制约粮食生产。水资源对粮食生产起着重要的作用，我国是世界上水资源严重匮乏的国家之一，人均水资源占有量约为2200立方米，仅为世界平均水平的1/4。当前，我国多地仍“靠天吃饭”，农业基础设施老化失修，灌溉能力减退，全国耕地中较为完善的灌溉设施的水浇地不到15%，由于财政收入有限，难以开展大规模治理。

  二是抗灾能力滞后。极端的气候变化，使粮食生产形势不容乐观，常年农作物受灾面积7亿多亩，占农作物面积的1/3，成灾率50%，每年因干旱洪涝、低温冻害等气象灾害损失粮食在1000亿斤左右。三是国际因素的影响。由于世界粮食产量的变化、金融资本的炒作而导致农产品现货市场的波动过大，对我国粮食市场尤其是大豆等品种造成了强烈的冲击，2019年我国粮食净进口量达到10609万吨。

  （四）政策扶持不到位

  一是种粮补贴已不适应农业生产关系的变化。当前粮食种植补贴是按照土地承包权直接补助给农户，而真正土地经营者却享受不到这种待遇，加之，补贴范围只论耕地面积、不算单产、品种、质量，既补贴政府收储粮，又补贴自产自用和自销粮，偏离了粮食补贴的初衷。二是配套资金落实难。国家为了发展粮食生产，对农民购置的农业机械给予了一定的补助，但都需要地方资金配套，一些产粮大县多为财政穷县，需要的农业设施购不来，而一些地方申请到的资金，往往停留在公路沿线等示范点和面上，没有起到保护农民种粮积极性的作用。三是资金筹措困难。近年来，农村信用社虽然也出现过互助资金，但因组成情况复杂，且额度小、期限短，不少种粮大户不愿去触及，因为资金缺乏，一些农业科技不能得到有效推广。

  （五）粮食储存安全存在危机

  一是仓容设施规模小。从调研的情况看，河南省各县区粮食收储企业因仓储设施陈旧，粮仓建设时间长，部分老仓超期服役，库容不足，为了保障农民的利益做到应收尽收，结果形成仓满、库满、储存难、去库存难，危及到粮食质量安全。二是地方储备粮规模仍有缺口。按照地方储备粮规模要达到“产区保持三个月销量，销区保持六个月销量”的要求，在调查中发现没有一个县能够满足，都存在不同程度地存在着缺口。三是群众不再存粮。目前，群众日需的面粉基本都是经过“配方加工”的，既省事又好吃，加上市场上大米、各类食品应有尽有，镇上的超市、村里的商店随处都能买到，群众基本上不再存粮。

  三、思路与建议

  “农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础”。决不能为当前粮食供求宽裕压缩或放松粮食生产，要妥善处理近期和长远的关系，着力稳政策、稳面积、稳总产、保丰收，坚决守住管好“天下粮仓”，端牢中国人的饭碗。

  （一）实施严格的耕地保护政策

  地实则粮丰，粮足则天下稳，把饭碗端在自己手里，必须保证耕地的数量和质量。习近平总书记强调：“耕地是粮食生产的命根子，18亿亩耕地红线必须坚守，现有耕地面积必须保持基本稳定，要像保护大熊猫一样保护耕地”。

  1.完善政绩考核体系。要进一步提高政治站位，化解优质耕地减少利用过度化、非粮化和伪生态化叠加风险，创新方式落实优质耕地风险管控、质量提升、整治修复、提升效益、协同保护机制，科学制定符合本地实际的粮食安全行政负责制，形成“一把手”主抓、“一盘棋”谋划、“一体化”推进，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，对耕地保护、粮食生产、粮田面积等纳入考核指标内容，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加有效的格局，筑牢粮食安全根基。

  2.严守耕地保护目标红线。耕地是粮食生产的基础和根本保障，保护耕地就是保住老百姓的饭碗，就是守住人民群众的口粮底线。各地政府要充分认识到粮食安全问题具有长期性、复杂性的特点，坚决克服局部利益和眼前利益的短视行为，抛却“重工轻粮”的错误观点，正确处理粮食生产与工业发展的关系，实行严格的耕地保护和节约用地制度，细化指标，夯实责任，层层加压，加强考核，确保耕地保护红线不可逾越。

  3.加强永久基本农田管理。保护永久基本农田是粮食战略储备落到实处的基础，是永久保住子孙后代的“饭碗田”，新时期耕地保护转型更要强调对永久基本农田的特殊保护。要按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，加强土地耕地质量的改良、改造、保护和提升，杜绝“占优补劣”，集中打造一批连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的基本农田，确保到2020年永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。要科学监管开展从管理措施、技术手段、科学认知全链条科技创新，将永久基本农田统一上图入库，细化落实到具体地块具体户，实现耕地的“定量”“定质”“定位”“定责”，形成完善的管护监督，确保基本农田不减少、质量不下降。

  4.加强中低产田的更新改造。改造中低产粮田，不仅是稳定粮食增长的安全工程，也是促进农民增收的惠民工程，要不断优化耕地利用结构，推动粮食生产的合理布局和长远发展，通过对农田改造、荒地开发、工矿废井整理、旧耕地复垦等措施，实现耕地占补平衡，扩大粮食生产创建范围和建设标准，改建一批节水高效、耕作先进、农电配套、抗灾能力强、科技覆盖率高的中低产农田，确保到2020年建成8亿亩中低产农田目标的实现。

  5.搞好高标准农田建设。建设高标准农田是保障国家粮食安全最重要的物质基础，是落实“藏粮于地”战略、巩固和提升粮食综合生产能力的根本举措。要按照国务院提出的大规模推进高标准农田建设，力争到2022年建成10亿亩“田地平整肥沃、灌排设施完善、农机装备齐全、技术集成到位、优质高产高效、绿色生产安全”的高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能的要求。各地要结合地域实际，确定建设目标与保障措施，科学规划，精准施策，积极争取财政资金支持，加大社会资本跟进投入，新建高标准农田要向事关国家“谷物基本自给、口粮绝对安全”的9亿亩粮食生产功能倾斜。

  6.健全和完善土地监管体制机制。一方面，通过新闻媒体、广播电视、广告牌、微信群、公众号等多种形式，向全民广泛宣传粮食安全的重要意义，宣传保护耕地的法律法规，促进全民自觉珍惜土地、保护耕地；另一方面，建立用地台账，健全监察网络，强化动态监管，严格控制非农用地的审批范围，严厉打击和遏制规划外用地、乱占耕地的违法行为，为实现粮食安全构筑坚实的资源基础。

  （二）实现粮食生产的集约化发展

  没有农村的富裕，就没有国家的富强，要实现粮食稳产不但要坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高单位面积和土地产出能力，而且还要走依靠科技进步、提高单产和集约化的内涵式发展道路，实现粮食生产的优质、高产、生态、安全。积极创办土地流转组织，认真抓好无劳动力和全家外出务工农户承包耕地的流转服务，采用转包、出租、转让、股份合作和代耕代种等形式，促进有限的耕地资源更多地向种粮大户、种粮能手流转，规避良田粗放耕作和撂荒。支持鼓励一批农民兴办专业和股份等多元化、多类型合作社，培植壮大一批发展势头好、带动能力强的家庭农场和联合社，带动广大农户以整村、整乡为单元发挥家庭农场作用。加强对优质品种的育种繁育和品种改良，强化先进实用技术推广应用，完善“科技人员直接到户，技术要领精准到人、良种良法直接到田”的农技推广机制，把紧缺、专用、优质、绿色品种的生产增加上来，推行优质粮食品种集中连片种植，努力生产出安全营养、优质高效、绿色生态和无公害的优质粮食，提高优质粮食规模化、组织化、机械化、标准化、集约化水平。完善粮食原产地可追溯和质量标识制度，建立耕地土壤监测网络，积极推广低毒低残留农药，提高土壤环境质量，进一步加大对假种子、假农药、假化肥的查处和打击，杜绝一切坑农、害农、伤农的不法行为，切实保护种粮农民的利益。

  （三）加快农田水利基本建设

  水利是农业的命脉，是稳定粮食生产的基础，是克服农业“靠天吃饭”，确保粮食高产稳产的前提。鼓励民间资本通过社会捐赠、公益投资等渠道，采取向上争、本级投、群众筹等形式，积极筹措资金，加大对小型农田水利设施的更新改造和配套工程建设，有计划、有步骤地建设旱能浇、涝能排的小型水利配套设施，使水利设施实现村组通、地块通，不断提高农田灌溉面积。要科学管理水资源，积极做好水土保持、改水改渠等农业基础设施建设，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，全面提高水资源利用效率和效益，促进粮食增收。建立工业反哺农业机制，拿出一部分工业利润投入到农业基本建设上，同时，鼓励以集体集资、政府补息和“以奖代补”的方式引导农民购买各种农机，推广合适的中小型机械化生产，提高粮食生产机耕化水平，帮助农民从繁重的体力劳动中解脱出来，提高生产效率。

  （四）改革补贴机制和保险政策

  中央与各级地方财政要针对粮食产业中的重点领域实行精准扶持，加快构建新型粮食补贴政策体系，注重由财税为主导向多种政策并重转变，综合利用财政奖励、贷款贴息、税收减免等扶持措施，增加政策、补贴、资金、项目等方面的扶持，根据粮食播种面积、商品粮情况，对新型经营主体在生产、收储领域的机械设备购置、仓储投资给予支持，让政府重农抓粮有抓头，粮食生产者种粮有奔头。保持粮食补贴政策的稳定性，除落实粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴外，要扩大补贴范围，提高补贴标准，积极对土地平整、设施改造、土壤修复、种子农药、技术培训和使用农家肥等方面进行全覆盖补贴，同时，把补贴同粮食生产有机结合，全面实施“谁种植补贴谁，谁种粮多补贴谁”，切实保证优惠政策让农民看得见、摸得着。积极实施农业保险与担保、期货、信贷等金融工具互动合作和深度融合，通过物联网、区块链、大数据等科技要素的融入，建立健全规模种植风险承受评估，完善极端灾害性气象条件下保险理赔，实现农业保险精确承保和精准服务。建立健全多元化金融服务体系，拓宽粮食经营的融资渠道，鼓励政策性和商业性金融机构在信贷上简化手续和流程，加大贷款额度，延长还款周期，把土地承包经营权、宅基地使用权、大型农机具、土地租金等作为抵押担保的条件，破解贷款难题。

  （五）完善粮食流通储备体系

  根据粮食产区和销区的不同特点，在统筹城乡发展上进一步完善不同区域粮食安全的保障机制，注重与粮食产区的合作，确保需要时能调进粮源。完善中央专项储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业储备相结合的粮油储备调控体系，增强国家宏观调控能力，保证粮食安全。加大对粮食仓储设施建设的投入，有计划地搞好建设和维修，配套建设有影响力的区域粮食物流中心，完善仓储物流体系，发展城乡粮食供应网络和农村粮食集贸市场，提高粮食周转率。建立一套行之有效的价格预警及监测体系，对县监测预警信息站及基层数据信息采集点系统进行整体规划，为化解粮食安全提供可靠依据。

  (六）培养高素质人才队伍

  当前，农村劳动力整体素质不高，对农业新技术推广应用带来了难度，要积极创造良好的条件，最大限度地为优秀人才提供施展才华的机会和平台，吸引一批立志农村经济发展的青年加入到粮食生产中来，鼓励和引导农村有知识、有头脑、有体力的青壮年，返乡从事现代农业生产。要加快形成乡村产业新动能，转变农业发展方式，实现多种形式的农业规模经营，吸引高素质农业人才，带动更多资源要素进入农业农村，促进乡村产业振兴。要广泛利用现代科学技术、利用现代装备和科学管理方法进行生产种植，根据消费市场新需求新形势，把种粮当作一种工艺，用“工匠”精神去种田。通过田间地头、农民夜校、现场指导、举办讲座、发放资料、网络课堂、微信群等多种形式，搞好科技培训，指导农民适时种植，促进粮食增产增收。

  文章详见：《粮食问题研究》2020年第六期