张琦:中国绿色减贫的成效及2020后发展趋向

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张琦（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员，北京师范大学经济与资源管理研究院书记、北京师范大学中国扶贫研究院院长）

  非常高兴来到湖南师范大学中国乡村振兴研究院，今天和大家分享的主要是绿色减贫方面的研究问题。绿色减贫是什么？我们要研究2020年绿色减贫的方向、政策、理念，这种理念大家还在探索摸索当中，生态扶贫、生态脱贫、生态减贫，现在我们把它叫绿色减贫。
  一、绿色减贫理念
  绿色减贫理念作为新时代极具中国特色的减贫发展理念，具有丰富的科学内涵和外延。我们通过内涵和外延如何把绿色和减贫两个概念结合在一起？因为绿色发展和减贫本身是矛盾的，要搞绿色、环境保护，减贫可能就会受到影响，但是要把这两者结合起来，走绿色。绿色减贫的理念和最后的方向如何结合起来？
  （一）绿色减贫：内涵与外延
  因兼具“绿色”和“减贫”两个概念，绿色减贫理念可以有两种理解：一是通过绿色的途径和手段实现减贫，绿色是工具，减贫是目的；二是在减贫中实现人与自然的可持续发展，减贫是过程，绿色是前提。无论是哪一种解释都时刻警醒着我们绿色与减贫二者之间有着相互依存、和谐共生的关系。因此，在减贫过程中要以绿色发展为诉求，在绿色发展中要实现贫困地区、贫困人口的共同发展。
  1.绿色减贫的内涵
  绿色减贫的基本概念可以概括为通过可持续的、以环境保护和资源科学利用为导向的促进贫困地区扶贫减贫的理念和行动。从概念中可以延伸出绿色减贫的两层含义：第一，绿色减贫是以环境保护为重要考虑因素的减贫理念，在实施过程中需要充分考虑贫困地区的生态环境承载力和受污染情况，兼顾贫困人口扶贫脱贫与生态环境协同发展；第二，在绿色减贫行动实施中，尽可能的通过一种可持续、可循环的方式达到贫困人口扶贫脱贫目标，在行动中更侧重方式的科学化和效益的长期化。
从绿色减贫的基本概念出发，其核心内涵主要有两个方面：第一，绿色减贫以生态环境承载能力为考量条件，把贫困地区自然生态的长期发展作为一项主要内容；第二，绿色减贫在实施过程中，以挖掘贫困地区自身资源潜力为主导，有效转化贫困地区自身资源价值，形成以生态、农业等为依托的绿色产业发展模式，最终转化为经济价值，带动贫困地区彻底脱贫。
  2.绿色减贫的外延
  基于绿色减贫的内涵以及现有实践，以环境和贫困人口的生计为尺度，我们认为绿色减贫的外延应该包括以下几个内容：第一，绿色产业，以提升贫困人口可持续的生计水平和能力为导向，在环境可承载范围内发展的各类产业；第二，生态保护与补偿，以环境保护为导向，兼顾贫困人口生计和可持续发展的相关减贫政策和手段，重点是生态补偿以及贫困人口参与生态工程获得的相关报酬；第三，绿色资源开发，即对贫困地区生态资源进行科学开发利用，以资产收益模式进行利润分配的减贫模式；第四，生态扶贫搬迁，即因为环境和生态保护开展的搬迁工程，另选它址开展后续的扶持工作。
  （1）绿色产业发展
  绿色产业发展是指贫困地区依据自身的自然资源条件科学利用有序发展适宜本地产业经济、有序地承接发达地区转移的产业，摒弃原有的“先污染后治理”的粗放式发展模式，现已形成了绿色农业、设施农业、旅游扶贫、绿色生态种养业、经济林产业、林下经济、森林草原旅游、休闲农业等多种模式，实现生态资源开发、环境保护以及农民增收的共赢。
绿色产业一个显著特点是融合了第一、二、三产业，以传统的农、林、牧、渔业为主体，借助先进的、现代化、市场化的工业设备和管理方式，通过互联网+、大数据平台等，构建了农工商、产加销、贸工农、运建服一体化的产业链条，实现了贫困地区“不污染、不浪费、不高耗”的绿色发展，制造出了“绿色GDP”。
  （2）生态保护与补偿
  绿色减贫理念下的“生态保护与补偿”主要指直接性的生态补偿和间接性的补偿激励性政策。具体来看：一是对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行直接性的资金、技术、实物上的补偿，如退耕还林还草补偿、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、耕地轮作休耕生态补偿、湿地生态效益补偿等具有直接性补偿性质的政策；二是间接性的补偿激励政策，如由政府投资建设基础设施工程特别是生态治理工程或提供公益性岗位，受赈济者参加工程建设或从事公益岗位以获得一定劳务报酬，取代直接的救济补偿。
（3）生态扶贫搬迁
  生态扶贫搬迁是升级版的易地扶贫搬迁，是出于生态和环境目的而另选他址进行后续扶持的搬迁，是2020后不再局限于“一方水土养活不了一方人”，而是借鉴目前易地搬迁政策进行的生态扶贫搬迁。我们认为，生态扶贫搬迁是解决生态脆弱地区人口压力和贫困的有效途径。对于生态环境脆弱、交通不便的地方，过度的人口压力是导致生态环境恶化和贫困的主要原因，实施生态扶贫搬迁，有利于减轻人口资源压力，实现生态环境保护和扶贫的双重目标。同时，在整村或整乡搬迁的地区，搬迁以后的土地被转化为生态建设用地，用于环境保护；在非整村或整乡搬迁地区，人口的搬迁缓解了原有的环境压力，增加了原住地居民可利用的资源；在生态脆弱的贫困地区，生态扶贫搬迁对于迁出区的环境改善有着不可替代的作用。
  （4）绿色资源开发
  绿色资源开发主要是针对贫困地区特有的绿色资源进行整合开发，将细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产。贫困地区一般都是我国资源富集区，有着丰富的太阳能、水能、风能、地热能、生物能等资源。基于这些资源，以严格保护生态环境为前提，广泛鼓励全社会积极进行科技研发、资产入股，充分挖掘绿色资源潜力，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制，不断创新贫困地区绿色资源开发模式，提升绿色资源的价值，走出一条资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子，实现贫困人口共享资源开发成果。
  （二）绿色减贫的必要性和迫切性
  2020年后我国扶贫减贫工作将呈现新的形态和新的特征，绿色减贫作为一种符合贫困地区实际情况而又兼具较强可持续性的减贫发展理念，必将成为2020年后我国减贫的必然选择。
  1.绿色减贫是未来我国贫困地区发展转型的战略方向
  中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对良好生态的需求是美好生活需要的重要组成部分，正如习近平总书记提出的“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。因此，全面贯彻绿色发展理念，关注生态环境，提升贫困群体对良好生态环境的满足感，必然成为贫困地区破解社会主要矛盾的重要内容之一。为此，2020年后的减贫战略必须把坚持绿色发展作为重要的指导思想，把绿色发展理念贯穿到扶贫减贫的全过程，牢牢守住生态底线，把生态保护放在优先位置，无论是基础设施建设，还是产业发展，都不能再以牺牲生态为代价。结合“两个阶段两个十五年”的战略安排，从2020到2035年，依托乡村振兴，充分发挥贫困地区天然的自然禀赋优势，并转换为贫困地区发展的现实动力源泉，绿色发展理念全面推行；从2035到2050年，城乡统筹、优势互补，构建区域性发展共同体，实现贫困地区与全国的共同发展。
  2.绿色减贫是提升减贫质量的内在要求
  当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，扶贫减贫也同样转入质量提升的新阶段。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要“把提高脱贫质量放在首位”；汪洋主席也指出，要“从注重减贫进度向更加注重脱贫质量转变”。在提升减贫脱贫质量的关键时期，必须全面树立可持续的发展理念，破解脱贫难题、增强脱贫动力、提升脱贫实效。2020年后的扶贫减贫工作必将呈现新的阶段性特征，尤其是在解决了绝对贫困之后，贫困地区的发展不再是仅仅解决“两不愁、三保障”问题，而是要综合考虑发展的持续性以及质量和效益。为此，2020年后的减贫战略必须以提升和保证减贫质量为第一要务，不能走“先污染后治理”的粗放式发展方式、不能将落后产能盲目的转移到贫困地区，而要尊重贫困地区发展规律、保护其独特资源与环境，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，挖掘贫困地区资源与环境优势，增强贫困地区脱贫减贫的持续动力，提升贫困地区脱贫减贫的质量，使贫困人口在内的全体人民在共享绿水青山的同时实现共同富裕。
  3.绿色减贫是全球可持续发展的必然选择
  “2030年可持续发展议程”强调消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣，从生态和经济双重角度对人类发展及生活环境提出了要求。如何在消除贫困的同时，实现人、自然与社会协调发展，成为2020年后全球可持续发展面临的主要问题，绿色减贫作为契合二者的重要理念，成为全球可持续发展的必然选择。贫困之所以是一个长期、全球性的难题，除了收入差距的根本性问题之外，一个制约性的瓶颈性难题就是如何与可持续发展协调共进。从时间维度来看，许多人在最开始时没有考虑可持续因素，过度重视眼前成效导致减贫本身产生消极的负面效果；从内容来看，在减贫过程中忽略各个减贫因素的平衡发展和可持续性，缺乏对减贫工作科学系统的认识，忽视减贫与可持续发展的内在联系，从而造成“拆东墙补西墙”的不平衡减贫现象。为此，2020年后的减贫要想实现与全球可持续发展的衔接，就必须树立绿色减贫理念，把经济可持续、平衡、包容增长作为支撑，在经济、社会、环境三大领域形成良性循环，走出一条经济繁荣、社会进步、环境优美的可持续发展之路。
  4.绿色减贫是深化国际减贫合作与交流的有效方式
  近几年来我国取得的巨大减贫成绩被国际社会广泛关注，世界银行行长金墉在世界银行和国际货币基金组织（IMF）2017年秋季年会上表示，中国解决了8亿人口的贫困问题，这是人类历史上最伟大的故事之一，中国的扶贫经验值得中等收入国家借鉴。2020后的减贫战略不在是简单的解决贫困人口和贫困地区的最基本的发展的需求，而是通过一种可持续的发展方式促进缩小地区差距和群体差距，甚至实现弯道超车。这就要求2020后的减贫战略是一种更加高级、更加可持续、更加能够凸显中国发展水平和质量的选择，既解决国内的贫困问题，又有很强的示范带动作用推动全球减贫事业发展。就目前的实践来看，2020后我国减贫四个转型的契合点就在于绿色减贫，绿色减贫成为深化国际减贫合作与交流的有效方式。在与“一带一路”沿线国家、金砖国家以及其他发展中国家、欠发达地区进行国际合作和交流时，绿色减贫理念能很好地彰显了中国负责任的大国形象。
  二、绿色减贫实践：成效评价
  通过近几年的实践，我国绿色减贫理念得到进一步发展，绿色发展已经成为贫困地区社会经济发展的主导思想，绿色减贫逐渐成为我国扶贫开发的有效方式，特别是构成当前精准扶贫精准脱贫的重要元素。同时，绿色减贫形成了一批相应减贫模式，包括实施生态补偿、生态旅游、绿色农业、设施农业、易地扶贫搬迁、光伏扶贫等，通过这些政策措施，我国绿色减贫取得了显著成效，新型产业发展不断推动贫困地区产业融合，在一定程度上突破了欠发达地区“先污染后治理”、“先破坏后恢复”的传统经济发展模式。
  1.生态补偿增加了贫困人口政策性收入
  近年来，我国通过实施森林、草原、湿地、耕地、水流、海洋、荒漠等生态保护工程项目，生态脆弱区环境得到有效改善，贫困人口也通过生态保护补偿及公益岗位就业获得了一定的收入。
具体来看，这些生态补偿项目工程有效改善了部分生态脆弱地区生态环境，大大提高了森林植被覆盖水平，减轻了自然灾害的发生风险；同时，退耕禁牧政策也加快了农村剩余劳动力的转移，并通过补偿项目增加、提高补偿标准及以工代赈项目和公益岗位，增加了退耕农户收入，促进了农村产业结构调整，有效改善了生态脆弱区贫困人口的生计模式，取得了良好的生态、经济和社会效益。
  近年来，贵州江口县以“绿水青山就是金山银山”为理念，以保护和发展生态为目标，大力实施生态保护补偿，有效带动了当地贫困人口精准扶贫。自2011年实施森林生态补偿政策以来，该县每年都及时足额兑现生态公益林补偿资金，严禁个人滞留、贪污、挪用集体公益林补偿资金。为确保涉农资金公开、公平、公正，及时足额兑现生态公益林补偿资金，规定公益林补偿资金清册必须在村组张榜公示。
  2.生态资源开发改善贫困人口生计模式，提升贫困人口可持续发展能力
  我国贫困地区往往是自然资源富集区，又是重要的生态屏障区和生态脆弱区；既是经济发展、生态保护战略区，又是经济社会相对落后和贫困人口聚集区，既面临地理位置偏远、交通不便等现实条件，同时又具有丰富多样的生态资源。为此，不少贫困地区利用其生态环境资源，发展有机、绿色农产品，开展生态旅游、乡村旅游，不仅改善了贫困人口生计结构，增加了非农收入，也通过发展新型产业提升了贫困人口的组织化水平和发展能力。
  在各具特色的绿色产业扶贫探索中，绿色农业、休闲观光农业、消费农业、生态乡村旅游等一批依托贫困地区生态资源开发而形成的产业形式，正逐渐成为农村产业扶贫的重要组成部分，在农民增收过程中发挥积极作用。
  与此同时，从绿色发展角度出发，利用当地自然资源，建立相应的绿色减贫项目，发展新型绿色产业及农业产业绿色化，既能够通过新型产业拓宽其就业渠道和收入来源，又能够通过培训贫困人口专业技术，大大提高农业现代水平和组织化程度，培养一批新型现代农民，从而提升贫困地区的内生动力，促进发展方式从外源向内源的根本转变。
  3.易地扶贫减轻贫困地区生态环境压力，改善贫困人口生产生活条件
  易地扶贫搬迁工程在推动贫困地区人口、产业集聚和空间布局优化的同时，也有力改善了迁出地生态环境，收到了良好的经济、社会和生态效益。通过科学规划、合理选址，加强安置区水、电、路等基础设施和教育、卫生、医疗等社会公共服务建设，大幅改善了贫困地区生产生活条件。通过搬迁到交通便利、公共设施（学校、卫生院等）相对较好的区域及建设配套项目，有效解决了贫困群众吃水难、行路难、用电难、住房难、就医难、入学难等问题。
  更重要的是，通过实施易地扶贫搬迁工程，使贫困群众从“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环中解放出来，缓解了人口与资源的矛盾。特别是结合实施退耕还林、天然林保护等生态工程，有效改善了迁出区生态环境，实现了脱贫致富与生态建设的“双赢”。可以说，易地扶贫搬迁，为改善生态环境创造了更有利的条件，也使受困于不利环境条件的搬迁贫困人口可以获得新的发展空间和条件，更容易脱贫致富，走上了生计可持续的绿色发展道路。
  4.转化生态环境资源效益，探索资产收益扶贫新方式
  将贫困地区光能、风能、水能等自然环境资源转化为扶贫收益，是我国近年来绿色减贫模式的创新探索。就光伏扶贫而言，自2014年国家能源局和国务院扶贫办决定利用到2020年的六年时间开展光伏扶贫工程以来，光伏扶贫建设取得长足发展，目前已经与普通地面电站、分布式光伏和光伏领跑基地形成“四足鼎立”的光伏发展局面。
  三、绿色减贫存在的主要问题与不足
  总体来看，绿色减贫在社会舆论和政策制定上还缺乏共识性的理念和认识；绿色保护与减贫政策之间的衔接较差，部分政策之间有一定冲突；各类政策重复投入、资金浪费较多；生态补偿政策覆盖面小，脱贫贡献率低；政策行政主导性强，多元主体参与机制不健全。具体来看：
  1.对绿色减贫还缺乏共识性的理念和认识
  扶贫脱贫不仅仅是让贫困人口的收入达到脱贫线，更重要是贫困地区和贫困人口的全面提升。绿色发展是脱贫攻坚的重要指南，也是绿色减贫思想的重要理论基础和行动指南。目前，虽然国家提出并不断强调绿色发展理念以及加强生态建设的重要意义，但绿色发展与扶贫开发特别是精准扶贫精准脱贫的融合仍处于初级阶段。
  一方面，社会公众及理论研究者对于二者有机融合的重大意义存在认识不足，有关绿色减贫的理论基础、作用机理、实现路径、国际经验等诸多理论问题的研究存在不充分、不深入等问题，尚未形成有利于推进扶贫开发与生态保护相结合的政策环境和认识基础，限制了绿色减贫理论研究及政策实践的进一步发展。另一方面，有关绿色减贫的政策处于碎片化阶段，农村扶贫开发工作中长效考核体系建设以及干部考核办法尚缺乏有关绿色减贫价值取向的关注，贫困地区在资源产权和用途管制，能源、水和土地节约利用，资源环境承载能力监测预警，生态补偿等方面都需要进一步加强相关的制度建设。因此，我们需要努力探求绿色减贫的机制、动力、路径和政策配套体系，呼吁国家制定绿色减贫各项法律和制度体系，并探索和研究建立科学的绿色减贫评价指标体系，为绿色减贫的政策发展奠定良好的制度环境，推动绿色减贫实践的运行和发展。
  2.绿色发展政策和减贫政策之间的衔接较差，部分政策之间有一定冲突
  现有绿色减贫政策在一定程度上忽视与其他扶贫政策的有效衔接，环境保护、生态补偿、扶贫脱贫等各类政策之间的衔接较差，部分政策还存在一定的冲突。例如，生态补偿类政策偏重补偿，对于退耕后贫困人口的生计支持不足，且导致部分贫困农户农地不足，一系列的生态补偿政策同时也限制了贫困农户对自然资源的利用；绿色产业开发类政策虽然重在开发贫困地区生态资源，有助于通过新型产业模式调整了农村经济结构，但却忽视了过程中农民的主体性和参与性，特别是规模化、组织化的新型农业实践在一定程度上将产生“大户效应”，忽略了一部分边缘贫困人口的发展需求。
  3.各类政策重复投入、资金浪费较多
  国家实施了一系列生态补偿类政策、绿色产业开发类政策、易地扶贫搬迁政策以及绿色资源开发类政策，并形成了生态保护项目补偿、公益性岗位、特色观光农业、生态旅游、光伏扶贫等绿色减贫实践模式，取得了显著的减贫成效。但从政策内容来看，这些政策存在一定的分散性和重复性，缺乏系统性，因而在政策投入、瞄准对象、政策覆盖范围等方面存在交叉重合甚至矛盾之处，为绿色减贫项目实践的具体实施带来了一定的现实困难，且容易造成国家扶贫资源的重复投入和浪费，不利于绿色减贫效益的提升。
  由于我国早期扶贫工作存在“输血式”、给钱给物的特点，在一定情况下产生了贫困地区贫困群众“等靠要”的“福利依赖效应”。当前，一些地区生态扶贫工作的重点依然是以财政作为主要支撑的生产（特别是绿色产业发展、生态旅游等项目），未能遵循市场规律，忽视政策投入产出效率，不仅出现了产品滞销问题，还浪费了扶贫资源和生产资源，甚至造成政府与贫困人口之间的矛盾，产生“扶贫致贫”现象，不利于绿色减贫实践的进一步发展。
  4.生态补偿政策覆盖面小，脱贫贡献率低
  总体来看，补偿类政策覆盖面还较小，脱贫贡献率较低。此外，部分绿色减贫政策如退耕还林还草项目工程，在项目区属于普惠性政策，并非专门针对贫困人口，且存在生态保护补偿范围偏小、标准偏低、类型少，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善等特点，因而存在益贫性不足的政策缺陷。单纯的生态补偿难以改变贫困人口的生计模式和贫困状态，且多元化补偿方式尚未形成，补偿关系以中央纵向补偿为主，资金来源单一，补偿体系尚未健全，缺乏持久稳定的经费来源。
  5.政策行政主导性强，多元主体参与机制不健全
  目前，以生态补偿类政策为主的绿色减贫模式，绝大部分通过财政资金的转移支付，补偿因环境保护而受到的经济损失，如退耕还林、退牧还草等大型生态保护项目的实施。而市场机制的减贫模式，如流域的生态补偿、碳汇交易等尚处于试点阶段，发展规模还比较小，需要进一步推动生态服务相关的市场机制发展，并且将扶贫的目标纳入到这种市场机制中。同时，国家和政府成为推动实施绿色减贫的主要主体，社会及贫困村民的参与明显不足，贫困地区的生态环境保护需要当地居民的参与，需要借鉴社区参与、公共资源管理等已经成熟的经验，将环境保护的利益和责任更好地结合起来。创新环境保护机制，有必要使当地居民从被动的环境保护转变为主动的环境保护，并通过采取市场机制和社会动员，让生态环境的受益者或消费者向生态环境的保护者和生态产品的生产者支付报酬，使更多的人参与环境保护，向生态脆弱地区的贫困人口提供支持。
  四、2020后绿色减贫的趋向
  1.战略定位：从国家战略层面推动“绿色减贫工程”。2020年以后，绿色减贫战略应当作为国家战略提上议事日程，可以以“绿色减贫工程”从国家层面具体推展实施。原因基于以下两点：
  第一，绿色减贫是2020后减贫战略的难点，是一项重要而长期的任务和目标，有必要上升至国家战略。如何严格按照党中央决策部署，把生态文明建设融入贫困地区经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，明确贫困地区绿色发展的总基调，切实把绿色发展融入到新阶段的扶贫工作中、项目中、资金投入中和每一个帮扶措施和扶贫产业发展培育中，将是未来减贫工作的重点和难点，需要从国家层面推动。
  第二，绿色减贫需要从国家战略层面建立一系列制度，需要协调各个部门、其他国家战略。绿色减贫是一项综合工程，在具体实施过程中涉及农村、农业工作的各个方面，需要多部门配合，尤其是需要财政、金融、发展与改革、环保、农业等部门配合、协调解决一些重大问题。例如2020年后西部欠发达地区的定位问题、主体功能区项目审批和产业调整问题、贫困地区财政金融支持问题等等。这些重大问题又涉及另外一些国家战略的微调，例如欠发达地区发展定位和西部大开发战略之间的关系、处于限制和禁止开发区的困难县项目审批产业发展调整与主体功能区战略之间的关系。因此，需要从国家层面推动，以协调绿色减贫工程与其他国家战略之间的关系。
  2.总体思路
  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在把握人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的基础上，以绿色减贫为总基调，加大在贫困地区的生态保护投入，促进生态脆弱地区和重要生态功能区发展，实现贫困地区经济、社会、环境生态协调发展。
  不断完善绿色减贫的财政金融支持体系，通过国家转移支付、金融市场支持、社会资本引入等手段，更好的发挥财政政策撬动全社会资金向贫困地区倾斜的作用，形成有一定活力的财政金融环境。发展绿色扶贫产业，改善贫困地区的投资条件，在贫困地区广泛形成具有地方特色、大幅提升贫困人口收入的绿色产业。加强绿色资产建设，提供绿色资产的扶贫效果，建立贫困地区长效的绿色资产收益机制。通过绿色产业、绿色资产收益，使得贫困地区人民生活更为宽裕，形成一定规模中等收入群体，逐渐促进贫困地区城乡区域发展差距和居民生活水平差距缩小。提高贫困地区的公共服务水平，改善贫困地区的生态环境，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。挖掘传统文化、倡导绿色文化，彻底改变贫困地区精神面貌，形成具有一定竞争力的特色文化。
  3.时序发展
  总体来看，2020后绿色减贫可分为三个阶段（至2035年，以乡村振兴第二个阶段完成为时间节点）：2020至2025年，完成绿色减贫的体制机制建设，完成生态扶贫搬迁；2025至2030年，绿色资源开发形成规模，形成具有核心竞争力的现代化绿色产业；2030至2035年，绿色产业基本实现现代化，欠发达地区农民就业质量大幅提升，相对贫困问题也得到一定缓解。具体来看：
2020至2025年，基本完成绿色减贫体制机制建设，绿色减贫理念深入人心。中西部欠发达地区的功能定位重新明确，禁止开发区、重要生态功能区的生态扶贫搬迁全部完成。绿色资源资产收益制度基本完备。第一，围绕2020年后我国贫困发展状况，在充分发挥我国政治制度优势、减贫历史经验的基础上，基本建成以绿色减贫为主导的扶贫体制机制，生态补偿制度运转有效、绿色GDP核算、绿色减贫考核体制机制基本健全，环境保护切实得到落实。在此基础上，开始考虑解决相对贫困、城乡统筹减贫等问题。第二，广泛宣传、引导绿色减贫，使得绿色减贫理念深入人心。绿色减贫目前虽然各地探索很多，但目前各地对于绿色发展、绿色资源挖掘、绿色产业发展等问题还有提高、深入的空间，通过从目前开始5年左右的宣传、引导，使得绿色减贫的理念深入人心。第三，明确欠发达地区的功能定位。主体功能区中禁止开发区、限制开发区以及重点生态保护区域等不适宜、不能发展产业的区域生态扶贫搬迁全部完成。目前有必要综合考虑，研究该类地区的长期发展问题，可以沿用“十三五”易地扶贫搬迁政策的政策，将居住在此类地区中的贫困人口全部搬迁，并且争取用5年时间，实现此类地区的易地搬迁的全部完成。第四，形成运转有效，收益高、覆盖广、益贫性强的绿色资产收益制度，充分挖掘贫困地区的绿色资源。
  2025年至2030年，形成具有核心竞争力的现代绿色产业，城乡基础设施、公共服务基本实现均等化，城乡收入差距大幅缩小、共享发展基本实现。第一，通过10年探索，力争使欠发达地区形成具有竞争力的现代绿色产业，特别是围绕资源禀赋、产业升级、消费升级，实现欠发达地区绿色产业的弯道超车，在具有资源禀赋的地区，形成具有行业龙头地位的绿色产业，大幅提升欠发达地区在绿色产业链的位置，充分挖掘其绿色禀赋的资产价值。第二，欠发达地区城乡基础设施、公共服务基本实现均等化。2020后，仍然需要对欠发达地区的基础设施进行大幅投入，并且加大对公共服务的投资力度，力争通过10年建设，基本实现城乡基础设施、公共服务均等化。第三，城乡收入大幅缩小，共享发展基本实现。2020年后绿色扶贫，通过产业发展、财政制度、税收制度改革，提升共享发展水平。此外，2020后减贫战略的核心仍然在于提升低收入人口的收入，通过绿色产业发展是一方面，另一方面，通过解决就业、完善最低工资制度等手段，推动城乡收入大幅缩小。
2030年至2035年，乡村振兴第二个目标基本实现，相对贫困问题也得到缓解。欠发达地区人力资本水平不断得到提升，治理水平和治理技术不断完善提高，收入大幅增长，传统文化、地方文化得到充分发扬，乡村振兴战略第二个目标基本实现。相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐。
  （三）2020后绿色减贫的区域定位
  目前来看，贫困地区与生态脆弱地区、与主体功能区格局下的限制和禁止开发区域、与少数民族地区、与资源富集地区、与边境地区以及与革命老区的高度重合。2020年后，低收入人口和欠发达地区向西部地区聚集的情况下，欠发达地区与生态脆弱地区、与主题功能区中限制和禁止开发区域将更加重合。这些地区的人口多寡、贫困程度、自然资源、生态状况、发展前景、战略地位等等方面截然不同，有必要立足减贫、面向未来对于不同地区的发展战略进行重新定位。
  基于此，对于欠发达地区发展定位，结合《主体功能区规划》和《生态功能区规划》可以按以下不同功能进行定位：第一，生态脆弱地区。主要是面临较大生态、环境风险的地区，区域范围上主要包括主体功能区中禁止开发区的全部、限制开发区中生态功能区的大部分贫困地区、贫困人口。这类地区的发展以减少人对生态的扰动为主，策略上以整体性的生态扶贫搬迁为主。第二，农产品提供地区。区域范围主要是生态环境较好、资源富集地区，以及为城市提供服务的地区，主要是《主体功能区规划》限制开发区中农产品主产区以及《生态功能区规划》中产品提供地区。政策方向主要是，尽可能减少对环境扰动的基础上，利用绿色资源，以绿色资源开发、现代农业为主，并承接部分生态扶贫搬迁。第三，边境地区。区域范围主要是靠近边境的贫困地区，以服务国家领土安全、恢复和保护生态为主，策略上以生态补偿、公益性岗位为主。第四，目前的深度贫困地区。区域上以目前三区三州为主，策略上以基础设施改善、公共服务均等化为重点，综合开展绿色减贫工程。第五，其他欠发达地区。区域上是除以上区域之外的欠发达地区，策略上以绿色资源开发为主，实施综合性绿色减贫战略。具体来看，可以按照以下思路分类实施：
  第一，生态脆弱地区，整体实施生态扶贫搬迁。2020年后，综合考虑国家财力、国土安全等问题的前提下，此类地区主要以生态扶贫搬迁为手段，实现整体搬迁，给这些区域的生态保护、生态恢复、生态调节功能发挥留足空间。生态脆弱地区应最大程度减少人类活动对生态环境的扰动，此外，这些地区长期以来是扶贫开发的难点地区，存在比较强烈的“保护与开发的矛盾”，且难以解决。这些地区应尽快实现生态扶贫搬迁，并考虑可以实施较大范围的整体搬迁，搬迁后以生态保护为主。
  第二，农产品提供地区，以现代农业为主，在最小环境扰动原则下开发绿色资源。此类地区涉及我国粮食安全，是重要农产品的提供区，主要以生态保护、现代农业为主开展绿色减贫政策。也可以在环境最小扰动原则下开发绿色资源，既注重生态保护、也开展一定程度的绿色资源的开发。此外，此类地区中一些生态较好、靠近城镇的地区可以承担生态移民搬迁安置功能。
总体来看，此类地区，重点围绕特色绿色产业，借助产业升级、消费升级，以打造现代农业为核心任务，全面提升农林牧副渔等产品提供能力。围绕旅游扶贫、农家乐、观光农业、庭院经济，打造田园综合体，发展绿色扶贫产业。在挖掘民族文化的基础上，打造休闲、旅游、现代农业综合体。此外，还要继续实施各类生态补偿，草原保护奖补政策、退耕还林和公益林补助等项目都要综合发挥扶贫作用；生态公益岗的扶贫战略，将生态公益岗向贫困户倾斜，使贫困户在环境保护中优先受益。
  第三，目前的深度贫困地区，重点改善基础设施和公共服务。主要是三区三州地区，2020年后绿色减贫的重点方向仍然需要放在基础设施改善、公共服务均等化上。重点通过文化扶贫、教育扶贫等手段，提升人力资本。挖掘具有民族特色、区域特色的地方文化，以此为基础，以旅游扶贫、特色农业、观光农业、光伏扶贫等手段，尽快提升贫困人口收入，促进地方充分发展，缩小与其他地方差距。
  第四，边境地区，以生态建设、生态补偿、公益性岗位作为减贫支撑点，服务国家安全战略需求。边境地区有国土安全的战略需要，在绿色减贫战略中可以以环境保护、绿色发展作为核心战略，加大对此类地区的生态建设、生态补偿、公益性岗位的支持力度，以以工代赈、生态补偿、公益性岗位作为此类地区长效脱贫机制的重要的支撑。此外，在一些具有区位优势的边境地区，可以考虑打造一些开放门户，发展边境服务业、旅游业等第三产业。
第五，其他欠发达地区，以绿色资源开发为主，实施综合性绿色减贫战略。这些欠发达地区没有以上几类地区的生态问题和国土安全问题，可以总体实施综合性的绿色减贫战略，重点突出绿色资源的开发，通过绿色产业、资产收益、生态补偿等方式全方位的减贫。
  （四）2020后绿色减贫的重点。
  2020后绿色减贫重点是第一、建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制。第二，建立一套综合性的绿色减贫保障机制，包括财政金融支持机制、绿色减贫的考核评价机制、绿色减贫的益贫瞄准机制、绿色减贫的产业引导机制、绿色减贫的社会动员机，制推动完善绿色资产核算，建立绿色产品的市场机制。第三，建立较为系统的监督考核机制，设计科学合理的绿色减贫考核指标体系，整合绿色GDP考核和绿色减贫考核综合评价贫困地区发展实绩。第四，不断探索、完善绿色减贫的模式。从环境保护、生态补偿、绿色资源开发、易地搬迁、绿色产业等绿色减贫模式入手，不断放大绿色减贫的效果。
  1.建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制
重点生态功能区、生态脆弱地区，以及生态保护区应成为绿色减贫的主要目标区域，而这些区域的相对贫困人口成为绿色减贫的主要目标人群。绿色减贫的首要目标是配合国家生态文明战略和主体功能区划的实施，协调主体功能区和生态脆弱地区的生态保护和发展为主要目标。由于主体功能区和生态保护区以生态环境保护为第一要务，因此其产业发展会受到诸多限制，特别是出现在负面清单上的产业发展将被严格禁止生态脆弱地区和主体功能区的产业发展，这对上述地区产生了两种影响，首先，上述地区的经济发展可能会与其他地区产生差距；其次，上述地区的产业选择必须遵循绿色发展的模式。
  2.建立以财政机制为主体的绿色减贫保障机制
  2020后绿色减贫的总体压力较大，对财政支持的要求较高，也需要进一步的瞄准贫困人口和贫困地区，因此需要建立比较有效的财政支持机制和益贫瞄准机制，以最大程度放大绿色减贫的效果。此外，还需要通过一定的手段动员人力、物力、财力继续向贫困地区倾斜，因此，也要建立一定的产业引导机制和社会动员机制。（1）建立财政支持机制。在投入内容上，可以逐步实现从生态保护、生态补偿、绿色产业等方面向公益性岗位、以工代赈等方面增加，通过公益性岗位等家门口就业的方式，不断增强贫困人口的内生动力。在投入方向上，需要从特惠到普惠，先重点面向深度贫困地区，支持深度贫困地区绿色减贫，逐渐向所有欠发达地区全面推开。在保障机制上，可以以规章、条例等形式保证财政支持绿色减贫的比例和增长速度。在监督机制上，加强对绿色减贫政策实施与预算执行的跟踪、监测和考核，建立绿色减贫财政治理体系。
  （2）建立绿色产业规划、引导机制，引导绿色产业向贫困地区转移
  目前已经有贫困地区利用产业升级、技术进步实现了产业发展的弯道超车。最典型的例子是贵州省的大数据产业，目前，苹果、阿里巴巴、华为、腾讯等国内国际最顶尖的互联网企业大数据中心都设立在贵州，带动了当地一系列的高新技术产业。这也充分证明了以往贫困地区在产业发展中的一些明显劣势在互联网时代不再是劣势，甚至成为了优势。西部不仅可以承接一些东部淘汰的产业，也完全可以引领产业升级的潮流。基于此，我们认为，第一，中央层面可以尽快探索绿色产业的规划、引导机制，把一些能够在西部地区开展的高新技术产业有步骤的通过产业规划、政策引导、财税补贴等方式向西部地区转移。第二，在西部地区建立若干互联网、通信、生物医药制造的示范中心，通过示范带动推动西部欠发达地区产业升级。第三，给予西部欠发达地区产业“去污减排节能”工程进行专项财政补贴，减少欠发达地区绿色产业发展的企业成本，提升绿色生产程度。   
  （3）健全绿色金融保障机制
  通过金融手段引导市场配置，加强金融政策与产业政策的协调配合，创新银行绿色金融产品和服务，加大对绿色产业、节能环保等领域的贷款支持力度；允许银行发行绿色债券，为绿色贷款提供较长期限、较低成本的资金来源；完善绿色信贷指导目录，制定商业银行的信贷环境风险评级标准，对于欠发达地区的信贷提供税费优惠及政策支持；鼓励商业银行和国家开发银行建立专门的绿色金融事业部，引导资源流向贫困地区，为发展绿色产业扶贫提供资金保障。
  （4）推动完善绿色资产核算，建立绿色产品的市场机制
  绿色资产核算是绿色减贫政策市场化机制的基础，也是资产收益、绿色资源开发等减贫模式的基础，目前在实践中还是空白。因此，亟需完善绿色资产核算，推动现有的以提高绿色资产收益为主要形式的绿色减贫机制的发展。
  此外，还需要加快推动绿色减贫的市场机制，目前如流域补偿、碳汇市场等市场机制在目前仍然是绿色减贫中的短板，发挥作用很弱。需要完善市场机制，使绿色产品的生产者和消费者形成市场上的交换关系，更好地实现生态绿色产品的价值。
  4.不断探索、完善各类绿色减贫模式
  （1）完善资产收益模式，确保低收入人口分享资产收益的红利。目前针对资产收益制度已经有了广泛的探索，但由于没有较为完善的绿色资产定价体系，绿色资产的收益还未充分凸显。实践中，绿色资源资本化和资产化的过程在技术上是通过“折股量化”的形式来解决的，贫困地区和贫困人口通过绿色资源的股份来分享各类收益。但在实践中，“量化入股”的形式有异化的趋势，部分绿色资源实现“量化”后，名义上是入股，实际上是“放贷”，只能享受到微薄的“利息”或者“股息”，而这部分甚至低于国家在相关优惠政策上的转移支付。国家对于某些产业的支持和帮扶，并未全部惠及到贫困人口，而被相关企业截留部分。在这个意义上，部分产业的益贫性是比较低的，绿色资源的收益也是比较低的。因此，2020后绿色减贫政策需要重点探索资产收益模式，确保贫困人口分享资产收益的红利。具体考虑如下：
  （2）完善绿色资源的定价体制。目前资产收益模式运作的核心在于贫困地区和贫困人口拥有的绿色资源如何定价，只有明确了定价机制，才能确保贫困人口不吃亏。因此，重点在于尽早探索绿色资源的定价机制。
  （3）完善绿色资源的交易机制。争取通过3-5年的探索，尽快尝试建立全国统一的绿色资产交易平台，建立绿色资产的抵押、质押等金融制度，充分放大绿色资产的收益。
  （4）探索一些新型的产权所有机制和持续运营机制。可以考虑由困难村集体全额拥有产权，先期出资有地方政府出资，交由企业进行市场化运作，再确定相应的分红比例。可以参考重庆的集体光伏扶贫模式，目前重庆全市已经推开光伏电站的村集体拥有全部产权、县级政府统一管理、中标企业统一运营的新型资产收益模式。
  5、开发绿色资源，探索多样的绿色产业
  目前，绿色扶贫产业的实践较多，可以肯定的是2020年后，绿色扶贫产业仍然是减贫工作的重点，也是难点。产业扶贫长久以来没有解决的问题仍然需要2020年之后去解决。但总体来看，有以下几个方向：第一，资源禀赋、本土特色仍然是绿色扶贫产业选择的重点方向之一。第二，科技进步、产业升级、消费升级是欠发达地区实现弯道超车、跨越式发展的根本。第三，国家在绿色产业发展方面仍然需要投入大量的政策、资金、人力，产业发展仍然会是2020后减贫中最难的一环。基于此，我们认为：
  第一，大力开展以种养殖业为主的绿色特色产业，并且基于加大对传统种养殖的各类补贴。第二，继续完善休闲农业、旅游扶贫、电商扶贫、绿色农业等绿色减贫模式。第三，不断推动产业融合和产业链延伸。基于农业现代化，融合工业、旅游、创意、地产、会展、博览、文化、商贸、娱乐等相关产业与支持产业，延展产业链，形成地域经济综合体，通过区域发展带动贫困人口增收。第四，围绕国家公园探索特色小镇、庭院经济、农家乐、绿色科技产业的绿色减贫产业。（来源：乡村发现）