易永喆:关于土地用途管制制度的思考

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易永喆（湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）

  一、写作背景及主要内容
  这本书创作于社会转型的大背景之下，这个时期，从发展阶段看，正处在工业化城镇化加速推进、经济体制和政府管理方式正在朝着完善的市场经济体制和建设法治政府转变的过程中，土地管理制度、土地政策的制定和调整必须努力与这个进程相协调，有些制度和政策，也必然带有这个时期过渡性的特征。土地一直以来都是人类生存与发展的物质基础，因土地产生的问题往往是影响国家与社会发展的重大问题。现阶段我国正处于经济高速发展的时期，道路、住宅及其他基础设施建设蓬勃发展。尤其是近年来城镇化建设成为我国一个重要的发展方向，在城镇化的过程中，对于农地的占用问题日益突出，更需要清晰明确的国土规划和土地制度来协调与处理资源与社会经济发展的关系。
  《社会转型与中国土地管理制度改革》这本书以社会转型中中国土地问题的特殊性为理论依据，回顾了中国土地制度的历史沿革，总结了现行土地立法和现行土地制度的内容和特点，分析了以土地为核心的资源立法的趋势。并围绕土地权利、用途管制、耕地保护、土地整治、节约集约用地、土地征收、土地资本与土地财政、土地增值收益分配、农村土地管理制度的改革等热点问题进行了深度研究。
  二、《社会转型与中国土地管理制度改革》中关于土地用途管制制度存在的问题
  农地流转是实现土地价值的有效手段，而土地用途管制的出发点则是保护土地资源。两者的协调是实现土地资源优化配置的重要前提，但在当下的环境中，盲目追求眼前利益的行为普遍存在。这类行为的普遍存在，究其原因，具体包括了目标不平衡、手段不全面、利用体系不合理、法规的不完善等方面。
  （一）管制目标重数量指标，轻质量指标
  “由于土地管理的核心就是要严格限制农用地转为建设用地，所以才有了规模限制，要控制农地转为建设用地的速度、规模、总量、时序，着力保护18亿亩耕地红线。”（P9）这段话揭示了土地管理的一个重要目标，就是保护耕地，重点强调了要保护耕地的数量，守住红线。但是在土地的利用过程中仅仅对数量做要求就够了吗？如果土地用途管制忽视耕地质量的保护，往往会使得建设单位占优补劣，这样虽然保持了耕地总量的动态平衡，却实际上降低了耕地质量，浪费了土地资源，损害了粮食安全。
  （二）管制手段重行政管制，轻责任监管
  “土地用途管制是指土地所有者和使用者必须严格按照国家确定的土地用途使用土地的制度。土地的利用必须按照规划确定的用途，这在西方国家是比较成功的一个制度。这和很多经济学家和民法学家的认识发生冲突。民法学家认为，物权有绝对的对抗性和排他性，想怎么用就怎么用。这是不正确的，因为土地权利等于私法权利加公法管制，光靠私法权利不够，还要加上公法管制。在这个问题上,西方做得比较好，规划制定需经过十分严格的民主讨论程序，土地规划一旦确定不能改变，也有一个比较好的规划裁决体系。”( P19)这段话主要强调用行政手段，靠政府对土地用途进行监管，但其实在日常生活中往往主动违法、消极管制的主体就是地方政府，他们用行政手段，将农地强制集中，把农户的承包地强制转租给企业以及其他经济组织经营，又或者借着土地流转之名，进行招商引资，而随意的去改变土地的农业用途。
  （三）管制成效重经济发展，轻生态管理
  “经济效益、社会效益和生态效益相统是土地整治遵循的基本原则。在推进土地整治过程中，针对一些地区土地退化程度较为严重，以及自然灾害损毁和生产建设破坏土地现象较为普遍的情况，综合运用工程、生物等措施，着力改善土地生态环境，修复、提升土地生态功能。”（P152）这一点是土地用途管制的原则之一，即将经济效益和生态效益相结合。土地用途管制制度实践过程中一些地区的政府为了搞政绩, 提高GDP, 把目标瞄准了农用地，一味强调经济的发展速度, 过于强调城市化、工业化的步伐, 一再突破国家土地利用计划规定的农地占用指标, 往往无视土地用途管制的相关规定, 非法把农用地转为非农建设用地, 以达到借地生财的目的，全然不顾当地的实际情况，盲目围垦滩涂、大肆毁林开发，以求实现耕地总量的动态平衡,造成了一系列新的环境生态问题。
  （四）管制法规不完善
   “西方国家一方面强调私有权神圣不可侵犯，另一方面强调土地的利用必须符合社会利益。这是最严格措施管理土地的主要标志。”（P94）这一点强调的是对土地用途进行依法管制，建议完善法律体系，将土地用途管制规范化。《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等我国现行的法律法规对于农地流转与土地用途管制都有相关的规定，都起到了一定的规范与指导作用。但在现阶段，社会经济发生了巨大的变化，更多的因素影响了土地用途管制制度的实施，这几部法规就显得原则性有余而实践操作性不足。总体来讲，法规与农地流转的实践不配套，并且法规的更新落后于农地流转的现实发展。由于我国土地辽阔，集体土地的范围广泛，如果没能清晰明确的确定权利的边界，将会使具体权益落实到农民个体较为困难。同时，政府部门这样的情况下的执法过程中，一旦外部因素介入干扰，就会使得执法者无所适从，因而执法不严等问题就更有可能产生。这也会使得土地用途管制制度缺乏相应的法律依据而难以有效的贯彻实施。
  三、心得体会——《社会转型与中国土地管理制度改革》关于土地用途管制制度的思考
  （一）平衡农地用途管制目标，实现耕地保护在数量与质量上的统一
  在实施农地用途管制的过程中，不仅要关注数量指标，而且要重视质量指标，确保耕地在数量上和质量上得到统一与平衡。尤其是在目前普遍重视数量指标的背景下，更应当强调耕地质量在农地用途管制中的地位。
  首先，落实耕地质量调查和评定耕地质量等级制度。虽然《土地管理法》第27条和第28条已经规定了土地质量调查和评定土地质量等级制度，然而，自该制度确立以来，除了2009年对我国耕地质量发布过调查成果以外，在实践中并未得到充分重视。为全面掌握耕地质量等别动态变化，除了对耕地质量等别突变区域开展更新评价外，每年还要对大量耕地质量等别渐变区域，进行抽样监测评价，并根据监测评价结果进一步完善更新后的县级、省级、国家级耕地质量等别数据库，同时结合年度更新评价结果，汇总分析形成年度耕地质量等别与产能变化报告。
  其次，农地用途转化的过程中，要对用地单位承担的补偿耕地义务进行监督。在农地用途转化的过程中，要对用地单位的耕地补偿义务进行必要监督，确保其补偿的耕地在质量上与占用的耕地质量相当。
  最后，将耕地质量指标纳入管制评价指标范围之内。例如，在下达农地转用指标时，不仅下达数量指标，也要下达质量指标，即每个区域每年只能占用多少亩、什么质量的农用地，对于质量较高的耕地，不允许占用，或者占用要付出更高的代价等。只有将耕地质量作为量化的、可操作的指标落实到管制中，才能真正达到管制的目标。
  （二）改革农地用途管制机制，健全第三方参与的监督保障机制
  要减少或杜绝地方政府在农地用途管制中的消极管制或主动违法，离不开对农地用途管制权的监督。因此，建立有效的监督机制是重中之重。要加强社会监督。提高公众参与农地保护的积极性。和国外相比，当前我国农民农地保护意识较低，一部分农民依赖土地，仍把种地作为基本的生存手段，但他们基本没有农地可持续利用的概念，为了提高产量滥用农药、化肥，导致大量优质农地质量降低;另一部分农民出于农业比较利益的低下，或者对农地粗放利用甚至撂荒，或者私自出让土地使用权，形成现在所谓的土地隐形市场。因此要充分利用广播、电视、报纸、标语等手段加强农地保护的宣传教育，强调农用地的环境收益，鼓励非政府组织自发地、积极地参与其中，将农地保护转化为全民族的自觉行为。新闻舆论监督是一种非常重要而又特殊的监督。
  （三）重组土地利用分类体系，保障生态用地合理开发利用
  党的十九大报告首次明确实行国土空间用途管制。国土空间用途管制源于土地用途管制的扩展，这标志着用途管制从平面的土地正式走向立体的空间，从割裂的单要素管制迈向“山水林田湖草”生命共同体的综合生态空间管制。充分发挥生态文明建设主力军作用，构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，努力建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽中国。
  首先，各地要根据本地区的实际情况来确定生态用地和生态用地的保护与建设指标，以便合理确定生态用地的利用方式和其他类型土地的生态服务功能。相关部门之间要做到切实有效的沟通，对本地区土地的各项生态环境因素进行科学的分析和论证，结合本地区的自然生态特点及需要保护的生态用地的类型、数量和位置，以便于在今后的管制中可以实事求是的对自然生态系统给予有力的保护。
  其次，合理用地，发展生态产业。今后的发展中，尽量遵从集约用地的理念，努力做到在有限的土地上发展起颇具规模、科技含量高、经济效益好的产业体系。将各种产业建设逐渐收缩并撤离易造成生态破坏的危险地带，将生态用地退还给大自然，使其在环境保护和经济建设中发挥更大的作用。此外，在生态用地范围内还可以因地制宜开展环境影响较小或零环境影响的科研、教育和旅游事业，使生态用地的综合价值得到最为充分和有效的发挥。
  最后，国家还应当提供合理的生态补偿机制来保障生态用地区地发展权，这些地方的人民也有谋求更高水平生活的权利。首先我们应当明确生态产品跟农产品、工业品和服务产品一样都是产品的一种，人类对清新空气、清洁水源、舒适环境和宜人气候等的需求也是生存所必须的，保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也就是创造价值的过程，同样是为了发展而做出的努力，因为归根结底，发展本身就是为了满足人类的需求。
（四）完善农地利用规划和法律，促使农地用途管制体系化
  法律规范不仅要为制度的推行指明大方向，更要对制度的各个环节给予明确、合理的指导。针对法律规范中出现的一系列模糊概念及用语，建议在修订法律的过程当中，给出详细明确的进一步说明和解释，或者通过列举的方式对相关概念给出范围界定。在法律的制定和修改过程中，立法者充分考察法律实施的现实背景因素，包括社会发展程度、经济进展速度、群众理念层次等，并且在这些实际因素的框架内制定具有更高的可行性的法律规范。这样一来，在制度的推行过程中，行为人才能够在法律规范的指导下做出正确的符合制度价值取向的行为选择，更好地接受法制的约束土地管理部门也才能够通过有力的法律依据来规制土地规划和利用中的各类活动，而不再会由于自由裁量幅度过于宽泛出现钻法律漏洞的投机行为。
  关于这一点西方的某些做法也值得我们借鉴，比如美国佛罗里达州的一个农场主雇了几个工人种地，后来随着城市化进程，他觉得种地划不来，准备搞房地产，所以到了秋收之后，把几个工人按劳动法解雇了，理由是明年不打算种地，打算开发房地产了。这几个工人将农场主告到法院，法院审理认为这块地不能作为建设用地开发，只能作为农地使用，也不能解雇工人。后来当地政府就运用购买权，买下这块地的发展权，给了农场主一笔钱，让那些工人还回来种地。土地所有者也不能对自己所有的土地随意改变用途。
  对于制度的引进是非常必要的，然而我国的问题更多的在于执法，而不是立法。只有严格的执法才能保证法律的实施以及民众对法律的遵守。德国自 1918 年起就严格实施了土地用途管制制度，并延续至今，这样长期有效的执法保障了该类法律在民众中的影响，使得其实施果明显。这样的执法也是我国需要学习的地方。
  土地是农业的根本，土地是经济发展的基础，土地问题关系着我国经济社会的安全与稳定。在我国土地资源异常紧张的今天，实行土地用途管制制度不仅是当下形势的需求，也是可持续发展的必然要求。经济的发展与环境资源的保护并不是天然冲突的，在良好制度的作用下，两者之间可以实现相互协调、互利互补。笔者认为，相比于我国缺少土地资源而言，我们更缺少的是有效利用土地资源的制度和方法。在资源稀缺的前提下，如何分配好整体利益与局部利益、当前利益与长远利益，处理好经济发展和人与自然的和谐，是土地用途管制的关键。土地用途管制制度的完善是实施有效的保证，完善土地分类、完善配套制度是完善制度本身的客观需求。必须通过各种渠道、各方力量，使其能够切实的贯彻落实到与土地开发利用的各个环节中，才能真正促进资源节约型、环境友好型社会的建设。