吕捷:“央-县”治理是脱贫攻坚中的一种新型中央与地方关系

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吕捷（中国人民大学农业与农村发展学院党委书记、副教授、硕士生导师）

一、引言

  新中国成立以来，中国的治理模式随着社会经济发展在不断探索创新，其中中央与地方关系是治理模式范畴中最为重要的课题之一。中央政府与地方各地政府之间的治理关系已经由计划经济下的控制与被控制的关系逐渐演变为市场经济下的委托与代理的关系。在改革开放以前，中央通过各部委严密的“条条”系统对地方政府“块块”行为进行着规范和掌控。在这期间，虽然中央与地方关系出现了多次“收权-放权”调整，但是由于整体发展框架仍然局限在严密的计划经济体制下，总体上中央还是保持着对地方的高度控制。改革开放以后，中央逐步对地方放权，减少“条条”对地方的约束，地方拥有了更多自主权。虽然政治上中央始终保持高度集权，但是在其它领域，中央政府从全面控制逐步转向了带有引导性的“分包”委托，地方政府拥有了较大的自由发展空间。有学者认为改革开放以后中国的治理模式是一种“行政发包制”。这种地方政府向中央政府“政治承包”的模式优点是具有较强的政治激励作用，不足是这种激励作用的效果带有显著差异性。在经济增长、招商引资、计划生育等领域激励效果较为明显，而在一些公共服务领域如医疗、教育、环保、扶贫等则缺乏有效激励。
  反贫困一直以来就是世界各发展中国家在发展过程中面临的一个首要任务。中国政府长期以来高度重视扶贫工作，但是对扶贫工作的认知和方式是在不断调整和变化的。从上世纪八十年代末到二十一世纪初，中国的贫困发生率从60%下降到5%以下。虽然中国的减贫取得了世人瞩目的成果，成为世界上首个完成联合国千年发展减贫目标的国家，但是由于中国人口基数大，随着经济发展国家贫困线标准也不断提高，到2014年中国依然有7000万贫困人口。此外，后期未脱贫的人口相比于前期脱贫人口居住更为分散，生存和发展的环境更差，再加上刚刚达到贫困线的脱贫人口在经济上极其脆弱，极易出现返贫，因此最后的贫困人口的脱贫工作极其艰巨。另一方面，从地方政府的政治激励来看，在2015年以前，相比于经济发展等工作，扶贫工作并不能给地方官员带来过多的政治利益，如职位升迁等，很多地区为了争夺贫困县或贫困地区所特有的扶持政策，“争当扶贫县”现象严重。因此，进入二十一世纪初期中国的扶贫事业进入到一个相对停滞的瓶颈期。中央的扶贫精神很难下沉，地方官员通过各种理由和方式将扶贫工作边缘化，传统的“委托-代理”模式逐渐失效。
  从2016年开始，中国进入全面脱贫的最后攻坚期。在过去这五年中，尽管脱贫工作的难度和工作压力都远远超过上世纪扶贫工作初期，但是，中国依然如期完成了脱贫攻坚的既定目标，贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。我国在脱贫攻坚领域取得了前所未有的成就，彰显了中国共产党领导下的政治优势，以及社会主义制度在社会治理现代化中的制度优势。
  在这个过程中，各级政府的扶贫工作力度之空前固然是主要原因，另一方面，其工作机制与内生动力较以往也大为不同。中央政府不再简单地一次性将扶贫任务发包给省级政府，而是在省级分包的基础上，叠加对县级政府的“精准式”约束，传统粗放式的“委托-代理”模式已经由“精准发包”模式取代。形成了一种中央对县级政府直接影响与约束的“央-县”治理模式，进一步强化了中央意志在公共服务领域目标治理过程中的准确下沉。这种新型的“央-县”治理模式也是脱贫攻坚取得成功的重要保障。本文将围绕以下几个问题展开讨论：1、县域治理在中国扶贫过程的重要地位；2、基于县域治理特点，中国扶贫治理模式的演变过程是怎样的；3、在精准扶贫期间所形成的“央-县”治理模式的表现形式是怎样的，与传统委托代理模式在治理逻辑上有何区别。
  二、县域治理视角下的中国扶贫治理模式演变
  “郡县治，天下安。”在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。习近平总书记曾形象地指出，如果把国家比喻成一张网，县就像这张网上的“纽结”。“纽结”松动，国家政局就会发生动荡；“纽结”牢靠，国家政局就稳定。县级政府担负着承上启下的重要角色，一方面严格贯彻执行国家意志，通过各种行政手段如宣传动员、发布文件等对上级政府的要求进行积极响应；另一方面，则不能像省、市两级政府做政策转译或是任务下包，因为它已经是最后的任务承接者，必须做出具体的工作部署和各种问题解决方案。可以说，县域治理决定着脱贫攻坚工作的成败。
  新中国成立以来，在相当长一段时间里实行工业优先的非均衡发展战略，城乡二元割裂严重，工农产品实行剪刀差，农村居民收入长期处于较低水平，中国的贫困人口尤其是农村地区贫困人口数量保持较高水平。改革开放以后，随着以家庭联产承包责任制的建立为代表的农村经济体制改革，中国广大农村地区人口逐步实现了温饱，中国的农村地区贫困人口开始大幅度减少。1985年中国农村贫困发生率已经从改革开放前的97.5%下降到78.3%。1986年国家成立国务院贫困地区经济开发领导小组，标志着中国的扶贫工作进入制度化、系统化推进阶段。但是，这一阶段的扶贫方式主要还是以救济式扶贫为主。1994年国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》，标志着国家开始有组织、有计划、大规模的系统性扶贫工作，从救济式扶贫转向开发式扶贫。在这一计划中，国家首次对扶贫目标和扶贫措施以及脱贫期限进行了明确，并提出力争用7年时间基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这也是中国首次采用“目标-治理”模式将扶贫工作纳入国家宏观战略目标体系。在这一计划中，扶贫办对集中连片贫困地区定义为扶贫工作重点县而单独划列出来，建立了一个“国家扶贫工作重点县”（简称国家级贫困县）名单，确定了592个国家重点扶持的贫困县。从此，贫困县作为中国扶贫工作的基本承载体，脱贫攻坚计划和相关扶贫配套政策的基本实施单元的治理框架正式确立下来。
  在其后的二十多年中，围绕县域地区的扶贫治理，按照其治理模式可以分为两个阶段：“争当扶贫县”时期和“精准脱贫”时期。
  （一）“争当贫困县”时期
  进入新世纪以后，国家相继颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010)》《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020)》，保持了扶贫政策的连续性和稳定性。虽然新世纪后的十几年扶贫工作在持续推进，但是扶贫的难度也在逐年加大，扶贫工作进入一个瓶颈期。这其中包括两方面的原因，一是在传统的中央与地方的“委托-代理”任务中，公共服务领域难以对地方政府形成有效激励，其中最难的则是公共服务领域中那些较难测量和考核的目标任务，而扶贫工作就是其中之一。中央在顶层设计时为照顾到在政策执行过程中的地方特性，往往不会细化到每一个点，而是采用引导性、规划性的意见，给地方以充分的政策适应空间。这种引导性的中央目标治理范式，虽然在一定程度上发挥了地方积极性，但是，由于中国行政层级较多，在目标传导和政策转译过程中容易造成对中央意志的理解偏误。地方领导往往“避虚就实”，将资源和精力主要投入到考核指标明确、投入产出明显的领域，如经济增长、基础设施投资等领域，而对教育、医疗、扶贫等缺少明确考核指标的领域，则很难得到地方各级政府的重点投入。在各种政治利益和经济利益的约束下，扶贫领域很难成为地方政府的工作重点和资源投入点。尤其是对于基层主要领导（县委书记、县长）而言，在“晋升锦标赛”中决定其是否升迁的因素主要是经济工作，如GDP增速，各类面子工程，而非扶贫、环境、教育等的公共服务。此外，以往的扶贫工作中，省级政府既作裁判员又作运动员，中央虽然有政治意愿，但是受到信息不对称的约束，落到地方政府头上往往是拳打海绵，“雷声大，雨点小”。
  另一方面，由于中央逐年加大对贫困地区尤其是贫困县的财政补贴力度，中国各贫困县往往能获得非贫困县所得不到的优惠政策和巨额补贴。贫困地区普遍存在“粗放式”扶贫以及贫困县不愿意摘帽，为了保持贫困县的特殊政策待遇，刻意做低指标的现象。中央政府在宏观规划引导下向各省区下达扶贫任务，包括量化和非量化的指标，同时也有一定的财政支持与项目配套。各地方根据自身情况，一方面努力完成上级部门下达的任务，另一方面，也会在各种政策与自身发展之间寻求一种平衡，以求得本地方利益最大化。国家给予贫困地区财政补贴，本意是希望贫困地区在基础条件弱、资金缺乏的情况下能够短时间完成脱贫所需要的基础设施建设及基本公共服务覆盖，并尽快实现脱贫摘帽。但是，在巨大的财政补贴利益驱动下，各地方已经将“贫困县”作为一个吸纳特殊帮扶政策和帮扶资金的金字招牌。2013年，中央财政专项扶贫投入为406亿元，较2008年的197亿元增长了一倍多。每个县平均都可以获得数以千万甚至上亿元的补贴，这些财政补贴往往是一个贫困县全年财政收入总额的一倍甚至是好几倍之多。“贫困县的帽子不好看，但很多地方却舍不得摘，主要是这顶帽子有相当高的含金量，担心摘帽后真金白银没了”。[6]在巨大的财政补贴力度的激励和诱惑下，各地方政府不再单纯地思考如何去“脱贫”的问题，而是挖空心思如何使本地区能够争取到最大的扶贫财政支持，从而出现了“争当贫困县”、“庆祝入选贫困县”的乱象。虽然国家对于地方政府这些“炫贫”现象背后的动机也十分清楚，但是，在既有治理框架与治理模式的约束下，中央政府难以直接对县级政府进行约束和影响。在中央与地方政府的互动中，中央政府拥有权力的优势，而地方政府则在信息掌握等方面掌握主动权。另外，省级政府在争取贫困地区扶持政策和资金的过程中，出于地方保护主义以及地方利益最大化考虑，在一定程度上也会与县级政府一起与中央进行博弈。
  （二）“精准脱贫”时期
  2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”的思想，强调精准扶贫就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区。在这一思想的基础上，中央进一步明确扶贫工作目标，通过“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等措施，以解决贫困地区人口的“两不愁，三保障”问题，并且明确提出到2020年农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，全面实现小康。可以说，实现这一目标意味着要在短短几年将最后的7000万贫困人口成功脱贫，其难度和压力都是极大的。这就不仅需要进一步加大扶贫的政策力度和工作力度，更需要有效的激励机制安排和治理模式创新。
  首先，中央明确要求各级党委和政府要把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务，并对各层级党委政府的职责定位进行了明确，即强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，强化党政一把手负总责的领导责任制。其中“省级党委和政府对辖区内脱贫攻坚工作负总责，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作，确保辖区内贫困人口如期全部脱贫、贫困县如期全部摘帽。市（地、州、盟）党委和政府要做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，县委书记和县长是第一责任人，做好精准识别、进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作”。
  中国的公共政策目标按照实行的效果来看可以分为两类：一类是层层加码型，一类是层层打折型。在以往的扶贫工作中，这两种类型兼而有之，致使中央的扶贫精神在省级、市级两级政府的政策传达和转译之后，常常发生政策的“本地化缩放”，无法准确下沉到基层。一方面，为追求短期的脱贫效果，地方政府会对各类脱贫指标层层加码，搞“一阵风”式的运动式脱贫，这种扶贫模式效果很不稳定，极易出现返贫现象；另一方面，在扶贫工作“一阵风”过去以后，各地方还是会将扶贫工作让位于其它更能带动地方经济增长更能凸显政绩的工作。对于这类弊病，中央明确指出“打赢脱贫攻坚战不是搞运动、一阵风，要真扶贫、扶真贫、真脱贫。脱贫攻坚关键在准、实两个字。一是领导工作要实，二是任务责任要实，三是资金保障要实，四是督查验收要实”。那么，如何将中央的精神准确压“实”到基层政府（尤其是县级政府），将是决定脱贫攻坚成败的关键。为此，中央通过两条线对县级政府尤其是县级主官（县委书记、县长）进行直接激励约束：脱贫攻坚期间不能调整岗位；脱贫评估引入第三方机构。
  习近平总书记指出“考虑到县一级是脱贫攻坚的前线指挥部，对贫困县县级领导班子要采取一些特殊政策。可以对贫困县党政主要负责同志实行省直管直派，也可以派更多后备干部去任职。同时，要保持贫困县领导班子相对稳定”。2016年，中组部和国务院扶贫办联合发布《中央组织部、国务院扶贫办关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》，其中明确要求：“贫困县党政正职在完成脱贫任务前原则上不得调离。脱贫摘帽后，仍要保持稳定一段时间。所辖贫困县较多的市（地、州、盟）和贫困乡镇的党政正职，也要保持相对稳定。脱贫攻坚期间，表现特别优秀、实绩特别突出的贫困县党政正职，可提拔担任上一级领导职务，但仍要继续兼任现职，并把主要精力放在脱贫工作上”。之所以“人事冻结”仅针对县级政府主官，是因为对于扶贫工作而言，虽然各级政府都是此项工作的执行者，但是县级政府处于最核心的地位，是国家政治意志向下传递的最后承接者。因此，从微观层面上看，这种中央对县级政府主官“人事冻结”的直接约束是国家新时期精准化治理模式在脱贫攻坚工作中的一种具体体现。这种精准化不是区域的精准区分，而是政府治理层级以及政府治理动力的精准识别。有学者认为中国的行政体制是层层“纵向发包”与“横向竞争”的有机结合体。长期以来扶贫工作属于纵向行政发包程度高而横向晋升竞争程度低的状态，因此，在“政治锦标赛”中，地方主官往往会将扶贫工作让位与基础设施建设、招商引资等横向竞争强的工作。中央采取的这一贫困县县级主官人事冻结政策，直接导致了贫困地区的县委书记和县长跳出“政治锦标赛”的赛道，在本地区没摘“贫困县”帽子之前，可以安心做好本地区的脱贫工作。
  此外，贫困县脱贫摘帽之后在政策补贴方面确实有一定的损失。贫困县自身对于这种落差产生一定的担心有其合理性，但是，如何降低或消除贫困县这种脱贫前后的“待遇落差”并非省市两级政府有能力完成的。为此，习近平总书记明确指出针对摘帽后的贫困县要“扶上马、送一程，保证贫困县摘帽后各方面扶持政策能够继续执行一段时间，行业规划、年度计划要继续倾斜，专项扶贫资金项目和对口帮扶等也要继续保留。不仅如此，对提前摘帽的贫困县，还可以给予奖励，以形成正向激励，保证苦干实干先摘帽的不吃亏”。可以说，这也是在中央直接对贫困县做出的政治承诺。
　从2016年开始，各地区在判定是否脱贫时，不再由传统帮扶部门判断，而是引入第三方机构来评估。第三方机构目前包括与扶贫领域相关的科研院所，入户调查人员也以当地的大专院校学生为主。这种第三方评估方式彻底改变了以往的省、市两级政府自我扶贫自我评估的状况。由国家扶贫办进行遴选委托第三方评估组，直接进驻到贫困县，进行量化评估。避免了以往地方政府自己说了算，贫困户“被脱贫”的现象。入户调查的高校学生，除了具有相当的专业知识以及系统的脱贫评估培训，大部分学生涉世未深，还保留着较强的社会责任感的纯洁性，能够在评估中尽可能做到公平公正。中央通过这种扶贫工作由地方政府负责，但是评估工作“另起炉灶”的方式，有效地实现了对扶贫目标是否达成的精准把控。此外，通过引入第三方评估进而破解地方信息优势。在传统的扶贫评估中，地方政府会采取“反评估”策略来维护地方的信息优势，回应上级政府的“权力渗透”。中央意志、纵向考核压力、横向政府竞争和地方官员期望共同触发地方政府反评估行为，这实际上是一种长期存在的央地纵向博弈。第三方机构的中立性、属地回避的陌生感、纪律约束与社会监督能有效地产生对地方反评估的抑制力，消解地方政府反评估策略。中央通过政策顶层设计与政治、行政两种途径推进政策实施。在《脱贫攻坚责任制实施办法》中“省级党委和政府加强对贫困县的管理，组织落实贫困县考核机制、约束机制、退出机制”虽然明确了省级政府负责脱贫考核的组织，将大规模的脱贫第三方评估的组织工作从国家扶贫办下移到各省市地方，但是中央依然保留着后评估的抽查机制。此外，“保持贫困县党政正职稳定，做到不脱贫不调整、不摘帽不调离”虽然也属于“省负总责”范畴，但是这一“干部冻结”机制也是归属于中央组织部的统一部署。
  三、“央-县”治理模式的扩展讨论
  党的十九届四中全会指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。完善和发展我国国家制度和治理体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则。
  在传统的央地治理模式中，中央政府主要是通过对各省级政府进行规划引导或行政发包，实现中央政策意志的下达。这种治理模式有其稳定性和系统性的一面，但是，在一些“弱治理”领域或是特殊的历史节点，传统的层层发包制就不再有效。为此，中央也在不断优化完善对多级地方政府的治理模式，将目标约束与治理深度不断向基层政府下沉。
  在此次脱贫攻坚过程中，中央采用更加直接的方式对县级政府进行激励约束，获得了显著的治理效果。近些年来，中央也越来越重视对县委书记的直接教育和引导。2008年新的《中国共产党党校工作条例》发布实施，首次将县委书记的轮训任务上移至中央党校。中央党校对县委书记进行常态化、制度化培训。中央党校办学格局由以往只是负责地厅级以上领导的培训，变为省部级、地厅级、县委书记等三个层级的培训。2015年，中央党校第一期县委书记研修班结业，由中共中央组织部和中央党校共同举办的这个研修项目，把全国2800多个县、区的“一把手”全部轮训一遍。习近平总书记亲自主持召开座谈会，同县委书记研修班学员进行座谈。这种央县两级书记的直接对话形式，既可以加强中央最高决策向下的有效传递，也有利于中央了解地方实际情况。
  当然，此次脱贫攻坚过程中的“央-县”互动模式，也有其一定的不可持续性，在脱贫攻坚工作完成以后，势必回归到常态。此外，中央在加强对县级政府的治理影响的同时，并非要跨过或者甩开省、市两级政府。而是要在省、市两级政府进行准确的政策转译的同时，进一步加强对县级政府的规范和督促。在脱贫攻坚过程中，中央明确指出“对未完成年度减贫任务的省区市，要对党政主要负责同志进行约谈。省对市地、市地对县、县对乡镇、乡镇对村都要实行这样的督查问责办法，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面”。
  另外，中央政府也在不断尝试通过制度性建设，将中央对基层政府的影响力和引导力规范化、制度化。以五年规划（计划）为例，在“十五”计划之前，五年规划的所有目标全部是预期性的，虽然对各层级地方政府也具有相当的引导性和约束性，但是力度明显不足。各省份在落实各项指标的过程中，也会根据自身情况进行扩展发挥，但是这种预期性目标具有很大的发散性。从“十一五”以后，中央将预期性指标与约束性指标进行了划分，这既保持了中央的顶层设计的引导性特征，又在一些重要领域，尤其是被地方政府不愿意投入的领域，通过约束性指标进行直接量化要求。“引导+约束”体现出中央对地方的治理已经不再局限于对省一级政府的宏观把控，而是通过约束性指标一插到底，使得省市县各级政府都明晰中央政府的政治意愿以及政策目标。在中央政府的政策下沉过程中，政策的落地效果很大程度上取决于省级政府的“政策转译”。转译的过程是中央政策的一致性与地方“在地性”的博弈和妥协。地方政府往往基于自身的信息优势和政策执行权优势应对复杂政策目标，容易产生各种政策偏误。因此，中央对县级政府通过明确的量化目标直接传导，也可以在一定程度上避免政策转译偏差以及地方政府在政策选择性执行中的道德风险。
  总言之，县域治理一直以来就是中国国家治理领域的核心内容，中央政府通过优化调整央地治理模式，不断加强对基层尤其是县级政府的政策引导与渗透。在脱贫攻坚的最后五年中，中央在对省级政府行政发包基础上，采用了对县级政府直接点穴式治理，这种新的治理模式确保了县级政府在脱贫攻坚过程中充分落实中央扶贫目标，实现中央脱贫意志，避免了传统的层层发包治理方式中地方政府基于地方利益最大化而与中央进行博弈的弊端。这种“央-县”直接互动式的治理模式为中央政府在应对公共服务领域重大问题尤其是非量化指标性的领域中提供一个新的思路和途径。